Новые возможности. Правовые аспекты создания и деятельности автономного учреждения

С января 2007 года – с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях» – в России начали появляться образовательные учреждения нового типа. Вопросы создания и деятельности автономных учреждений были освещены на прошедшей в феврале этого года стажировке для руководителей муниципальных образований, органов управления образованием, образовательных учреждений, финансово-экономических работников из субъектов РФ, которую проводил ТОГИРРО. Очень ценными с практической точки зрения были доклады Владимира Корякина, старшего преподавателя кафедры стратегического менеджмента в образовании ТОГИРРО: он рассказал о правовом регулировании создания и деятельности автономного учреждения по законодательству Российской Федерации.

Первые шаги

Федеральный закон №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» был принят в рамках исполнения Плана мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора. Главная цель бюджетной реформы – сделать государство эффективным собственником. Задача закона – частично снять с бюджетного довольствия те организации, которые могут эффективно хозяйствовать. Переход в статус автономных дает учреждениям большую финансовую свободу, а также позволяет повысить эффективность расходования бюджетных средств. Кроме того, закон об автономных учреждениях – это еще и своеобразный посыл бизнес-сообществу, предложение вкладывать в социальную сферу легальные деньги.

Часто возникает вопрос: на добровольной или принудительной основе осуществляется перевод в АУ? Федеральный закон предусматривает переход в автономность либо по инициативе учреждения, либо с согласия учреждения. Следовательно, за учредителем предусмотрено право предложить данную организационно-правовую форму. Чем руководствовались органы власти Тюменской области в 2007 году, выбирая учреждения, готовые перейти в АУ?

– В первую очередь – возможностью того или иного учреждения достаточно успешно впоследствии работать в той или иной нише образовательных услуг, а также способностью ориентироваться на спрос той или иной образовательной услуги, – отвечает Алексей Владимирович Райдер.

Владимир Григорьевич Корякин подчеркнул, что главным критерием готовности бюджетного учреждения перейти в автономное является приспособленность его к рыночным условиям: опыт привлечения внебюджетных средств, их доля в общем объеме финансирования, а также престиж учреждения. При принятии решения о переводе образовательного учреждения в автономное, особенно на первом этапе, когда еще не накоплен опыт работы нового типа учреждений, лучше не пойти навстречу инициативе бюджетного учреждения, если у учредителя есть хоть какие-то сомнения в его способности к работе в новых условиях.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона №174-ФЗ автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа уже существующего государственного или муниципального учреждения. Второй вариант порождает немало вопросов. «Законодатель использует несуществующий юридический термин, – поясняет Корякин. – Под изменением типа следует понимать не изменение правовой формы как таковой, а изменение системы управления организацией, другими словами – изменение типа мышления его руководителя. Он должен будет заботиться о том, как и где учреждение может получить доход, как подтвердить учредителю эффективность оказываемых социально значимых услуг, а не думать о том, как потратить полученные по смете лимиты бюджетных обязательств. При этом все права, обязанности, разрешения, лицензии, полученные учреждением «в прошлой жизни», когда оно было бюджетным, продолжают действовать. Законом предполагается, что будут внесены соответствующие изменения в устав».

Больше самостоятельности – больше ответственности!

Финансовая свобода автономного учреждения, с одной стороны, привлекает, а с другой – пугает руководителей образовательных учреждений. Несомненно, радует уход от казначейского исполнения бюджета, то есть отказ от сметного финансирования. Кроме того, в отличие от бюджетного автономное учреждение может открывать счета в кредитных организациях (п. 3 ст. 2 Закона №174-ФЗ), привлекать кредиты и займы (ст. 14 Закона №174-ФЗ), распоряжаться доходами учреждения на свое усмотрение, вести предпринимательскую деятельность. Автономное учреждение может оказывать бесплатные и платные услуги, относящиеся к его основной деятельности, а также выполнять иные виды работ, если это служит достижению целей, ради которых оно создано, и эти виды деятельности указаны в его уставе. Доходы поступают в самостоятельное распоряжение АУ.

Но слишком много свободы некоторыми воспринимается как отсутствие гарантий со стороны учредителя: иногда «автономность» ошибочно считается синонимом прекращения бюджетного финансирования. На самом деле есть несколько факторов, позволяющих руководителю быть уверенным, что «подпитка» из бюджета будет в любом случае. По сравнению с государственным или муниципальным учреждением изменяется лишь механизм, способ финансирования: учредитель устанавливает задания для автономного учреждения, обеспечивает выполнение его денежными средствами, включая уплату налогов на землю и имущество. Также автономное учреждение может участвовать в конкурсах на получение средств в рамках программ развития как автономных, так и государственных учреждений. Не стоит бояться, что при переходе в АУ «потеряется» часть денежных средств или имущества. Законом предусмотрена невозможность снижения финансирования АУ по сравнению с аналогичным бюджетным учреждением, а также не допускается возможность изъять то или иное закрепленное за ним имущество.

По сути, предоставляя автономному учреждению больше свободы, государство или муниципалитет по-прежнему сохраняет контроль за его деятельностью. В отличие от бюджетного учреждения руководитель АУ имеет право самостоятельно принимать управленческие решения – в области расходования средств учреждения, в сфере кадровой политики и даже в какой-то мере в сфере тарификации платных услуг, но в конечном счете право назначения руководителя и прекращения его полномочий остается за учредителем (ст. 9 закона).

Любое нововведение в действующем законодательстве обязательно проходит период адаптации, «притирки» к реальным жизненным условиям. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» не исключение. Хотя прошло уже более полутора лет, государственные и муниципальные учреждения, переходя в автономные, до сих пор испытывают «трудности перевода».

– Законодателям все же не удалось избежать некоторых противоречий и упущений, – комментирует применение Федерального закона №174-ФЗ Владимир Григорьевич Корякин. – Так, например, известно, что автономные учреждения могут получать дополнительные доходы только после того, как граждане получат гарантированный им Конституцией объем бесплатных услуг. Но пока неясно, как будут определяться критерии объемов финансирования для обеспечения гарантированных услуг населению. Очевидно, что это не должны быть количественные критерии.

Преобразование бюджетных учреждений в автономные должно происходить не только с четким пониманием смысла этих преобразований, но и с пониманием их в контексте всего процесса модернизации российского образования. Как верно заметила заместитель губернатора Тюменской области по социальным вопросам Наталья Александровна Шевчик, законодатели, органы исполнительной власти и руководители образовательных учреждений находятся не по разные стороны баррикад, они должны действовать как одна команда.