Не зря платные услуги – дополнительные

Ольга БАХЧИЕВА, начальник управления воспитания и дополнительного образования:

– Законодательно зафиксированное право учреждений системы образования – привлекать средства из разнообразных внебюджетных источников, с одной стороны, и провозглашенная гарантия общедоступности и бесплатности образования (43 статьей Конституции Российской Федерации) – с другой, – вызвало проблемы, имеющие общий характер для образовательных учреждений всех типов и видов системы. В то же время в системе дополнительного образования детей имеются принципиальные особенности, вызванные спецификой организации учебного процесса, заложенной в Типовом положении.

На мой взгляд, важно обратить внимание на проблемы, которые ограничивают и регламентируют участие учредителя в регулировании процесса платности, и предложить некоторые решения для обсуждения членов коллегии.

Платные образовательные услуги признаются как дополнительные в государственных образовательных учреждениях и выступают как образовательная деятельность, не предусмотренная соответствующими образовательными программами и госстандартами. Таким образом, эти услуги оказываются на основе обучения по дополнительным образовательным программам.

В соответствии с Законом «Об образовании» учреждения дополнительного образования реализуют только дополнительные образовательные программы, включенные в лицензию. Однако те из них, которые финансируются из бюджета и определены учредителем как приоритетные, имеют статус основных. Такая неоднозначность сразу же определяет первое направление, которое создает условия для возникновения платности.

На федеральном уровне не приняты нормативы к содержанию и даже требования к образовательным программам дополнительного образования, принятые федеральным методическим советом, носят рекомендательный характер. Юридическое противоречие дополнительного образования детей как раз и состоит в том, что оно, как составляющая структура системы общего образования, подчиняется государственным требованиям, но, как самостоятельный тип образования подчиняется целям, задачам и требованиям своего Типового положения, содержащего противоречивые положения и отменяющего силу стандарта общего образования. Такая разнонаправленность нормативных положений предопределяет отказ от разработки и выполнения каких-либо требований, с чем зачастую приходится сталкиваться на практике: настаивая на своей уникальности, самобытности, неповторимости (трактуемых очень произвольно и удобно для себя), некоторые руководители и педагоги учреждений дополнительного образования детей игнорируют все законы, «не знают и не выполняют общих требований, защищающих права детей и детства, забывая, что дополнительное образование детей (как и образование в целом) – это особая сфера деятельности, где достижение результатов не может обеспечиваться любыми средствами». Не вызывает сомнений, что единое образовательное пространство существует только там, где такие нормы признаются всеми его участниками как образец и ориентир деятельности, организации, оценки. При этом имеются в виду нормы вида учреждения, нормы организации образовательного процесса, нормы разработки и реализации образовательных программ и нормы авторства уникальности учреждения. Сейчас мы рекомендуем учреждениям дополнительного образования отражать такие нормы-требования в своих программах деятельности и предъявлять экспертным комиссиям при проведении аттестации и лицензировании.

Таким образом, в системе дополнительного образования отсутствует утвержденный перечень требований к авторским, соответственно углубленным, программам. А именно их в случае отсутствия бюджетного финансирования учреждение имеет право согласно Типовому положению реализовывать на платной основе.

Это влечет за собой отсутствие четко обозначенной ответственности руководителя учреждения за качество учебных занятий и соответствие программ, выносимых в платную деятельность, принципу эксклюзивности, уникальности. Ведь практически отсутствуют факторы, которые ограничивают руководителя образовательного учреждения вести эту же программу на бесплатной основе с включением в учебный план.

В связи с этим считаю, что учредитель должен на стадии лицензирования, располагая информацией о социальном заказе (запросе) общества, определять востребованные по содержанию программы и настойчиво требовать их включения в перечень лицензируемых. Есть примеры, что при получении лицензии учреждение представляет одну или две программы, наличие которых уже дает право открывать новую направленность. При этом достаточно сомнительно не только их содержание, но и будущая востребованность.

Таким образом, нам необходима координация организационно-управленческих структур департамента, чтобы практически на единственной стадии, где возможно, регулировать деятельность учреждения, при выдаче лицензии учитывать социальный запрос населения (родителей, учеников).

Продолжая тему содержания программ, отмечу, что наибольшее количество творческих объединений – художественно-эстетической, социально-педагогической, туристско-краеведческой направленностей. Особого внимания требует развитие физкультурно-спортивной научно-технической, естественно-научной и спортивно-технической направленностей.

Мониторинг запросов позволил нам выявить приоритеты семьи, ребенка, но при этом привлекательность определяется и необходимостью информационного продвижения в СМИ, в самих учреждениях того или иного направления. Фестивальное движение, красочные конкурсы с участием юных танцоров, певцов привлекательнее никому не видимой кропотливой работы юных исследователей, моделистов, даже спортсменов. Так, с развитием школьных спортивных лиг, появлением возможности ребятам в течение года каждые выходные встречаться со сверстниками из других школ постепенно решается проблема вовлечения детей в систематические занятия спортом в образовательных учреждениях, а фестиваль НТТМ позволяет объединить интересы ребят в этом направлении.

