Нормативное финансирование. Методические рекомендации

3.6. Особенности применения методики расчета норматива финансирования по уровням бюджетной системы. Предполагается, что регионы – участники проекта должны отработать механизмы доведения бюджетных средств, определенных на нормативной основе, до каждого образовательного учреждения.

– Порядок формирования и утверждения бюджета ;3. Определение объемов образовательных субвенций для муниципалитетов с применением норматива. Утверждение объемов образовательных субвенций статьей Закона «О бюджете». Введение в закон статьи, обязывающей глав местных администраций формировать бюджеты .1. Принятие муниципалитетами распоряжений глав администрации «О порядке формирования бюджетов (с применением подушевого норматива)».

Продолжение. Начало в № 39, 41, 43Более подробная информация, содержащая необходимые формулы и таблицы, в формате PDF:Скачать/Просмотреть. (Для просмотра необходима программа Adobe Reader или ее произвольный аналог).

На это будет направлена реализация региональных (муниципальных) Рабочих планов введения (см. далее Прил. 3).

Уровень муниципалитета

Преимущества, которые дает предлагаемая методика муниципалитетам, состоят в следующем. Для уровня муниципалитета не безразлично, какой алгоритм будет применен при расчете нормативов. Для муниципального уровня важным является то, насколько точно особенность контингентов и сети данного муниципалитета будет учтена и при расчете норматива, и при определении образовательной субвенции.

В регионах, в которых стали реализовывать Федеральный закон № 123 и вводить образовательные субвенции, субвенции рассчитывались, как правило, по правилам межбюджетных перечислений, как средние значения бюджетной потребности на потребителя бюджетной услуги по муниципалитету, умноженные на среднее число потребителей. При таком «усредненном» расчете существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования образовательных учреждений, и в ряде областей это произошло по нескольким причинам.

Предлагаемая методика лишена этих недостатков, так как расчет норматива осуществляется детально, а не в среднем, на одного учащегося по ступеням обучения и по программам (обычные, углубленные и коррекционные).

Для того чтобы не проигрывали муниципалитеты с низкой (по объективным причинам) наполняемостью классов, в методике вводится понятие «условного учащегося».

Уровень образовательного учреждения

Предлагаемая методика дает существенные преимущества и для уровня образовательных учреждений. Преимущества могут быть сгруппированы по следующим направлениям.

Финансовая политика

Формализованный алгоритм расчета норматива бюджетного финансирования, основанный на выполнении стандартной образовательной программы и использующий коэффициенты удорожания по различным программам, дает возможность директору определять объем своих финансовых ресурсов на долговременной основе, исходя из планируемого контингента детей. Определение бюджета школы на основе двух параметров: числа детей и норматива бюджетных расходов на одного ребенка – дает возможность директору самостоятельно формировать смету и определять направления расходования средств. Даже при условии казначейского исполнения бюджета директор самостоятелен в определении направлений расходования выделяемых ему средств. Рекомендации директору школы по исполнению бюджета ОУ в условиях казначейства см. в Прил. 4 (далее).

Кадровая политика

При известной величине объема финансирования директор самостоятелен в формировании штатного расписания в рамках выделяемых ему бюджетных средств. При этом долговременный характер планирования на нормативной основе обеспечивает возможность для директора проведения кадровой политики на перспективу.

Академическая политика

Существует и определенная академическая свобода, обеспеченная нормативным подходом к выделению бюджетных средств. Так как финансирование осуществляется в рамках стандартной образовательной услуги с применением удорожающих коэффициентов за дополнительно оказываемые услуги, то школы с углубленным изучением предметов, например, при получении определенного статуса будут профинансированы в повышенном размере. Причем этот повышенный размер финансирования не зависит от личных взаимоотношений, а прозрачен и определен величиной коэффициентов, утвержденных при формировании бюджета.

Политика в области материально-технических ресурсов

При формализованном способе формирования бюджета образовательного учреждения, «правила игры» вырабатываются на несколько лет, и у образовательного учреждения появляется представление о величине своего бюджета на некоторую перспективу. При этом можно осуществлять политику формирования и обновления материально-технической базы своего учреждения. Это, несомненно, будет способствовать и развитию стратегического планирования на уровне образовательного учреждения.

