“О платности услуг в проекте Кодекса Российской Федерации об образовании”

В настоящее время в систему образования входят: образовательные учреждения и организации различных организационно-правовых форм, типов и видов; научно-исследовательские, конструкторские, проектные, производственные, медико-профилактические, культурно-просветительные, а также другие учреждения и организации, обеспечивающие функционирование и развитие системы образования. Все они оказывают бесплатные, платные и льготные (частично оплачиваемые) услуги. Спектр платных и льготных услуг достаточно широк.

Основная профессиональная деятельность в системе образования – образовательная и воспитательная. Поэтому целесообразно рассмотреть в первую очередь вопросы платности услуг в образовательных учреждениях. При этом необходимо проанализировать действующий порядок, его недостатки и выказать ряд предложений, которые, по нашему мнению, следовало бы учесть при разработке проекта Кодекса Российской Федерации об образовании.
Процесс разработки, рассмотрения и утверждения этого кодекса практически будет продолжаться в течение ряда лет. Пока разрабатывается концепция общей части кодекса. После утверждения кодекса его действие (как обычно) рассчитывается на значительный период (с внесением в него в последующем изменений и дополнений). Следовательно, уже сейчас на стадии разработки проекта кодекса необходимо исходить из научно обоснованных долгосрочных прогнозов развития экономики страны, ее финансовой системы, демографических прогнозов. Составляемые в настоящее время государственными органами и учеными прогнозы предполагают существенные изменения в развитии страны, численности и состава ее населения. Эти прогнозируемые показатели и следовало бы принимать во внимание.
И прежде всего надо учитывать прогнозируемое:
– уменьшение общей численности населения Российской Федерации;
– сокращение контингента обучаемых и воспитанников;
– уменьшение числа образовательных учреждений (в связи с сокращением числа жителей, объединением образовательных учреждений в образовательные комплексы);
– увеличение объема ВВП (валового внутреннего продукта) и укрепление бюджетной системы страны (бюджетов федерального и субъектов Федерации, местных бюджетов).
По данным Госкомстата России за период с 1992 года по 2000 год население страны уже сократилось почти на 6,6 млн. человек. В дальнейшем общая численность постоянного населения с нынешних 146 млн. человек уменьшится к 2020 году до 131 млн. чел., к 2030 году до 121,5 млн. чел., к 2040 году – до 111,6 млн. чел., к 2050 году – до 101,9 млн. человек.
Соответственно изменится и состав населения России. Сократится контингент для дошкольных учреждений, школ, колледжей и вузов. Это в свою очередь приведет к уменьшению числа образовательных учреждений. Такой процесс уже проходит в селах. В городах происходит объединение образовательных учреждений. Формируются университетские комплексы как центры образования, науки и культуры регионов страны. В более чем 100 вузах реализуются программы среднего профессионального образования.
В Российской Федерации постепенно возрастает объем валового внутреннего продукта (ВВП). В связи с совершенствованием налогового законодательства, снижением налогового бремени на товаропроизводителей часть теневой экономики переходит на легальное положение. Позитивные тенденции в развитии экономики положительно сказываются на укреплении доходной базы государственного бюджета; появляется реальная возможность увеличения бюджетных ассигнований на развитие образования.
Постепенное увеличение объемов валового внутреннего продукта и бюджетных ассигнований при одновременном снижении контингента обучающихся и воспитанников весьма существенно способствуют возможности увеличения государственных расходов на одного обучающего и воспитанника.
Пока же, когда возникла тенденция к повышению внимания со стороны молодежи к получению профессионального образования, предусмотренная федеральным законом “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” (статья 2, пункт 3.1) норма обеспечения определенного числа граждан за счет федерального бюджета далеко не удовлетворяет имеющийся спрос.
В результате для более полного обеспечения права человека на образование, насыщения рынка образовательными услугами возникла необходимость предоставления платных образовательных услуг. На практике реализация предусмотренного законодательством права оказания платных образовательных услуг происходила одновременно по двум направлениям – в функционирующих сейчас государственных и муниципальных высших учебных заведениях и во вновь создаваемых негосударственных вузах.