В условиях перехода к государственным образовательным стандартам нового поколения в структуре учебного плана общеобразовательного учреждения в качестве обязательного компонента включена внеурочная деятельность. При этом значительно расширены права участников образовательного процесса по удовлетворению их образовательных запросов, в том числе региональных, местных, этнокультурных, конфессиональных и др.

Придание нового статуса дополнительному образованию в общеобразовательных учреждениях требует внимания и к самому порядку реализации дополнительного образования в региональной системе, его вариативности, содержанию. Уже в следующем году возникнет вопрос, что включить в сетку обязательных часов для дополнительного образования в общеобразовательном учреждении. Но при этом более принципиальным станет вопрос, почему именно данная программа относится к реализуемым программам на платной основе.

Документы Российской Федерации предусматривают и регулируют вопросы платности, условия оказания образовательных услуг и другие составляющие данного процесса. При этом главным принципом дополнительного образования зафиксирована его доступность.

Эта форма образования успешно реализуется образовательными учреждениями разных типов и видов. 155 учреждений (треть всех учреждений дополнительного образования города) находятся в системе Департамента образования. В них занимаются 336 тысяч детей, и только 3% на платной основе. Хотя эта цифра, несмотря на официальный характер, достаточно сомнительна. Соответственно каждый четвертый ребенок города посещает объединения и секции в учреждениях дополнительного образования детей.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации №505 «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг» оплата стоимости образовательных услуг устанавливается на договорной основе между родителями и образовательным учреждением. При этом всеми документами регламентируется главный принцип – добровольность.

Мы все принимаем для руководства п.7 ст. 23 Закона города Москвы «О развитии образования в городе Москве» от 20.06.2001г. № 25, согласно которому органы исполнительной власти и местного самоуправления не могут ограничивать установление цен образовательным учреждениям на дополнительные платные услуги. Однако, будучи учредителем, Департамент образования может оказывать нормативное и методическое сопровождение деятельности образовательных учреждений, в том числе платной.

Согласно решению коллегии департамента от 2003 года объем платных образовательных услуг в учреждениях системы дополнительного образования не должен превышать 25% от утвержденного учебного плана основной образовательной деятельности. Но, как показывает проведенный мониторинг, в образовательных учреждениях этот процент редко превышает 5-6%. В связи с этим видится целесообразным снизить данный порог до 10%. Отмечу, что этот показатель моделирует условия для использования помещений учреждения, занятости педагогического состава.

Более чем в 80% случаев возникновение платных услуг происходит по инициативе руководителей учреждений образования. Стоимость обучения в среднем составляет от 1500 до 3000 рублей в месяц. При этом недовольство родителей все чаще объясняется не самим фактом оказания платных дополнительных услуг, а их качеством. Современные родители хотят и имеют право на получение качественных, полноценных услуг в сфере образования. При этом создание равных возможностей для всех семей тоже достаточно условно.

Объединения обучения иностранным языкам, эстрадному вокалу – платные, а, например, занятия в авиамодельном кружке или туристском направлении – бесплатные. При этом затратные статьи на изучение, например, иностранных языков или обучение навыкам эстрадного вокала минимальны. Таким образом, довод об экономических основаниях достаточно неоднозначен, в то время как все-таки на первое место выходит востребованность. Но при этом необходимо учитывать, что есть социальный заказ, есть востребованность, а реального ресурса для открытия данного кружка на бюджетной основе нет.

Наиболее сложная ситуация на сегодняшний день сложилась в секциях по обучению плаванию. Практически все они платные, в 8 учреждениях системы дополнительного образования, имеющих бассейны, в урочное время дети занимаются бесплатно, во второй половине дня занятия проводятся платно по абонементной системе и оплачиваются родителями обучающихся. Стоимость абонемента – от 65 до 250 рублей за одно занятие. Обоснование – отсутствие средств на содержание бассейна и штата сотрудников.

В последние годы постоянно увеличиваются бюджетные ассигнования на развитие образования. И все же укрепление материально-технической базы учреждений дополнительного образования, оснащение их современными средствами обучения осуществляются чаще всего ограниченно. Отдельной проблемой становится приобретение расходных материалов. В этих условиях образовательные учреждения на законных основаниях вступили в процесс «дополнительного зарабатывания» необходимых для их развития средств.

Следующее обоснование – платные услуги государственные учреждения дополнительного образования детей имеют право оказывать тем категориям населения, чей возрастной ценз не соответствует заявленному в уставе учреждения. На основании Типового положения, в п.2 которого записано, что учреждения дополнительного образования организуют занятость детей в возрасте преимущественно от 6 до 18 лет. Ограничивающие факторы несут в себе неоднозначность трактовки такого понятия, как «преимущественно». В первой половине дня, как правило, площади учреждений дополнительного образования детей остаются незадействованными. Возрастает число дошкольников, занимающихся в учреждениях дополнительного образования. В условиях острой нехватки мест в дошкольных образовательных учреждениях возможно создание на базе учреждений дополнительного образования групп краткосрочного пребывания и раннего развития.

