Не навязывайте нам советы. Лучше помогите стать демократичнее

Совсем недавно в Московском доме учителя состоялось расширенное заседание городского совета родительской общественности, посвященное проблемам создания и деятельности управляющих советов. Создание таких советов, судя по всему, дело решенное. Весь вопрос в том, почему решение о создании органов государственно-общественного управления принимает в основном государство, то бишь чиновники, руководящие системой образования, или комиссии, советы, рабочие группы, созданные чиновниками, в которые входят управленцы или педагоги, лояльные по отношению к идее управляющих советов. Как ни парадоксально, мнение сообщества, в частности профессионального педагогического сообщества, никто не спрашивает и не учитывает. Между тем вопросы возникают не только у педагогов, но и, как показало заседание в Московском Доме учителя, у общественности. Резонно, люди задают вопрос: почему нужно создавать исключительно управляющие советы, почему родители не могут вместе с педагогами работать в составе школьных советов, почему они не могут предлагать другие формы общественного управления школой? Диктат всегда вызывает противодействие, и это плохо, потому что, когда людей ставят перед фактом и не дают им возможности воспользоваться другими вариантами построения той или иной деятельности, то, на чем настаивают чиновники, никогда не приживается и сходит на нет. Мы хотим, чтобы на страницах «УГ-Москва» педагоги, управленцы, родители, ученые-педагоги, юристы высказали свое мнение по поводу управляющих советов. Тем более что «Учительская газета» на протяжении многих лет обсуждает эту тему вместе со своими авторами и общественными корреспондентами. И первым мы предоставляем слово президенту Международной ассоциации содействия школьным советам, возглавляющему ее с 1991 года, доктору педагогических наук профессору Вениамину Бочкареву.

Управление, внедряемое насильно

Вот уже несколько лет идет беспрецедентная по чиновничьему усердию кампания по насильственному внедрению в массовую общеобразовательную практику так называемых управляющих советов.

Эта кампания имеет свою предысторию. 18-19 мая 2002 года на семинаре «Расширение общественного участия в управлении образованием: модернизация законодательной базы (общее образование)», проходившем под руководством тогдашнего председателя Комитета по образованию и науке Государственной Думы РФ Алексадра Шишлова, его участники заслушали обстоятельный доклад главного советника премьер-министра Великобритании по вопросам образования, здравоохранения и социальной сферы Майкла Барбера о результатах 15-летнего опыта развития деятельности общественных советов (комитетов) в сфере общего образования, приведшего к созданию управляющих советов из родителей, педагогов, представителей общественности, бизнеса. Судя по всему, этот заморский опыт пришелся по душе нашей отечественной образовательной элите. Об этом свидетельствует вся последующая деятельность ее представителей.

В Министерстве образования РФ создается группа разработчиков Основных положений по формированию, функциям и деятельности управляющих советов общеобразовательных учреждений под руководством тогдашнего советника министра образования Анатолия Пинского. Подготовленный группой документ был рассмотрен 6 июня 2003 года на заседании Координационного совета Минобразования РФ под председательством тогдашнего же министра образования РФ Владимира Филиппова, а 17 июня уже был опубликован в «Учительской газете» под заголовком «Управляющий совет: какие полномочия ему дать?». Членов нашей ассоциации, которые к тому времени уже собирали и изучали лучший опыт деятельности сотен отечественных и зарубежных школ, серьезно озадачил и расстроил этот документ, о чем свидетельствуют поступившие в «Учительскую газету» и опубликованные в ней их письма.

В частности, 5 августа 2003 года в газете было опубликовано под заголовком «Критический совет. Замечательная идея под угрозой профанации» письмо директора средней школы №41 г.Челябинска А.Кузнецова (ныне он начальник Управления по делам образования Челябинска), члена правления нашей ассоциации. Автор письма расценил Основные положения об управляющем совете как шаг назад в процессе совершенствования школьной жизни и высказал предложения по доработке этого документа.

26 августа 2003 года в «Учительской газете» было опубликовано наше письмо «Остановитесь в административном рвении!», в котором было высказано предположение: документ подготовлен далекими от сферы образования людьми, а также несколько критических замечаний о недемократичности формирования управляющего совета, правовой необоснованности включения в совет представителей категорий граждан, для которых законодательно не установлено участие в управлении образовательным учреждением. В письме членов ассоциации (как и в письме А.Кузнецова) было и возражение против исключения из состава управляющего совета учащихся школы.