Федеральным законам “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” (статья 29) предусмотрено, что государственные и муниципальные вузы вправе, в пределах установленных лицензий, осуществлять сверх финансируемых за счет средств федерального бюджета государственных заданий (контрольных цифр) по приему студентов подготовку специалистов по соответствующим договорам с оплатой стоимости обучения физическими и юридическими лицами в объеме, согласованном с органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, в ведении которого это высшее учебное заведение находится.
Право оказания платных образовательных услуг стало распространяться и на другие государственные и муниципальные образовательные учреждения. Так, в Законе РФ “Об образовании” (статья 41, пункт 10) право оказания платных образовательных услуг распространено и на образовательные учреждения среднего профессионального образования. При этом в данной статье закона предусмотрен прием в вузах и колледжах обучающихся с оплатой или стоимости обучения за подготовку и переподготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня образования.
Причем в пункте 8 статьи 41 этого закона право привлекать дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных образовательных услуг предоставлено вообще всем образовательным учреждениям. Единственно, что подчеркивается – эти образовательные услуги должны быть дополнительными.
В статье 42 (пункт 1) Закона РФ “Об образовании” указывается, что получение на конкурсной основе бесплатного среднего профессионального и высшего профессионального образования в соответствующих государственных образовательных учреждениях в пределах федерального компонента государственного образовательного стандарта осуществляется за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с заданиями (контрольными цифрами) по приему студентов на бесплатное обучение.
Процесс оказания платных образовательных услуг охватил сотни государственных вузов, колледжей, школ и дошкольных учреждений.
Одновременно возрастает число негосударственных образовательных учреждений всех типов. Однако, несмотря на эту тенденцию, данный процесс имеет и сдерживающие факторы. И прежде всего – это низкая платежеспособность населения страны. В конкретной местности нередко имеется относительно незначительное количество получающих большие доходы и желающих получить образование на платной основе. Поэтому и количество частных образовательных учреждений и среднее число обучающихся и воспитанников в них весьма невелико. Они не представляют серьезную конкуренцию государственной сети образовательных учреждений.
По имеющимся данным, в частном секторе образования в среднем: на одно ДОУ (дошкольное образовательное учреждение) приходится только 40 детей; на одно общеобразовательное учреждение – 90 школьников; на одно учреждение среднего профессионального образования – 150 учащихся; на одно высшее учебное заведение – от 700 до 900 студентов.
Для сравнения можно привести аналогичные показатели по государственным образовательным учреждениям, где в среднем: на одно ДОУ (дошкольное образовательное учреждение) приходится 80 детей; на одно общеобразовательное учреждение – 300 школьников; на одно учреждение среднего профессионального образования – 800 учащихся; на одно высшее учебное заведение – 7000 студентов.
При этом надо иметь в виду, что, чем меньше контингент обучающихся и воспитанников, тем выше уровень затрат на каждого из них. Поскольку постоянными, независимо от контингента, остаются большие и все возрастающие расходы на аренду помещений, коммунальные и транспортные услуги, услуги связи. В результате приходится периодически повышать стоимость платных образовательных услуг. Это вызывает серьезное недовольство обучающихся и их родителей.
Количество негосударственных образовательных учреждений не так уж и велико: частных ДОУ только 0,1% от их общего количества в стране; негосударственных общеобразовательных учреждений – те же 0,1%; негосударственных средних профессиональных учреждений – 5%; удельный вес негосударственных вузов выше, но в них обучается лишь 6% студентов вузов страны.
Необходимо также учесть и то важное обстоятельство, что негосударственные высшие учебные заведения во многих случаях до сих пор не прошли государственную аккредитацию и не имеют право выдавать диплом государственного образца. Зачастую в них нет необходимого числа постоянных преподавателей высшего профессионального уровня (докторов наук, кандидатов наук, профессоров и доцентов по специальности, которым присвоены ученые степени и ученые звания Министерством образования Российской Федерации). Нередко у них не имеется собственной материально-технической базы, необходимой для ведения учебного процесса и для выполнения учебно-лабораторных и других работ.