В некоторых учреждениях эти студии раннего развития детей ведутся на бесплатной основе, так как руководителем учреждения были внесены изменения в уставе нижнего порога возраста обучающихся (с 3 лет). В системе имеются аналогичные примеры с изменением предельного возраста обучающихся (до 21 года). В этом случае учреждение получает бюджетное финансирование на реализацию образовательных программ детьми данного возраста.

Еще раз, относясь к основным положениям нормативно-правовой базы, на «круглом столе» с участием городского совета учреждений дополнительного образования мы попытались ответить на ключевой вопрос: могут ли все лицензированные программы дополнительного образования финансироваться за счет бюджета и включаться в основную деятельность? Ответ на данный вопрос важен в современных экономических условиях.

Расчет нормы-часов для той или иной образовательной программы согласуется с программно-методической комиссией образовательного учреждения, утверждает образовательную программу директор учреждения по представлению программно-методической комиссии. При этом в системе учреждений дополнительного образования детей Департамента образования ограничений по введению дополнительных ставок педагогов дополнительного образования нет. Фонд оплаты труда предусматривает возможность наличия штатного расписания с необходимым количеством ставок педагогов дополнительного образования.

Нельзя не замечать еще одного факта: в учреждения системы дополнительного образования приходят педагоги узких направлений, хотя высококвалифицированные в своей области (хореографы, флористы, художники, спортсмены и так далее), которые за свои услуги предъявляют к работодателям достаточно высокие требования по оплате труда. Их доля составляет 28%, занятия у таких педагогов в основном платные. С одной стороны, специалисты непедагогических профессий повышают уровень образования в учреждении, с другой – необходима система психолого-педагогической подготовки для таких преподавателей.

Таким образом, выступая как учредители, мы предлагаем более жестко обозначать рекомендации по наиболее спорным вопросам.

В настоящее время важно определить условно «государственный заказ на реализацию дополнительного образования», в первую очередь проводимого за счет бюджетного финансирования.

Приведенные общие формулировки указывают на возможности разработки и утверждения системы региональных требований.

Рассмотрение перспективных направлений развития невозможно без участия научных структур наших университетов, центров, институтов, с которыми мы активно работаем в этом направлении. При этом формы участия разнообразны: от консультирования и выработки практических решений в рамках ГЭП до реализации конкретных задач развития системы дополнительного образования на кафедре дополнительного образования Московского института открытого образования.

На основании действующего законодательства образовательное учреждение самостоятельно решает вопрос о возможности предоставления льгот социально незащищенным категориям населения в платных объединениях. В некоторых образовательных учреждениях системы Департамента образования для детей из многодетных семей предусмотрены льготы (от 20% до 50% от стоимости обучения). Всего в учреждениях дополнительного образования детей занимаются более 9 тысяч детей из многодетных семей (10% от общего количества несовершеннолетних из многодетных семей), из них в платных объединениях – 198 человек, в том числе по льготной системе оплаты. Сегодня наиболее актуален вопрос о предоставлении возможности детям из многодетных и малоимущих семей получать качественное дополнительное образование по тем видам деятельности, которые наиболее интересны каждому конкретному ребенку, необходимо определить единые требования к определению льготных категорий.

Пытаясь найти простой и быстрый способ решений обозначенных проблем, многие руководители образовательных учреждений допускают случаи скрытого принудительного сбора средства. Но даже в тех случаях, когда учреждение на основании соглашения сотрудничает с благотворительным фондом на вполне законных основаниях, расходование привлеченных внебюджетных денежных средств часто осуществляется учреждением без учета мнения родительской общественности, попечительского совета и других органов общественного управления.

Действительно, образовательное учреждение согласно ст. 23 Закона города Москвы «О развитии образования в городе Москве» от 20.06.2001 г. № 25 вправе привлекать внебюджетные средства не только на договорной, но и добровольной основе. На деятельность руководителей поступают жалобы родителей: под видом добровольных пожертвований осуществляют платную образовательную деятельность, нарушая принцип добровольности и налоговое законодательство. Здесь регуляторами выступают Управление по контролю и надзору в сфере образования, Контрольно-ревизионное управление, городская инспекция, которые имеют информацию о характерных нарушениях: были выявлены финансовые нарушения, факты принудительного сбора наличных денежных средств, нарушения в части, касающейся оформления документации, необходимой для организации платных услуг. Все это позволяет сделать вывод о том, что сегодня необходимо усилить контроль за организацией образовательными учреждениями дополнительных образовательных услуг, а также уделять внимание повышению их компетенции в сфере законодательной базы, регулирующей платную образовательную деятельность. Мы предлагаем разработать рекомендации для образовательных учреждений о порядке предоставления дополнительных платных услуг, а также принять предложения, которые позволят упорядочить эту деятельность. Решение такой актуальной и важной проблемы, как обеспечение доступности и качества дополнительного образования для всех категорий детей, возможно только при активном участии всех заинтересованных сторон: управленцев, руководителей учреждений, педагогической и родительской общественности.