На чтение: ≈ 30 мин.Практическая реализация 83-го закона вызывает множество вопросов. Часть их мы адресовали заместителю директора Департамента государственной политики в образовании Министерства образования и науки РФ Елене Низиенко.
Досье «УГ»ГипотезаОбщеобразовательные предметы в школе станут платными. Из бесплатных останутся только русский язык, математика и физика.Директора школ, желающие заработать на школьном имуществе, войдут в сговор с чиновниками и продадут школы.ФактВ соответствии с Конституцией РФ, Законом Российской Федерации «Об образовании» среднее общее образование является бесплатным для всех граждан России. Все общеобразовательные предметы останутся для детей бесплатными, как и раньше. В перечень обязательных бесплатных для детей предметов по-прежнему входят русский язык, литература, математика, физика, химия, биология, история, обществознание, искусство (изо, музыка, МХК), технология (труд), физическая культура, география, природоведение, иностранный язык, родной (нерусский) язык и литература, информатика и ИКТ, ОБЖ.Также бесплатно школьники осваивают вариативную часть государственного образовательного стандарта, объем которой определяется регионами и самими школами в пределах, установленных санитарными нормами.Кроме того, в новом стандарте предусматриваются часы на внеурочную работу также на бесплатной для граждан основе.Статья 39 Закона РФ «Об образовании» прямо запрещает любые сделки с недвижимостью образовательных учреждений. Таким образом, ни одна школа, детский сад, ссуз не могут быть лишены своих площадей.
СтатфактИнформация к сведениюПрезидент РФ Дмитрий Медведев подписал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».Согласно закону изменится правовое положение существующих бюджетных учреждений в сфере науки, образования, здравоохранения и культуры. В частности, предлагается перевести бюджетные учреждения со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания, предоставить право бюджетным учреждениям заниматься деятельностью, приносящей доходы, при условии, что такая деятельность будет предусмотрена в их учредительных документах, с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений, расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества.Закон предусматривает создание нового типа государственных (муниципальных) учреждений – казенное учреждение – путем преобразования существующих бюджетных учреждений в отдельных сферах деятельности, возможность совместного учредительства негосударственных образовательных учреждений, возможность оказания бюджетными учреждениями платных услуг сверх установленного государственного (муниципального) задания. Бюджетное учреждение будет вправе осуществлять другие виды деятельности, не относящиеся к основным, при условии, что такая деятельность прописана в его учредительных документах.Уменьшение объема субсидии, предоставленной для выполнения государственного (муниципального) задания, невозможно без соответствующего уменьшения такого задания. На бюджетные и автономные учреждения распространена ранее действовавшая только для унитарных предприятий норма, согласно которой предоставление инвестиций этим учреждениям влечет увеличение стоимости их основных средств.Сохранен порядок применения упрощенной системы налогообложения для автономных учреждений. Автономное учреждение, так же как и бюджетное учреждение, не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.Закон должен вступить в силу с 1 января 2011 года, за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки. Закон устанавливает переходный период с1 января 2011 года до 1 июля 2012 года, определены сроки по формированию подведомственных бюджетных и казенных учреждений.
