Не торопись кричать «АУ!»…

«Учительская газета» неоднократно обращалась к теме реформирования бюджетного сектора, которое заключается в переходе образовательных учреждений в статус автономных учреждений. Эта тема чрезвычайно актуальна и мало изучена. Накануне нового учебного года в Москве на заседании городского «круглого стола» педагоги столицы, представители Ростовской области, представители отраслевого профсоюза обсудили перспективы такого перехода, риски, плюсы и минусы, а также преимущества, которые, возможно, смогут получить образовательные учреждения.

Михаил ЛЕВИЦКИЙ, доктор экономических наук, декан экономического факультета Московского городского педагогического университета, академик РАО:

– С 1 января 2007 года вступил в действие Федеральный закон №174 «Об автономных учреждениях». В течение практически двух лет мало кто читал его и думал о реализации его положений на практике. Буквально в последние полгода в некоторых регионах начался ажиотажный перевод образовательных учреждений в этот самый статус. На сайте в Интернете выложен пакет документов, разработанный теми или иными регионами по механизмам такого перехода, идет интенсивный обмен мнениями. Ситуация напоминает известную армейскую шутку о том, что приказ может обсуждаться не по содержанию, а по методам и путям его выполнения. Так или иначе, уже довольно значительное число образовательных учреждений в Ростовской, Тюменской, Тульской областях и других регионах перешли в статус АУ. Возникает вопрос: в чем причина такого движения и как идет обсуждение механизма перехода ОУ в АУ?

Дело в том, что статус автономного учреждения существенно отличается от статуса бюджетного учреждения. АУ – суть некоммерческая организация, правила игры в экономике в этой организации совершенно иные.

Первое, на что нужно обратить внимание, – это в связи с чем вообще возникла идея автономного учреждения, почему закон был введен в действие. Прежде всего суть в том, что идет процесс «национализации» внебюджетных средств. Известно, что в Бюджетном кодексе РФ все внебюджетные средства считаются неналоговыми доходами бюджетов соответствующих уровней. Изменения к Бюджетному кодексу, которые вошли в действие с 1 января 2008 года: в статье 41 пункте 5 определен конкретный механизм – все внебюджетные средства нынче зачисляются на счета бюджетов соответствующих уровней после уплаты всех налогов и сборов. Однако введение в действие этого пункта регламентировано и еще не реализовано в связи с тем, что во вводной части этого закона сказано: как только будет введен в действие закон (которого пока еще нет) «О бюджетных организациях», тогда и этот пункт будет введен в действие. Тем не менее уже федеральные бюджетные учреждения в полной мере ощутили на себе все проблемы, связанные с «национализацией» внебюджетных средств, потому что даже в отсутствие закона «О бюджетных учреждениях» федеральные бюджетные учреждения лишились возможности работать с внебюджетными средствами. Эти средства зачисляются на счет бюджета и потом распределяются соответствующим образовательным учреждениям как дополнительное бюджетное финансирование. Как учит нас реклама: почувствуйте разницу! Разница в том, что, с одной стороны, у образовательных учреждений была возможность самостоятельного распоряжения бюджетными средствами по смете и внебюджетными по потребности, с другой стороны, теперь и внебюджетными средствами приходится распоряжаться по смете и не совсем самостоятельно. То есть федеральные бюджетные учреждения почувствовали всю силу этой новации уже в 2008 году, а с 2009 года многие регионы перешли на эту технологию (замечу, не дожидаясь принятия закона «О бюджетных учреждениях»).

Должен отдать должное финансовому блоку Правительства Москвы, который занимает в этом вопросе довольно сдержанную и сбалансированную позицию, по-прежнему образовательные учреждения Москвы, которые располагают внебюджетными средствами, работают с этими средствами. То есть Москва не стала ставить телегу впереди лошади. Тем не менее процесс перехода ОУ в статус АУ, похоже, неотвратим. Именно для тех учреждений, у которых объем внебюджетных средств значителен в объеме общих ассигнований, у которых этот объем постоянен, для которых эти внебюджетные средства играют важную роль в развитии материальной базы и учебного процесса, и была придумана форма АУ и принят соответствующий закон.