Мы были отчасти удовлетворены тем, что в опубликованном 2 сентября 2003 года в «Учительской газете» ответе Анатолия Пинского «Раскаленный слог» наше возражение было учтено, и в документ включены положения об избрании в состав управляющего совета двух представителей от параллелей 10-11-х классов.

14 октября 2003 года «Учительская газета» опубликовала письмо директора средней школы № 10 г.Бологое Тверской области Л.Карандашевой (ныне она начальник Управления образования Бологовского района) «Вместо выборов – назначение», в котором автор обратила внимание на нарушения демократических процедур в подготовленном документе, на недопустимость лишения учащихся возможностей учиться жить в демократическом правовом обществе в составе общественного совета школы.

Как стало впоследствии известно, депутат Государственной Думы РФ Александр Шишлов внес на рассмотрение Думы проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» (в части управления общеобразовательными учреждениями)», опубликованный 27 мая 2004 года в приложении «Учительской газеты» «Образовательное право». Однако этот законопроект не был поддержан Правительством России и был отклонен Государственной Думой РФ.

Тем не менее в 2004 году уже новое руководство Министерства образования и науки России создает Координационную группу по развитию государственно-общественного характера управления общеобразовательными учреждениями и утверждает соответствующее Положение о ее деятельности. К сожалению, в многочисленном составе этой группы не нашлось места ни одному научному работнику, который бы занимался соответствующими исследованиями.

На первом этапе этой не санкционированной органами государственной власти деятельности внедрение управляющих советов в массовую школьную практику подавалось как научный эксперимент, осуществляемый в 8 регионах страны: в Республике Карелия, Красноярском крае, Воронежской, Московской, Самарской, Тамбовской, Ярославской областях и Москве.

27 апреля 2004 года министр образования и науки РФ Андрей Фурсенко направляет органам управления образованием этих территорий письмо с просьбой поддержать инициативу(!) общеобразовательных учреждений и муниципальных органов управления образованием по апробации ими модели управляющих советов общеобразовательных учреждений. Согласно этому письму 14 мая 2004 года руководитель Департамента общего и дошкольного образования Минобрнауки РФ Анатолий Баранников направляет в их адрес методические рекомендации по функциям, организации и работе управляющих советов общеобразовательных учреждений для использования в проводимой работе.

Члены ассоциации принимали участие в двух заседаниях Координационной группы Министерства образования и науки РФ по развитию государственно-общественного характера управления общеобразовательными учреждениями. 17 июня 2005г. в зале коллегии Минобрнауки РФ на заседании Координационной группы (председатель Координационной группы – тогдашний заместитель директора Департамента государственной политики в образовании Минобрнауки РФ Игорь Реморенко) нам сообщили, что в эксперименте в пилотных регионах принимают участие 68 школ (32 – в Красноярском крае, 15 – в Южном округе Москвы, 5 – в Московской области, по 4 школы – в Тамбовской, Калининградской, Ярославской областях и в Республике Карелия).

Тогда мы обратили внимание членов Координационной группы на существенные недостатки в методических рекомендациях (недемократичность формирования управляющего совета, административное ущемление законодательно определенных прав участников образовательного процесса, правовую несостоятельность созданных выборами и кооптацией управляющих советов, неправомочность наделения управляющих советов полномочиями органов государственно-общественного управления общеобразовательными учреждениями).

В ответ на просьбу дать возможность познакомиться с Программой научно-исследовательской работы (на заседании ее не оказалось) по проблеме развития управляющих советов нам по факсу через три дня прислали на двух неполных страницах Порядок (?!) выполнения работ (каких – не названо). Среди указанных девяти работ на первом этапе значились разработка, изготовление и тиражирование образовательной программы и учебно-методических материалов для обучения общественных управляющих; консультационная и информационная поддержка становления сети управляющих советов общеобразовательных учреждений и проведение консультационных семинаров; разработка и размещение материалов на специализированном сайте проекта «Обеспечение деятельности управляющих советов общеобразовательных учреждений».