Стимулом у негосударственных вузов служат явно заниженные требования к поступлению в них – мол не надо особо напрягаться, заплатил и учись. Поступающие должны быть очень внимательными и при заключении договора с такими учебными заведениями, в особенности по вопросам видов платных услуг, определения конкретных сумм по каждому виду услуг, чтобы впоследствии не превратиться в “дойную корову”.
“Российская газета” опубликовала 17 июня 2002 года для сведения абитуриентов список вузов, которые не имеют государственной аккредитации. Среди них оказались вузы, казалось бы, с такими престижными названиями, как Международная академия бизнеса, Институт финансов и банковских технологий и др.
Постепенно, с годами, ситуация будет изменяться – интерес молодежи к обучению в негосударственных вузах будет снижаться при одновременном повышении престижа государственных высших учебных заведений, в особенности крупнейших и старейших, пользующихся большим авторитетом в нашей стране и диплом об окончании которых получает признание за рубежом.
У государственных вузов более высокий уровень преподавательского состава, лучше технически оснащен учебный процесс, выполняются фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук, авторитетом пользуются их аспирантура и докторантура, хорошо налажено международное сотрудничество – путем участия в программах двустороннего и многостороннего обмена студентами, аспирантами, докторантами, педагогическими и научными работниками, а также участия в международных программах совершенствования высшего и послевузовского профессионального образования.
Немаловажен для будущих студентов и высокий в государственных вузах уровень социальной защищенности обучающихся, организации проживания в общежитии, питания, укрепления здоровья, спорта, культурно-просветительной работы и отдыха.
При постоянном увеличении бюджетного финансирования уже через несколько лет установленная законодательно норма приема определенного числа студентов за обучение в государственные вузы за счет средств федерального бюджета будет постепенно обеспечиваться бюджетными ассигнованиями в размере вначале в сумме 1 тыс. долларов США на одного такого студента в год, позднее она может возрасти и до 2-3 тысяч долларов.
Уменьшение общей численности населения России будет сопровождаться и сокращением числа молодежи; соответственно изменится и контингент для государственных образовательных учреждений всех типов. Улучшится положение с достижением установленных законодательством гарантий общедоступности и бесплатности соответствующего уровня образования. Тем более что сейчас численность обучаемых за плату по договорам в подавляющем большинстве типов негосударственных образовательных учреждений весьма невелика (порядка 1,5% от общего числа обучающихся и воспитанников в стране).
Возможно, сохранится довольно незначительная часть негосударственных образовательных учреждений, положительно себя зарекомендовавших в России и за рубежом, обеспечивающих высокое качество образования, фактически превратившихся во многом в сословную, элитарную систему образования. Такая система существовала в России и раньше. Хорошо известны, например, Царскосельский лицей, Смольный институт для благородных девиц и др.
В определенном объеме будет и дальше сохраняться оказание дополнительных образовательных услуг на платной основе в государственных вузах. Прежде всего это связано с необходимостью получения вузами и соответственно его работниками дополнительных доходов.
В связи с возрастанием бюджетного финансирования первоочередными расходами дополнительных государственных средств должно стать одновременно с укреплением материально-технической базы вузов всемерное увеличение расходов на оплату труда профессорско-преподавательского состава и других работников учреждений высшего профессионального образования.
Увеличение бюджетного финансирования позволит существенно улучшить материальное положение обучающихся – повысить стипендии и обеспечить законодательно утвержденные компенсации и другие социальные выплаты.
Государственное регулирование процесса обеспечения образовательных учреждений финансовыми ресурсами требует законодательного закрепления важнейших вопросов соблюдения государственных гарантий общедоступности и бесплатности образования, четкого определения порядка оказания платных образовательных услуг.
