Нормативное финансирование: мифы и реальность

2006 год может войти в историю образования как год перехода на нормативное финансирование. В педагогическом сообществе это пока воспринимается упрощенно, как очередная инновация «сверху». Мало кто осознает, что в образовании наступает новая эпоха, главное, чтобы мы сами не превратили ее в миф и самообман, которых уже было немало.

Понятие «норматив финансирования» отнюдь не ново для российской практики образования, а скорее старо и даже банально. Его применяли и в советские времена, и в послеперестроечное время. Применяли с гордостью, будто норматив действительно отражал реальную потребность образовательного учреждения и покрывал необходимые затраты на обучение. Стыдливо добавлялся лишь эпитет «остаточный», который по сути дела полностью смазывал основное понятие.

В марте нынешнего года на заседании Госсовета Президент РФ Владимир Путин поставил задачу введения норматива финансирования в образование. Тем самым по умолчанию признавалось его отсутствие во все прежние времена. Замечу, признавалось справедливо, ибо норматив как достаточная, позволяющая реализовать требования государственного стандарта норма никем не рассчитывался. Это был «остаточный» (точнее, «недостаточный») норматив, объем которого лоббировался и существенно колебался при ежегодном утверждении бюджетов в законодательных органах. Будет справедливо сказать, что в российской действительности государственный стандарт никогда не задавал уровень требований к выпускнику, его задавал объем финансирования.

Вызывает беспокойство поспешность, с которой некоторые регионы (Тюменская область, Санкт-Петербург) сразу же после рекомендации Президента РФ заявили об уже введенных у них нормативах финансирования. Беспокойство оттого, что можно вновь впасть в старую ошибку, понимая норматив как постатейный расчет посильного для бюджета региона объема финансирования образовательного учреждения на душу обучаемого.

Норматив финансирования нигде не сверяется с требованиями государственного стандарта и не опирается на нормы оснащенности образовательного учреждения учебным оборудованием и материалами (их не существует), нормативы зарплаты педагога (по закону – не ниже средней по промышленности), нормативы питания здорового молодого организма обучающихся (их и не пытались рассчитать) и так далее. Небольшое повышение бюджета в очередной раз поспешно объявляется расчетным нормативом, а реально представляет лишь «повышенный остаток». При этом даже в близких по характеристикам регионах нормативы существенно отличаются. Так, подушевой норматив финансирования профессионального образования в большинстве субъектов Федерации почти вдвое меньше московского.

Противоречивые толкования нормативного финансирования требуют научного осмысления его сущности, принципов и методики расчета. Начнем с того, что классическое определение понятия «норматив» связано с латинским «norma» – руководящее начало. Оно обозначает границы, в которых социальные системы (в нашем случае образование) сохраняют свои качества и функции, способность к развитию. Нормативы – это базовые характеристики и регуляторы деятельности и развития системы. Их изменение становится предпосылкой изменения в функционировании системы, в чем и проявляется «руководящее начало» нормативов.

В самом общем виде можно выделить следующие типы нормативов.

Норматив выживания, способный обеспечить только консервацию системы. Совсем недавно, в период начала перестройки, система профессионального образования России «выживала» с помощью таких нормативов (зарплата педагогов едва равнялась прожиточному минимуму, ремонт и коммунальные услуги вовсе не предусматривались бюджетом). Такой норматив при его продолжительном применении неизбежно приводит к разрушению системы.

Норматив остаточный, обеспечивающий определенный потенциал развития системы, чаще всего экстенсивный. Он предполагает саморазвитие системы. Однако последствия саморазвития могут быть различными, в том числе общественно негативными, и приводить к деградации системы (система начинает существовать сама для себя). Как пример можно привести массовый переход (в условиях недостаточного бюджетного финансирования) учреждений высшего профессионального образования на платное обучение, что привело к их отрыву от потребностей рынка.

Остаточные нормативы наиболее распространены в современной практике, различаясь по степени их относительности к реально потребным затратам на образование. Внутри их можно выделить:

а) нормативы-фикции, не способные создать потенциал развития системы (например, нельзя поддерживать материальную базу, не закладывая объективно необходимые нормы обновления (амортизации) основных фондов);

б) нормативы поддержки, создающие стабильность системы в расчете на ее внутренний потенциал развития (к ним, пожалуй, и следует отнести современные нормативы финансирования, когда значительную часть средств приходится зарабатывать самим учреждениям профессионального образования).

Норматив – стимул, ориентированный на инновации, обеспечивающие «рывок из прошлого в будущее». В масштабе региона этим может стать переход на подготовку кадров по государственному заказу с повышенным и достаточным для развития образовательного учреждения нормативом финансирования.

Строго говоря, вряд ли возможен норматив финансирования, точно соответствующий потребности, так как норматив по определению величина постоянная, а потребности развиваются по закону их неуклонного возвышения.

Видимо, норматив финансирования должен меняться не реже смены поколений стандарта, которая определена в 5 лет. Хотя имеются и другие факторы его изменения – инфляция, дефицитность профессии и т.п. Что касается объективности расчета норматива, то при наличии правильной методики она становится зависимой лишь от компетентности расчетчика и его совести.

Системе профессионального образования предстоит сложная и нескорая работа по переходу от норматива поддержки к нормативу стимулирования. Наука должна разработать методику расчета такого норматива (с введением государственного заказа на подготовку кадров, итогового финансирования с учетом трудоустройства выпускников). Финансисты должны честно (под контролем педагогической общественности) подсчитать реальные расходы на каждую живую «душу». А утверждающие бюджет законодатели – найти в себе мужество признать, что прежний норматив финансирования был самообманом. «Они» делали вид, что платили по нормативу, «мы» делали вид, что готовили рабочие кадры на уровне государственных стандартов.