Комментарий «УГ»От первого лицаАндрей ФУРСЕНКО, министр образования и науки РФ:- Закон о совершенствовании правового положения госучреждений позволит более гибко и эффективно использовать средства, которые выделяются из бюджета. Значимый шаг в этом направлении был сделан в рамках приоритетного нацпроекта «Образование». Сегодня уже 40% школ используют новые финансово-управленческие механизмы.Благодаря новому закону бюджетные учреждения получат большую свободу в распоряжении финансами. Теперь решать, на что тратить деньги, будут сами школы, а не чиновники казначейства и других финансовых органов. При этом контроль государства за целевым расходованием средств сохранится, учредитель сможет в случае необходимости вмешаться в ситуацию. Более того, банкротство образовательных учреждений запрещено.Реализация положений закона позволит сделать прозрачным процесс оказания школам дополнительных услуг. В законе зафиксировано, что образовательные учреждения могут платно оказывать услуги, но только те, которые идут сверх образовательного стандарта. При этом, напомню, новые образовательные стандарты предполагают заметное увеличение часов, в том числе и на внеурочную деятельность. Поэтому школам придется серьезно обосновать необходимость сбора с родителей дополнительных средств. На платной основе школа может, к примеру, предложить детям помимо обязательных уроков физкультуры секцию тенниса или изучение дополнительного иностранного языка. Куда потратить заработанные деньги, будет решать школьный совет, деятельность которого невозможна без участия родителей. Это позволит повысить, с одной стороны, прозрачность, с другой – эффективность. Потому что директор, учителя и родители лучше знают, что сегодня важнее для их школы – купить оборудование или пригласить высококлассного специалиста.При этом очень важно, что новый закон будет стимулировать рост зарплаты учителей. После его введения руководству образовательного учреждения станет выгодно удерживать хороших преподавателей, так как качественное образование гарантирует, что к ним придут учиться дети. В тех школах, на базе которых проходила апробация принципов, заложенных в законе, именно так и произошло. Зарплата педагогов таких учреждений выше средней по стране, а в некоторых регионах – выше средней по экономике этого региона.Новый закон позволит более эффективно распределять существующие ресурсы в образовании. А контроль за этими ресурсами будет осуществляться при активном участии родителей и общества в целом.
– Елена Леонидовна, какие цели государственной политики в образовании, на ваш взгляд, связаны с 83-м законом?
– Главное – закрепление тех эффектов модернизации образования, которые появились у нас в предыдущие годы, тех механизмов, которые были разработаны, апробированы в ходе реализации приоритетного национального проекта «Образование», Комплексного проекта модернизации образования. Сейчас получилось так, что те регионы, которые вели эту работу, ушли вперед, а нормативная база отстала. В части введения ЕГЭ, новых стандартов мы на практике уже идем дальше, а Закон РФ «Об образовании» пока не дает нам нужной законодательной базы.
– Но ведь те регионы, которые в КПМО не участвовали, добились подчас большего – и зарплата у педагогов там выше, и методики нормативного финансирования подчас более эффективные. Вы изучали их опыт или ограничились только опытом тех регионов, что участвовали в экспериментах?
– Могу сказать, что работе над проектом 83-го закона предшествовало очень широкое изучение опыта всех регионов. Как бы мы смогли выявить те эффекты, которые есть в КПМО, если бы не сравнивали их с какими-то другими контрольными регионами? Были регионы, которые участвовали в КПМО и получали поддержку из федерального бюджета. Была часть регионов, которые подавали заявки на участие в КПМО, не прошли по конкурсу, не получали средства из федерального бюджета, но все равно стали реализовывать свои программы комплексной модернизации образования. Они получали от нас методическую помощь, на добровольной основе участвовали в электронном мониторинге. Были регионы, которые один раз подали заявки, не прошли по конкурсу и на этом поставили точку, не стали внедрять у себя КПМО, а были регионы, которые ни разу не подавали заявки. Все это, разрабатывая закон № 83, мы изучали и учитывали, так что этот важный документ основан на реальном опыте лидеров и предполагает, что им смогут воспользоваться все регионы, независимо от того, участвовали они в КПМО или нет.
– Сегодня каждый регион предлагает свое – и нормативное финансирование, и систему оплаты труда педагогов. При изменении статуса теперь и школы будут предлагать все свое. В какой мере 83-й закон будет способствовать сохранению единого образовательного пространства, не рассыплется ли оно окончательно?
– Нет, оно сохранится, так как будет выработана единая модель формирования государственного и муниципального задания для учреждений, на основе этой модели госзадания для бюджетных и автономных учреждений станут формироваться учредителем. В основе будут лежать методика расчета норматива на одного ученика, требования к результатам Федерального государственного образовательного стандарта и единая структура государственного и муниципального заказа.
