На чтение: ≈ 20 мин.Цикл материалов, необходимых управленцам, мы начинаем публиковать с наиболее актуального сегодня – методики по расчету и внедрению нормативного финансирования. Как отметил президент в своем выступлении 5 сентября этого года, переход к новому принципу финансирования необходимо завершить уже в 2006 году.
– порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределение их .Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их решает следующие задачи:
Более подробная информация, содержащая необходимые формулы и таблицы, в формате PDF: Скачать/Просмотреть. (Для просмотра необходима программа Adobe Reader или ее произвольный аналог).
1.Законодательная основа и институциональные предпосылки применения норматива финансирования в образовании
Норматив бюджетного финансирования в образовании был введен Законом «Об образовании» РФ ( от 05.01.1996г.). Статья 41 закона устанавливала, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».
С принятием нового законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом №122-ФЗ внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании. «Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений – на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (статья 41.п.2 Закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).
В связи с передачей на уровень субъекта Федерации ответственности за обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.
Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, «необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов» (cтатья 29 п.6(1) Закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).
Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, местный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки «реализации основных общеобразовательных программ». Новое законодательство (федеральные законы №№ 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.
В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).
Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И Закон «Об образовании», и вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий, и бюджетное законодательство дают возможность реализовать нормативный принцип.
Так как субвенция должна обеспечить реализацию основных образовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностями в бюджетных средствах, достаточных для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсолютные значения тех сумм, которые будут перечислены муниципалитетам на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчета нормативов для осуществления этого расходного обязательства.
Расчет образовательных субвенций по ряду субъектов Федерации на 2004 год показал, что до тех пор, пока регионы будут подменять подушевые нормативы финансирования средними расходами по муниципалитету, существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования образовательных учреждений.
В отсутствие финансовых нормативов в областях субвенции рассчитывались по правилам межбюджетных перечислений, то есть как средние значения бюджетных расходов на образование по муниципалитетам, умноженные на число учащихся. Порядок расчета образовательной субвенции в региональных законах, как правило, отсутствует, так как он ничем не отличается от порядка расчета трансфертов и других межбюджетных перечислений.
При формировании межбюджетных отношений (образовательные субвенции регулируются в первую очередь законодательством о межбюджетных отношениях) объемы перечисляемых средств ограничены только бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансирования вполне реально, особенно в связи с сокращением численности учащихся. Именно поэтому оптимальным представляется вариант, при котором уже при расчете образовательной субвенции на региональном уровне используется норматив бюджетного финансирования как гарантированной финансовой нормы выполнения образовательных стандартов.
Введением норматива бюджетного финансирования достигается справедливость и прозрачность при формировании бюджета и распределении финансовых средств. В то же время повышения эффективности их использования можно достичь только при сочетании этих условий с расширением самостоятельности в распоряжении средствами самого образовательного учреждения. В этом контексте подушевое нормативное финансирование имеет хорошие перспективы как формы повышения эффективности государственных бюджетных услуг.
Одно из направлений правительственной программы реструктуризации бюджетного сектора предполагает участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг и нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ. «Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе – в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг».
Еще одно возможное направление применения нормативов связано с концепцией «бюджетирования, ориентированного на результат». Перевод финансирования основных расходов на нормативную основу создает базу для выделения остальных средств на основе «программно-целевого принципа», связанного с достижением конкретных результатов. Развитие этого направления должно ориентироваться на создание стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов и т.д. Без введения стандартизированных расходов так называемого нулевого бюджета, который практически и появляется при финансировании по нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом должна возрасти роль самого образовательного учреждения, его администрации в эффективном расходовании ресурсов для достижения максимума результата.
2. Методические подходы
к планированию бюджетных средств на образование и распределению их
Методические подходы состоят из двух взаимосвязанных частей, которые позволяют сформулировать:
– порядок планирования и формирования бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания;
– порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределение их на подушевой основе.
Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий.
Методика планирования финансовых средств при определении норматива бюджетного финансирования на одного учащегося базируется на учете следующих положений:
– планирование осуществляется на основе определения стоимости стандартной бюджетной услуги на учащегося;
– учитывается специфика контингента обучаемых (наличие коррекционных классов, обучение на дому, типы образовательных программ и др.);
– в нормативе осуществляется учет законодательно определенных натуральных норм (наполняемость классов, санитарные нормы и др.);
– для определения стоимости стандартной образовательной услуги используются нормы федерального законодательства, обязательные для исполнения и влияющие на стоимость образовательной услуги;
– учет различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и видам образовательных учреждений осуществляется при помощи коэффициентов удорожания;
– учет сложившихся региональных особенностей (на основе рекомендуемых федеральным законодательством норм по введению дополнительных ставок) осуществляется путем введения дополнительных коэффициентов.
Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе решает следующие задачи:
– определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов;
– выделение финансовых ресурсов образовательному учреждению в объеме, определенном по нормативу и числу учащихся, и на основе сметы, составленной образовательным учреждением;
– усиление экономической самостоятельности и автономии ОУ.
При этом нормативно-подушевой принцип может быть применен на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном уровне образовательного учреждения.
На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, расчет которых должен осуществляться с применением подушевых нормативов.
На муниципальном уровне при формировании бюджетов образовательных учреждений должны использоваться нормативы (областные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюджеты образовательных учреждений на тех же принципах.
При формировании бюджетов образовательных учреждений с применением подушевых нормативов может применяться только два показателя: величина норматива на одного обучающегося по типу программы и ступени обучения и число обучающихся по этим программам. Расходы на содержание зданий учитываются дополнительно.
Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы до другого, вплоть до образовательного учреждения, осуществляется исключительно по этим двум показателям. Использование статей бюджетной классификации на этапе формирования бюджетов не рекомендуется. Выделение средств образовательному учреждению также осуществляется «единой суммой», без разбивки по статьям.
В том случае, если этот принцип нарушается и муниципалитеты или образовательные учреждения получают бюджетные средства не единой цифрой, а с делением на статьи бюджетной классификации, деформируется сама цель нормативного подушевого финансирования – финансирование по учащимся, получателям образовательной услуги, рост самостоятельности образовательных учреждений в принятии решений.
Елена СОБОЛЕВА, исполнительный директор Национального фонда подготовки кадров:
– Внедрение нормативного бюджетного (подушевого) финансирования – актуальнейший вопрос для всех без исключения российских регионов. В соответствии с законодательством, принятым летом 2003 года, субъекты Российской Федерации предоставляют муниципалитетам субвенции для финансирования общеобразовательных учреждений. Однако рассчитываются они по-разному, что не всегда удовлетворяет требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. Между тем накоплен успешный опыт по внедрению нового финансового механизма в системе общего образования нескольких российских регионов – участников проекта «Реформа системы образования», который финансируется из средств займа Международного банка реконструкции и развития и реализуется Национальным фондом подготовки кадров с 2002 года. Так, в Самарской области, Чувашской Республике, Ярославской области (регионах с разным уровнем экономического развития) уже несколько лет школы успешно финансируются по подушевому принципу, а директора самостоятельно решают вопросы планирования и использования бюджетных средств в существующих законодательных рамках. Таким образом, региональные органы управления образованием получили реальный экономический инструмент построения эффективной образовательной сети, а директора – большую не только финансовую, но и академическую автономию.
Надеемся, что представленные аналитические материалы и рекомендации будут полезны как руководителям региональных и муниципальных органов управления образованием, так и всем школьным директорам.
Подготовлено авторским коллективом под руководством Натальи Типенко в составе: Галины Башкиной, Татьяны Бочкаревой, Галины Лапушинской, Владимира Лившица, Елены Никитиной, Ольги Федосеевой.
Выбор читателей
Комментарии