В сравнении с объемами финансирования образования в развитых странах (Минобрнауки РФ называет среднюю цифру – 11 тысяч долларов на «душу» в год) Россия с ее финансированием «русской души» в объеме около одной тысячи долларов не просто отстает, а профанирует мировой уровень образования. Ни Россия в целом, ни даже более благополучная Москва, не сможет сразу перейти на мировые нормативы финансирования. Но прогноз будущей модели полезен и при понимании ее временной недостижимости.

Москва с 2007 года первой из субъектов Федерации переходит на нормативное подушевое финансирование начального и среднего профессионального образования. 16 мая 2006 года принято постановление правительства Москвы, которым установлены нормативы затрат по различным типам колледжей.

(См. таблицу).

В расчет нормативов пока не включены расходы, связанные с приобретением оборудования, проведением текущего и капитального ремонтов, оплатой коммунальных услуг, проведением общезначимых и оздоровительных мероприятий. Это вполне объяснимо как переходная мера, учитывающая разный уровень развития учебно-материальной базы колледжей, оснащенность учебным оборудованием. Хотя в перспективе при дальнейшем освоении нормативного принципа финансирования неизбежно включение в него полного объема производимых колледжем затрат.

Сделан принципиально важный, но все же недостаточный шаг к переходу на нормативное финансирование. Дело в том, что в профессиональной школе в отличие от общеобразовательной нельзя бюджетировать просто «души». Ведь затраты на подготовку секретаря-референта, например, несопоставимы с затратами на подготовку токаря для станка с ЧПУ. (Вспомним, что гоголевский Чичиков даже за «мертвые души» вынужден был платить разную цену.)

Погрешность в расчете норматива с ориентацией только на название колледжа достаточно велика и ведет к неэффективным затратам. Ведь разница между наиболее высоким и самым низким нормативом весьма значительна и составляет 22349 рублей, или почти треть (28,5%). Именно она будет «руководить» структурой учебных профессий, ориентировать образовательные учреждения на потребности рынка труда. Попутно заметим: то, что мы в Москве называем «разницей», в большинстве регионов составляет весь норматив финансирования.

Все без исключения колледжи и сегодня, и в будущем будут многопрофильными. Уравнительность нормативов приведет к вымыванию в структуре подготовки кадров, нужных для экономики, но относительно высокозатратных профессий. Например, в колледжах ЖКХ, отнесенных к самому низкому нормативу, сегодня готовят таким сложным и дорогим по стоимости профессиям, как электрогазосварщик, наладчик оборудования и так далее. Теперь это колледжам станет невыгодным.

С другой стороны, произойдет бурный рост объемов подготовки малозатратных профессий (секретари-референты, бухгалтеры и т.п.), которые порою в колледжах охватывают до половины обучающихся. За щитом общего норматива их станет выгодно готовить. Очень выгодно.

Нетрудно подсчитать: при разнице в пять тысяч рублей и тысяче обучаемых «законная сверхприбыль» одного колледжа составит пять миллионов в год. А если разница будет 22 тысячи?.. Стоит ли гадать, какой интерес победит, личный (корпоративный) или общественный.

Кроме того, название колледжа субъективно. Так, технологический колледж №49 по набору профессий и специальностей скорее можно назвать строительным, так как из шести реализуемых профессий четыре строительные. Технологический колледж №34 может быть отнесен к группе колледжей сферы услуг, так как семь из девяти реализуемых профессий относятся к этому направлению. Колледжи малого бизнеса в равной степени можно отнести к группе колледжей сферы услуг.

Норматив финансирования предстоит рассчитывать по каждой из профессий НПО и СПО. Проведение таких расчетов следует поручить недавно созданным в Москве отраслевым научно-методическим объединениям колледжей с их последующей экспертизой департаментом. Методика такого расчета имеется на сайте нашего института. Хотя она, конечно, еще не совершенна и требует коллективной доработки.

Следует иметь в виду, что и введение нормативов – недостаточная мера. По существующей схеме норматив пассивно следует за набором обучаемых самим колледжем, сохраняя консервативную модель формирования структуры профессий, не всегда связанных с потребностями рынка труда. Необходим переход к формированию городского заказа на подготовку рабочих кадров, предусмотренному законом Москвы. В форме эксперимента это можно было бы начать со следующего учебного года при условии тщательной подготовки.

Введение нормативов финансирования – не очередная дежурная инновация сверху, а начало новой эпохи (настаиваю на этой формуле) в профессиональном образовании – эпохи перехода к экономическому управлению. Скоро колледжи будут не «получать», а защищать бюджет, а Департамент образования будет не «распределять» бюджет, а «управлять» с его помощью структурой и качеством подготовки рабочих кадров.

Переход на нормативное финансирование позволит решить задачу замены сохранившегося до сих пор «распределительного бюджета» «бюджетом экономического управления» системой профессионального образования и на этой основе построить модель профессиональной школы будущего: самостоятельной, социально открытой, ориентированной на экономику, обеспечивающей конкурентоспособность своего выпускника.

Москва имеет хороший инновационный потенциал и может сделать сильные, прорывные шаги в переходе к устойчивому развитию профобразования. Остается надеяться, что эти инновации не сгорят в плотных слоях бюрократической атмосферы не только департамента, но и колледжей. Ведь не каждый захочет менять привычные методы административного управления и осваивать новые, довольно трудные экономические методики. Нужна политическая воля департамента, нужна закрепленная приказом жесткая система мер по переходу на новые позиции. Иначе за неизбежной текучкой мы можем потерять шанс перехода в новое качество.

Игорь СМИРНОВ, директор НИИ развития профессионального образования, доктор философских наук, член-корреспондент РАО