Думаю, что количество образовательных учреждений, которые удовлетворяют всем этим критериям, и в Москве, и в регионах явно невелико. Но тогда возникает очевидный вопрос: а в чем причина нынешнего ажиотажа по поводу перехода в этот статус? С ответом на этот вопрос и связан основной системный риск при переходе в статус автономного учреждения.

Побудительным мотивом для ажиотажного перехода в статус АУ послужил инициативный сигнал. Нет-нет, никаких приказов на этот счет не было, но все прекрасно знают, что такое административный инициативный сигнал: в планово-прогнозных документах Министерства образования и науки РФ на 2010 год есть такая цифра – до 40 процентов образовательных учреждений всех типов и видов предполагается перевести в статус АУ. Эти цифры содержатся и в докладах, и в выступлениях лиц, принимающих решения. За рамками этих планов просматривается такая перспектива: после 2010 года еще большая часть ОУ должна перейти в новый статус. То есть сигнал дан, процесс пошел, регионы стартовали.

В связи с чем появился административный сигнал? Естественно, что образовательные учреждения финансируются из бюджета по нормативу. Учредитель несет субсидиарную ответственность, что означает: даже если бюджетное финансирование недостаточно, в этом случае учредитель обязан покрывать долги ОУ, скажем, по коммунальным услугам. Что будет с автономным учреждением? АУ – некоммерческая организация, которая финансируется за счет бюджетных субсидий. Субсидия – долевое финансирование, и уже в самом этом определении скрывается потенциальная угроза для возможного сокращения бюджетных ассигнований. Оптимисты говорят: в законе предусмотрено, что учредитель должен выделять средства на заказ в объеме, учитывающем финансовое обеспечение его выполнения. Обращаю внимание на то, что слово «учитывающее» вовсе не означает «равное». Не случайно в документе – «Постановление Правительства России» от 18 марта 2008 года №182 – утверждено положение об условиях и порядке формирования задания учредителя и порядке обеспечения его выполнения. В этом документе сказано, что для федеральных бюджетных учреждений, переведенных в статус автономных, в течение первых трех лет работы в этом статусе объемы субсидий гарантируются в размерах, не меньших, чем бюджетные ассигнования. Возникает вопрос: а что будет после этих трех лет? И, кстати, выдержит ли бюджет в условиях кризиса эти три года? Тут видится большая проблема. Оптимисты говорят: три года – это все-таки срок. Но есть еще один момент: в статье 4 закона записано, что задания могут выполняться за счет субсидий частично за плату или полностью бесплатно. То есть для потребителя услуг по этому заданию это будет либо по-прежнему бесплатно, либо частично за плату.

Итак, существует норматив на обычную общеобразовательную школу и существует норматив на гимназию (или лицей). Понятно, что это разные цифры. В рамках 174-го ФЗ нет никаких проблем для того, чтобы установить субсидию в размере, равном нормативному финансированию для обычной общеобразовательной школы, а все остальное может быть предложено реализовывать, скажем, за счет частичной платы родителей. Потенциальная возможность сокращения бюджетного финансирования в АУ заложена, именно этим, на мой взгляд, обусловлен ажиотажный процесс перехода в этот статус. Если связать момент возникновения массового перехода в этот статус с ситуацией экономического кризиса, то не надо даже быть оптимистом, чтобы понять возможные последствия этой ситуации. То есть первый риск перехода в статус АУ – риск возможного уменьшения финансирования за счет субсидий. При этом АУ должно будет покрывать недостающие, выпадающие затраты за счет внебюджетных дополнительных источников. Таким образом, тезис о том, что форма АУ была предназначена прежде всего для учреждений, имеющих постоянные и весьма значительные внебюджетные источники средств, подтверждается. На такой статус могут претендовать практически все вузы, средние профессиональные ОУ (и какая-то часть учреждений начального образования) с развитой учебно-производственной базой, отдельные школы и ДОУ, у которых внебюджетные источники средств на самом деле весьма значительны.

Мнение

Вера ГРИНЬКО, начальник отдела Рособразования:

О массовом переходе пока речи нет

Переход массового характера пока не приобрел, так как не создана в полном объеме нормативная и методическая база формирования и финансового обеспечения государственных заданий автономным учреждениям, а также чрезвычайно громоздок механизм перехода, предусмотренный федеральным законодательством и требующий разработки значительного количества дополнительных ведомственных нормативных правовых актов.