Эти вопросы должны найти наиболее полное отражение в проекте Кодекса Российской Федерации об образовании. Целесообразно в проекте кодекса предусмотреть отдельную главу, посвященную оказанию платных услуг в системе образования. Следовало бы раздельно изложить в статьях этой главы механизм оказания платных образовательных услуг в государственных образовательных учреждениях и его особенности в высших учебных заведениях с учетом условий их автономии и академических свобод;
в негосударственных образовательных учреждениях; иностранным гражданам в России и гражданам Российской Федерации при обучении их за рубежом (включая обмен студентами и др.).
При этом надо подчеркнуть, что, например, государственные вузы могут осуществлять платную деятельность в области образования, если это не идет в ущерб их основной деятельности.
В проекте Кодекса Российской Федерации об образовании полагали бы необходимым отразить:
– какие образовательные услуги должны оказываться бесплатно (в соответствии с государственными образовательными стандартами и образовательными программами);
– какие образовательные услуги запрещается оказывать за плату в государственных образовательных учреждениях, деятельность которых финансируется из бюджета (получение образования на данном уровне впервые при поступлении в образовательное учреждение на конкурсной основе; снижение наполняемости классов, групп, деление их на подгруппы при реализации основных образовательных программ государственных образовательных стандартов; ликвидация академической задолженности; пересдача контрольных работ, зачетов, курсовых и государственных экзаменов и др.);
– какие образовательные услуги оказываются за плату, порядок оказания таких услуг и оплаты их стоимости;
– какие оказываются льготные (частично оплачиваемые) услуги.
Все это позволит любому гражданину довольно ясно представить, какие и в каком порядке оказываются в образовательных учреждениях бесплатные, платные и льготные (частично оплачиваемые) услуги.
Целесообразно предусмотреть в проекте Кодекса РФ об образовании: указание в лицензии и в уставе образовательного учреждения видов образовательных услуг, оказываемых на платной основе; порядок составления и действия договоров на оказание платных образовательных услуг, принцип расчета стоимости этих услуг; указанных в договоре, форс-мажорные условия; роль учредителя, органа государственного управления в строгом регулировании платности образовательных услуг; организацию объективного контроля качества обучения при оказании платных образовательных услуг, применение санкций при снижении качества образования.
Следует четко установить возможные направления расходования получаемых государственными образовательными учреждениями дополнительных доходов (включая иностранную валюту). При нарушении этого порядка могут последовать требования налоговых органов об уплате (в рублях и инвалюте) соответствующих налогов и финансовых санкций (штрафов и пени) за несоблюдение государственной финансовой дисциплины.
Нельзя использовать в проекте кодекса формулировку типа “не рекомендуется относить к платным дополнительным образовательным услугам следующее”. Полагали бы необходимым применение более определенных жестких требований. Таких, например, как “запрещается”, “не допускается”.
Не ожидая утверждения и введения в действие Кодекса РФ об образовании, высказанные в настоящей статье предложения по регулированию процесса оказания платных услуг в образовательных учреждениях возможно внести в порядке дополнений и применений в действующие Закон Российской Федерации “Об образовании” и федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”. В последующем соответствующие формулировки указанных законов об оказании платных услуг могут быть перенесены в разрабатываемый Кодекс РФ об образовании.
В области образования не меньше, чем в других отраслях экономики, требуются долгосрочные и понятные “правила игры”. Подготавливаемый проект Кодекса Российской Федерации об образовании поможет решить эти требования, обеспечить наиболее полное соответствие норм права современному состоянию образовательных отношений, устранить недостаточность нормативного регулирования в действующих федеральных законах вопросов оказания платных услуг в образовательных учреждениях, поставить надежную защиту коммерциализации образования, сохранить традиции российской демократической системы образования.

В.А.ПРИВЕЗЕНЦЕВ,
кандидат экономических наук, заслуженный экономист РФ, член-корреспондент Международной академии информатизации