На втором этапе было запланировано проведение анализа и обобщения опыта участия общественных институтов в управлении образованием; разработка, изготовление (?!), тиражирование и рассылка методических рекомендаций по развертыванию и организации деятельности управляющих советов; организация и проведение межрегиональной конференции и еще три подобных вида работ. После ознакомления с этими материалами стала понятна причина столь низкого уровня осуществляемой Координационной группой научно-методической деятельности: ее авторы не отличали программу НИР от Порядка выполнения работ.

Кстати, на том заседании Координационной группы не было принято Положение о Координационной группе – настолько «сырым» оказался предложенный для обсуждения его проект.

Не более продуктивным оказалось и другое заседание Координационной группы – 2 марта 2006 года, когда перед его участниками выступил заместитель директора Института управления образованием РАО Евгений Буслов, раскрывший особенности управления образованием на уровнях образовательного учреждения и образовательной системы, а позже – по теме «Об институциональном и нормативно-правовом оформлении деятельности органов государственно-общественного управления» – заместитель председателя Координационной группы Анатолий Пинский, сообщение которого свелось к раскрытию полномочий советов образовательных учреждений различных типов. Вниманию участников заседания был предложен доработанный проект Положения о Координационной группе. Мы вновь критиковали известные методические рекомендации, высказали предложения по их доработке и предложили помощь в этой работе, но наша помощь принята не была, хотя некоторые наши поправки в методические рекомендации были внесены. В частности, были убраны количественные ограничения состава управляющего совета (не меньше 9 и не больше 21 человека), содержавшиеся в Основных положениях по формированию, функциям и деятельности советов, а также ограничение по составу совета для образовательных учреждений с числом обучающихся не менее пятидесяти человек.

В этот же период чиновники Минобрнауки РФ усилили нажим на руководителей муниципальных образовательных систем и общеобразовательных учреждений в целях формирования управляющих советов в новых (по сравнению с первым списком экспериментальных школ) ОУ. Факты насилия чиновников приводились некоторыми руководителями школ на международных научно-практических конференциях 2004 года в Москве и 2005 года в Твери. Да эту практику подтвердил и Анатолий Пинский в своем интервью газете «Время новостей» 31 октября 2005 года. По словам Анатолия Аркадьевича, «все ветви власти постепенно подталкивают директоров к тому, чтобы создавать управляющие советы. Это связано с тем, что в будущем планируется, что управляющие советы будут обязательны для всех школ, за исключением малокомплектных сельских».

Желая хоть как-то ослабить это насилие чиновников, мы трижды (23 мая, 28 июля и 21 сентября 2006 года) письменно обращались к Генеральному прокурору Российской Федерации с просьбой дать правовую оценку действиям сотрудников образовательного ведомства, осуществляющих насильственное внедрение управляющих советов в массовую школьную практику. В своем ответе № 7/2-972-2006 от 12.07.2006 начальник Управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Генеральной прокуратуры России Л.Коптева сообщила, что оснований для принятия мер реагирования нет, одновременно продублировав в своем ответе данные Минобрнауки РФ о создании уже 486 управляющих советов в 20 субъектах России.

Подчеркнув, что управляющий совет может быть создан в образовательном учреждении только по инициативе участников образовательного процесса, первый заместитель начальника Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ Н.Зябкина в своем ответе № 7/2-972-2006 от 01.09.2006 в то же время сообщила, что в ходе проверки не установлено фактов понуждения со стороны органов государственной власти и управления в отношении образовательных учреждений в целях создания ими управляющих советов.

И только начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ А.Паламарчук в своем ответе № 7/2-972-06 от 27.10.2006 признал, что «методические рекомендации, определяющие функции, порядок организации и работы управляющих советов, подготовленные Министерством образования Российской Федерации, не являются нормативным правовым актом и не обязывают образовательные учреждения к их применению».

Есть основание считать, что ознакомление с этой оценкой Генеральной прокуратуры России (данной публикацией) руководителей общеобразовательных учреждений уже позволит многим из них защититься от чрезмерного административного нажима тех или иных вышестоящих чиновников.

Однако опасность для образовательных учреждений таится не только в отсутствии нормативно-правовых оснований формирования управляющих советов. Можно со всей ответственностью утверждать, что организация деятельности управляющих советов в полном соответствии с вышеупомянутыми методическими рекомендациями грозит общеобразовательным учреждениям определенными проблемами – ущемлением законодательно определенных прав участников образовательного процесса, возникновением между ними конфликтов и противоречий, снижением эффективности работы образовательного учреждения.