4. Основные этапы и примерный порядок перехода к формированию бюджетов

образовательных учреждений на нормативной основе

4.1. Основные этапы

Для разработки региональной и муниципальной программ перехода на нормативное бюджетное финансирование необходимо предусмотреть несколько этапов, реализация которых позволит осуществить переход в полном объеме и без нежелательных последствий.

1) Подготовительный этап

– Открытие лицевых счетов каждым образовательным учреждением.

– Издание нормативно-правового акта региона о переходе на нормативное финансирование.

– Создание Координационного совета по организации перехода на нормативное финансирование в рамках региона и бюджетных комиссий на территориях.

– Финансово-экономический анализ положения образовательных учреждений, подготовка информационно-статистической базы.

– Подготовка учебно-методических материалов для проведения обучения административно-управленческого и планово-финансового персонала.

– Проработка возможных моделей нормативного финансирования, выбор модели для региона.

– Анализ и оценка социально-экономических рисков и последствий перехода на нормативное бюджетное финансирование в регионе.

– Создание советов школы, контролирующих расходование средств.

2) Подготовка региональной нормативно-правовой и методической базы внедрения нормативного финансирования

Разработка и принятие нормативно-правовых актов, содержащих порядок организации нормативного финансирования на территории субъекта, методику расчета и величины нормативов субвенций, предварительно выполнив:

– Адаптацию существующих методик расчета нормативов;

– Расчет нормативов субвенций, поправочных коэффициентов;

– Утверждение методики расчета и порядка утверждения местных нормативов;

– Утверждение учебно-методических материалов для обучения персонала;

– Организация обучающих семинаров и консультаций;

– Разработка и утверждение системы индикаторов и порядка проведения мониторинга хода внедрения муниципалитетом нормативного финансирования.

3) Подготовка муниципальной нормативно-правовой и методической базы внедрения нормативного финансирования

– Разработка и принятие нормативно-правовых актов, содержащих порядок расчета и величины местных нормативов и порядок нормативного финансирования образовательных учреждений на территории муниципалитета, обучения персонала;

– Порядок формирования и утверждения бюджета образовательных учреждений на нормативной основе;

– Разработка и утверждение документов, определяющих механизм реализации финансовой самостоятельности ОУ при повышении общественной подотчетности;

– Разработка и утверждение системы индикаторов и порядка проведения мониторинга хода внедрения образовательным учреждением нормативного финансирования.

4) Организация и проведение

PR-компании в средствах массовой информации по разъяснению основных положений перехода на нормативное бюджетное финансирование образовательных учреждений в регионе (далее см. опыт Самарской области)

5) Организация нормативного финансирования

– Выделение регионами субвенций муниципалитетам на основе утвержденных нормативов;

– Финансирование муниципалитетами образовательных учреждений на основе местных нормативов;

– Проведение мониторинга хода внедрения нормативного финансирования;

– Организация семинаров, консультаций по обучению персонала на уровне региона и муниципалитетов.

6) Заключительный этап

– Оценка и анализ результатов перехода на нормативное бюджетное финансирование;

– Принятие решений об уточнении и корректировке по итогам анализа нормативно-правовой и методической базы, учебно-методических материалов.

4.2. Порядок перехода к формированию бюджетов на нормативной основе (по уровням)

Уровень субъекта Федерации

1. Расчет финансового норматива на подушевой основе. Определение порядка расчета норматива в объеме, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды.

2. Принятие закона «О порядке расчета норматива для определения размера субвенций на исполнение муниципалитетом расходных обязательств субъекта по реализации прав граждан по основным общеобразовательным программам….» (условное название).

3. Определение объемов образовательных субвенций для муниципалитетов с применением норматива. Утверждение объемов образовательных субвенций статьей Закона «О бюджете». Введение в закон статьи, обязывающей глав местных администраций формировать бюджеты образовательных учреждений на нормативной основе.

4. Доведение финансовых средств в соответствии с утвержденными объемами субвенций до муниципалитетов в соответствии с графиком.

Муниципальный уровень

1. Принятие муниципалитетами распоряжений глав администрации «О порядке формирования бюджетов образовательных учреждений на нормативной основе (с применением подушевого норматива)».