– А как же быть с единой программой, по которой должны работать учреждения?
– Учет программы будет проходить в рамках формирования государственного и муниципального задания. То есть ОУ должны как результата добиваться соответствия уровня обученности ученика тем требованиям, которые заявлены в стандарте. А будут они идти к этому через углубленное изучение, через профилизацию или через что-то другое, уже дело, например, школы, которая в своей индивидуальной образовательной программе, формируемой на основе примерной, должна это предусмотреть.
– Государство у нас одно, образовательное пространство единое, и вот возникает государственный заказ на образование. Не региональный и не муниципальный, а государственный. А дальше мы говорим уже о государственной образовательной услуге. Не кажется ли вам, что стоимость услуги должна быть единой для всей страны?
– Вы отождествляете стоимость услуги с собственно услугой. Поскольку регионы у нас очень разные, даже хлеб в разных регионах стоит по-разному, хотя он все равно хлеб. Поэтому и стоимость государственной услуги в разных регионах будет разной. Это не говорит о том, что сама услуга будет отличаться в Кемеровской области от услуги в Москве, Чите, Якутии. Мы будем устанавливать ее для федеральных учреждений, а если регионы захотят, они могут ориентироваться на это. Но у нас есть методика расчета норматива финансирования, которой можно воспользоваться, рассчитывая стоимость государственной услуги.
– Закон об АУ принят несколько лет назад. Почему, на ваш взгляд, большинство образовательных учреждений не хотят выбирать автономную свободу?
– Во-первых, директора боятся ответственности, во-вторых, была сложна процедура перехода. По 83-му закону она будет упрощена. Теперь решение о переводе будет принимать не коллектив, а учредитель.
– Меняя статус, ОУ будет решать многие вопросы. Предполагаю, что для казенного учреждения учредитель может настаивать на уменьшении штатного расписания для минимизации расходов. Например, на том, чтобы отказаться от ставок заместителей директора, психологов, экономистов и других специалистов. Это следует из 83-го закона?
– Суть 83-го закона в том, чтобы изменить не тип учреждения, а в том, чтобы изменить путь, по которому финансовые средства доводятся до учреждения, интенсивность и меру контроля учредителя и государства за расходованием этих средств. Например, в статус казенного учреждения переходить не надо, так как сейчас большинство школ – казенные учреждения, потому что они финансируются по смете. Если ОУ останется казенным, оно также и будет финансироваться по смете. Есть норматив на одного ученика, есть муниципальное задание, на основании этого рассчитан объем средств, которые это учреждение получит. В рамках этого объема средств казенное учреждение составит смету, которую учредитель будет жестко контролировать, со статьи на статью деньги КУ переводить нельзя без разрешения учредителя. С другой стороны, казенные учреждения смогут за пределами образовательной программы оказывать платные образовательные услуги, но все, что они на платных услугах получили, будут отдавать в бюджет, а там уже бюджет решит, дать КУ что-то из этих средств или нет. В этой ситуации штатное расписание в рамках тех средств, которые есть, все равно составляет директор, и никто ему не может это диктовать. Бюджетному учреждению средства будут отданы субсидией, и оно само решит, как разбить эти средства по статьям. На стадии планирования здесь должны активно включаться органы общественно-государственного контроля.
– А теперь представим себе такую ситуацию: приходит в казенное учреждение человек и жертвует на его нужды 100 тысяч рублей. Как должен поступить директор?
– Сказать спасибо, перечислить эти средства в бюджет, а потом обратиться к учредителю с просьбой о расходовании этих средств на нужды школы. А учредитель может дать, скажем, из 100 только 50 тысяч и еще прописать, на что эти деньги школа может потратить.
– Изменение правового статуса школы очень сильно изменит принцип управления во всех трех случаях – КУ, БУ, АУ. Уровень управленческой квалификации директоров образовательных учреждений подчас высок, а вот с точки зрения менеджмента и экономики ситуация оставляет желать лучшего. Значит ли это, что реализация 83-го закона предъявит совершенно иные, чем нынче, требования к директорскому корпусу и, возможно, многим директорам придется уйти?
