Новый этап модернизации образования – время комплексных экономических решений

Конкурс региональных проектов: институциональная реформа. Недавно был опубликован развернутый материал по планируемому конкурсу комплексных региональных проектов модернизации образования. В целом замысел подобного конкурса следует приветствовать и поддержать шаги по его реализации. Впервые за много лет сформулирован и намечен к внедрению в практику целый ряд мер, нацеленных именно на институциональные, комплексные преобразования российской школьной системы.

В центре замысла, судя по опубликованным материалам, лежат два взаимосвязанных новых экономических института – механизм прямого подушевого финансирования школы и новая система оплаты труда учителей и иных школьных работников. Нормативное финансирование в расчете на 1 учащегося было провозглашено сначала Законом «Об образовании» 1992 г., затем – 123-м Законом 2003 г., но по сути так и осталось пока не реализованным. Сегодня речь идет о введении организационно-экономических инструментов, дающих позитивные рыночные эффекты в нерыночной системе, ибо школу никто не собирается приватизировать и переводить в условия «чистого рынка».

В этой связи логика введения новых механизмов бюджетирования школы и новой системы оплаты труда совершенно правомерно дополняется двумя механизмами, нацеленными на повышение роли семей, тех, кого можно назвать потребителями образовательных услуг. Реальное участие в управлении школой регламентируется по замыслу авторов двумя документами – модельным Положением о школьном совете и модельным Положением о публичном докладе школы.

Наконец, отметим, что комплексность проекта также обеспечивается учетом еще двух аспектов развития школьной системы – оценка качества образования и развитие школьных сетей. В целом, повторяем, такой замысел выглядит убедительно и носит комплексный характер системной институциональной реформы.

Новая система оплаты труда: замысел

Остановимся на центральном, самом значимом компоненте обсуждаемого проекта – новая система оплаты труда в школе (НСОТ). Это направление имеет самый большой вес в намеченном конкурсе региональных проектов – ему отведено максимально 320 баллов из теоретически возможной общей суммы в 1000 баллов. На направление «подушевое финансирование» отведено максимально 280 баллов; на «оценку качества», «развитие сети» и «государственно-общественное управление» – по 120 баллов; еще 40 баллов выделено на оценку организационного обеспечения реализации проекта.

По условиям конкурса планируется, что регион, претендующий на участие и победу в данном конкурсе, берет на себя обязательства по введению НСОТ. Ключевые признаки НСОТ характеризуются:

наличием механизма связи заработной платы с качеством, результативностью труда;

повышением стимулирующих функций оплаты труда, ростом объема стимулирующих надбавок в общем фонде оплаты труда;

нацеленностью на реальный рост заработной платы учителей;

наличием механизмов нормирования и учета в базовой части оплаты труда всех видов деятельности учителей – почасовая аудиторная нагрузка; внеурочная работа по предмету; классное руководство; проверка тетрадей; заведование учебными кабинетами и др. виды деятельности, определенные должностными обязанностями;

зависимостью оплаты труда в базовой части от числа обучаемых;

введением регионального регламента участия органов самоуправления общеобразовательных учреждений и профсоюзов в распределении стимулирующей части фонда оплаты труда.

Новая система оплаты труда: экспертная оценка

Предложенный подход к НСОТ является безусловным шагом вперед в силу следующих причин:

– увязка зарплаты и качества. Это уже не раз, кстати, требовал Президент России, и пока что никаких реальных общесистемных шагов в этом направлении не делалось;

– резкое расширение стимулирующей функции зарплаты;

– расширение участия представителей общественности (на деле, в первую очередь родителей) в принятии решений о качестве и соответственно стимулировании работы;

– движение в сторону реализации окладного принципа в НСОТ (когда мы начинаем платить уже не только «за часы», но за все реально выполняемые виды работ учителя);

– результирующий рост фактических доходов учителей.

Итак, формула НСОТ заключена в лозунге «Качество – стимулирование – общественное участие – оклад – рост зарплаты».

Конечно, регионы, претендующие на победу в конкурсе, могут выдвигать различные модификации НСОТ, однако важно, что требуется их соответствие изложенным выше базовым принципам.

Какие модели оплаты труда, из известных в России, в значительной мере уже соответствуют данным принципам? Их, по сути, две: во-первых, это «тюменская система», принятая в бытность С.Собянина губернатором Тюменской области; во-вторых, это проект «штатно-окладной» системы, выдвинутый в 2003-04 гг. рабочей группой под руководством А.Пинского (ГУ-ВШЭ) и развитый как проект «окладно-стимулирующей» системы в 2005-06 гг. в его публикациях с А.Адамским.

Новая система оплаты труда: вопросы и дальнейшая перспектива

Не снижая общей высокой оценки предложенной в «комплексном проекте» НСОТ, следует все же отметить, что данный вариант закрывает не всю проблематику системы оплаты труда в школе и соответственно обладает потенциалом развития.

Какие «узкие места» и проблемы системы оплаты труда еще не нашли отражения в данной разработке?

1) Несмотря на явно обозначенный вектор в сторону реализации окладного принципа, в проекте не ставится вопрос об отмене пресловутого «191-го Постановления правительства» (2003 г.), а ведь именно оно, по сути, сдерживает переход на современное нормирование труда учителя и является, как уже отмечалось в экспертных дискуссиях, «самым вредным документом» нынешней системы образования.

2) В основе счета зарплаты по-прежнему лежит предпосылка незыблемости классно-урочной системы, то есть Постановления ВКП(б) 1934 г. «Урок как основная форма учебно-воспитательного процесса», что на деле сдерживает процессы внедрения в школу новых образовательных технологий (групповых, проектных, внеаудиторных и др.) и развития школьного дела в целом.

3) В проекте пока не найдены эффективные механизмы регулирования соотношения ученик/учитель, нет заслонов практике необоснованного раздувания штатных расписаний, что препятствует реальному повышению заработной платы учителей, несмотря на рост общего объема расходов в системе школьного образования.

Таким образом, и предложенный «комплексный проект» в целом, и его центральное звено – НСОТ – являются, безусловно, прогрессивным делом. Однако наивно было бы считать, что в исторической перспективе реформирование российской школы на этом сможет «успокоиться». Это лишь первый серьезный шаг в институциональном реформировании, за которым мы прогнозируем еще более серьезные институциональные преобразования образовательной системы как в организационно-экономическом аспекте, так и в иных жизненно важных вопросах совершенствования школьной системы.

Ирина Абанкина, Борис Рудник