2. Расчет нормативов содержания зданий образовательных учреждений. Утверждение данного норматива.

3. Доведение информации об объемах бюджетных расходов ОУ, рассчитанных на нормативной основе, до руководителей ОУ.

4. Утверждение бюджетов образовательных учреждений.

5. Финансирование бюджетных расходов ОУ в соответствии с графиком.

1.Руководители образовательных учреждений самостоятельно разрабатывают бюджет ОУ, включая смету расходов на основе утвержденных подушевых нормативов и численности учащихся (справочно, см. далее Приложение 5).

2. Утверждение бюджетов советами ОУ или учредителем.

3. Передача смет для исполнения в финансовые органы (казначейство).

5. Опыт по формированию и исполнению бюджета образовательного учреждения с применением подушевого норматива бюджетного финансирования

К началу практической реализации текущего проекта «Разработка и распространение механизмов подушевого бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений в регионах Российской Федерации» были разработаны модели подушевого бюджетного нормативного финансирования в пилотных регионах ПРСО. С учетом этих моделей, краткое описание которых приводится ниже, разрабатывались настоящие методические рекомендации.

Модель Самарской области

В изданном в конце 1997 года постановлении губернатора Самарской области «О системе финансирования образовательных учреждений области» (от 11.12.97 №367) содержались два основополагающих момента:

– Централизация в областном бюджете всех средств, необходимых для осуществления образовательного процесса и материального обеспечения обучающихся, воспитанников.

– Осуществление финансирования образовательных учреждений по нормативам, определенным на одного учащегося, воспитанника.

Областной бюджет взял на себя расходы образовательных учреждений по оплате труда всех работников образовательных учреждений. За муниципальными бюджетами осталось финансирование коммунальных платежей, капитального ремонта, а также местных муниципальных программ в сфере образования.

Основой Самарской двухуровневой модели подушевого финансирования является институт совместного учредительства образовательных учреждений органами государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. С 2002 года финансирование за счет средств областного бюджета муниципальных образовательных учреждений осуществляется на основании договоров о совместном учредительстве муниципальных образовательных учреждений, заключенных органами государственной власти Самарской области и органами местного самоуправления. Согласно договорам за государством закреплена ответственность за финансирование образовательного процесса.

Нормативы утверждаются ежегодно постановлением губернатора. В настоящее время по большинству типов и видов учреждений существует два норматива: для сельских ОУ и для городских (на первом этапе внедрения новой системы нормативы по всем территориям были индивидуальными, но затем, в течение двух лет, они были унифицированы).

В основу расчета норматива финансирования положены:

типовые штаты, утвержденные нормативными документами;

базисные учебные планы, рекомендованные приказами Министерства образования РФ;

среднегодовой контингент учащихся (воспитанников);

нормативы материального обеспечения обучающихся, воспитанников (питание, обмундирование, стипендия, мягкий инвентарь), определенные действующими нормативными и законодательными актами;

фактический уровень прочих материальных затрат (кроме коммунальных услуг) по финансовому отчету за базисный год.

Единой системы корректирующих коэффициентов в регионе на сегодняшний день не существует. Расчет норматива ежегодно осуществляется «от бюджета».

Дополнение к теме

В трех пилотных регионах (Самарская, Ярославская области, Республика Чувашия) нормативно-бюджетное финансирование уже действует на всех уровнях от региона до школы.

В нескольких регионах новое финансирование введено на региональном и частично на муниципальном уровне.

11 регионов – победители конкурса второго тура грантовой программы Национального фонда подготовки кадров при финансовой поддержке Всемирного банка – включились в работу по адаптации к своим условиям разработанных и апробированных моделей нормативного бюджетного финансирования.

Многие руководители (примерно из 10 регионов) пока присматриваются, участвуют в работе конференций и семинаров, которые организует НФПК.

Вы не опоздаете с введением нормативного финансирования?

Методические рекомендации подготовлены авторским коллективом под руководством Натальи Типенко в составе: Галины Башкиной, Татьяны Бочкаревой, Галины Лапушинской, Владимира Лившица, Елены Никитиной, Ольги Федосеевой.