– Да, в связи с 83-м законом к директорскому корпусу будут предъявлены иные требования, а вот насчет уйти – тут могут быть разные варианты. Во-первых, каким быть учреждению – КУ, БУ или АУ, – решает учредитель, чтобы быть БУ или АУ, нужно это заслужить. Во-вторых, если учредитель видит, что у него есть хорошо работающее учреждение, которое дает хорошие стабильные результаты, что там есть качественно работающий директор, но он не финансист и не способен руководить финансами школы, то учредитель решает: учреждение остается казенным при этом директоре, и он отвечает всем требованиям, которые ему могут быть предъявлены.
В-третьих, могут быть такие варианты: учредитель предлагает директору пройти обучение, на которое его направят, и тогда учреждение становится бюджетным, или учредитель с директором расстается.
– А есть ли методики оценки качества работы школы для того, чтобы вывод о работе директора не был субъективным мнением учредителя? И будет ли оценка качества при новом статусе ОУ исключительно экономической?
– 83-й закон позволяет для БУ и АУ установить критерий эффективности: насколько затраты были оправданны для получения результата. То есть директор БУ или АУ израсходовал какое-то количество средств, а результат получил такой же, как КУ. Это означает, что эффективность деятельности такого БУ или АУ невысока. Тут учредитель должен решать, а надо ли такому учреждению и дальше быть, например, бюджетным.
– Что будет в ситуации, когда директор хорошо распоряжается деньгами, создал отличную материальную базу, в школе есть бассейн, спортзал, тренажеры, самое современное оборудование, все, что требуется согласно Федеральному государственному стандарту образования, а ученики сдают экзамены средненько?
– Качество – это как раз и есть условия и результат. Если есть условия, но нет результата, то мы не можем говорить об эффективности работы директора и его ОУ. А какие-то измерители качества – это показатели аккредитации, которым ОУ должно соответствовать.
– Школы и сейчас оказывают платные услуги, но с принятием 83-го закона это становится одной из главных, жизненно важных задач для БУ и АУ. Не значит ли это, что государство нацеливает школы на самофинансирование во все больших масштабах? Какого рода платные услуги смогут оказывать ОУ?
– Ваши вопросы как раз про то, что вызывает тревогу родителей. Во-первых, в 83-м законе есть п.8 статьи 33, в котором говорится, что объемы бюджетного финансирования не могут быть сокращены при переходе ОУ в другой тип учреждения, а могут быть только увеличены. Во-вторых, важно, чтобы в подзаконных актах, в методике формирования государственного и муниципального задания было четко сказано: платные услуги не могут быть включены в госзадание, так как госзадание – это стандарт, определенное количество часов, меньше которых быть не может. Это гарантирует бесплатность предоставления услуги в рамках стандарта всем ученикам. Все, что может идти сверх, – это предмет договора между школой и потребителем услуги – родителем. Весь вопрос будет только в том, сколько он готов и хочет заплатить за любую услугу.
– А если родители захотят заплатить за такую услугу: вечернюю работу школьной столовой как ресторана и кабаре со стриптизом и готовы отдать за это немалые средства?
– 83-й закон трактует это так: платные услуги должны быть образовательными, кабаре и ресторан к таким слугам не относится, а если школа пойдет на это, то контролирующие органы это пресекут.
– Создается впечатление: то, что нынче называют поборами и за что бьют школы, директоров и педагогов, становится общепринятой нормой. Тот, кто, балансируя на грани закона, пробовал различные экономические модели, кого за это били, теперь на коне, а тот, кто был законопослушен, оказывается в дураках.
– В дураках не тот, кто боялся брать родительские деньги на нужды школы, и не тот, кто их брал, а тот, кто нарушал законы, вымогал деньги с родителей и укладывал их в личный сейф. В принципе ничего не изменилось: школы как могли привлекать внебюджетные средства, так и могут их привлекать дальше. Другое дело, что все нужно делать в рамках закона, тем более что принятие
83-го закона другие законы не отменяет.
– Предположим, есть две школы – городская и сельская. Обе получают один статус, но у одной хорошее здание, современное оборудование, а у другой – старое и без оборудования. Понятно, что школы не в равных условиях. Государство будет помогать, укреплять материальную базу или предоставит школе самой выкарабкиваться из этого положения?
– Это будет обязанностью учредителя. Учредитель в такой ситуации отвечает за то, какой тип учреждения обретет школа. Если он видит, что школа не может никогда, ни при каких обстоятельствах оказывать какие-то платные образовательные услуги, он должен ставить ее в статус казенного учреждения и финансировать по смете, включая туда все, что нужно. Если учредитель берет на себя ответственность за эту школу, то обязан обеспечить необходимые условия обучения в соответствии со стандартом. Ведь сейчас, по 83-му закону, повышается ответственность не только директора, но и учредителя, потому что ему дают право решать очень многое.
– А не получится так, что учредитель, у которого недостаток средств, будет буквально насильно выпихивать школы в БУ и АУ?
– Тут как раз тот случай, когда с учредителя могут спросить за самоуправство, за то, что он толкает школу в несостоятельность.
– Кстати, а по новому закону банкротство возможно?
– Нет. Ни банкротство, ни приватизация невозможны. Если учредитель позиционировал школу как бюджетное учреждение, то он обязан обеспечить руководителя соответствующего уровня и осуществлять контроль, надзор. Мне трудно представить ситуацию, когда директор ОУ, понимая, какая на нем лежит ответственность, будет безответственно брать кредиты в коммерческом банке. Но за это высока и ответственность учредителя. В переходный период (а это полтора года), когда учреждение может действовать по новой схеме, находясь пока еще в старой ситуации, учредитель обязан посмотреть, как это будет получаться.
– В этой ситуации кто обучит директора, кто ему поможет, кто будет давать советы и консультации?
– Есть план по реализации закона, и там предусмотрено обучение руководителей ОУ, и любой учредитель, который понимает ответственность момента, сделает все, чтобы такое обучение провести. Причем можно обучать не сразу и не всех разом, а отрабатывать все сначала с БУ и АУ, потом провести на их базе обучение КУ с учетом их опыта, а тогда уже учредитель будет принимать решение о статусе – останется КУ казенным или станет БУ или АУ.
– Кто будет учить директоров, если преподаватели в институтах повышения квалификации пока тоже не сведущи в экономике и менеджменте образования согласно 83-му закону?
– Могу сказать, что, например, в Москве специалистов ВШЭ уже давно приглашают в школы, это было начато еще на стадии разработки 83-го закона, то есть учредитель понимал, что будет дальше, и предпринимал необходимые шаги. Сейчас мы разработали рекомендации по включению экономического блока в курсы повышения квалификации.
– Почему вы так надеетесь на попечительские, управляющие и прочие советы, ведь сегодня многие из них просто декорация или ширма, прикрывающая те или иные действия администрации школы?
– Для АУ в соответствии с законом обязательны наблюдательные советы. В КУ может и должен быть совет, но реальных рычагов управления у него, скорее всего, не будет. Вся сложность ситуации проявляется в БУ, где, с одной стороны, достаточная мера свободы, с другой стороны, достаточная мера ответственности руководителя. Умный директор, понимающий свою ответственность, обязательно создаст совет, в уставе или в положении пропишет его реальные полномочия и разделит свою ответственность с этим советом. Умный учредитель не назначит директором абы кого. Поэтому вся надежда на умных директора и учредителя. Вообще, если мы сейчас не примем меры для того, чтобы весь управленческий корпус был компетентен, то, конечно, хороших результатов реализации 83-го закона не будет.
– Вы испытываете чувство оптимизма по поводу принятия 83-го закона?
– Я воспринимаю это как нормальный и необходимый шаг для развития образования.
Выбор читателей
Комментарии