Проблема первая – грубо нарушаются права участников образовательного процесса на участие в управлении общеобразовательным учреждением и разрушаются демократические процедуры

В соответствии с пунктом 2 методических рекомендаций «члены Совета из числа родителей (законных представителей) обучающихся избираются на общем родительском собрании». Это значит, что избранные в управляющий совет родители получают мандат доверия только от сообщества родителей школы и не получают таких прав от школьных работников и от учащихся школы. Получается, что эти родители могут принимать управленческие решения только относительно своих избирателей – родителей учащихся. Школьные работники и учащиеся школы такими полномочиями эту группу родителей не наделяли. Иными словами, избранные в управляющий совет родители не обладают правом принятия управленческих решений относительно образовательного учреждения, их решения будут обязаны выполнять только родители и более никто, то есть они становятся неправоспособными субъектами управления образовательным учреждением.

Аналогичное положение создается и относительно школьных работников, избранных в управляющий совет. Будучи избранными на общем собрании работников данного учреждения, они могут располагать полномочиями только работников учреждения. А учащиеся и их родители, не имеющие никакого отношения к их избранию, не обязаны подчиняться их решениям в составе управляющего совета.

Двое учащихся, избранных в управляющий совет от параллелей 10-11-х классов, могут принимать решения в совете только относительно этих классов. Основная масса школьников их в совет не избирала и полномочиями на принятие управленческих решений не наделяла. Совершенно очевидно, что школьные работники и родители учащихся также не давали прав этим двум ученикам принимать обязательные для выполнения ими решения.

Еще более анекдотичным может стать кооптирование членами управляющего совета в свой состав представителей местной общественности: решения этих членов совета могут быть обязательными только для избирателей, то есть для самих членов управляющего совета – и не более того. Кстати, эта кооптация – прямое нарушение Закона РФ «Об образовании», который не предусматривает участие в управлении образовательным учреждением представителей внешней по отношению к учреждению общественности (в школе хватает и своей общественности). (Жаль, что Генеральная прокуратура РФ «не заметила» этого факта. Может быть, Совету Федерации РФ стоит при очередном заслушивании ее представителей на своем заседании высказать Генеральной прокуратуре свои рекомендации о том, чтобы она потребовала от Минобрнауки РФ устранить в их методических рекомендациях нарушение этого закона?)

Между прочим, все это далеко не безобидная мелочь для школьного коллектива и его руководителя: с какой стати они должны выполнять решения посторонних по отношению к школе лиц, которые, как справедливо отметила в своем письме в «Учительскую газету» директор 10-й бологовской школы Л.Карандашева, «не обладают научными и педагогическими знаниями, не знакомы со всеми особенностями школьной жизни, не живут в гуще происходящих в ней событий»?

Можно сделать совершенно очевидный вывод: следование методическим рекомендациям министерства может привести к созданию нелегитимных управляющих советов, деятельность которых ограничивает законодательно определенные права участников образовательного процесса. Не учитывающие мнений подавляющей части педагогов, учащихся и их родителей решения такого управляющего совета вряд ли будут ими выполняться, что, в свою очередь, может привести к расколу школьного коллектива, возникновению конфликтов и противоречий между участниками образовательного процесса, к сбоям в работе школы.

Видимо, сегодня возникает необходимость незамедлительного восстановления демократических норм и процедур в жизнедеятельности общеобразовательной школы, нарушенных непрофессиональным вмешательством нынешних руководителей образовательного ведомства, и избирать управляющие советы на общешкольных собраниях (конференциях) участников образовательного процесса. Эти процедуры достаточно полно разработаны во многих научно-методических материалах и рекомендациях и успешно используются в деятельности отечественных школ, где школьные советы избираются строго в соответствии с Законом РФ «Об образовании».

Проблема вторая – управляющий совет наделен чрезмерными полномочиями

Этот, как можно убедиться, нелегитимный управляющий совет тем не менее наделяется авторами идеи его создания неоправданно большими полномочиями.

В Основных положениях по формированию, функциям и деятельности управляющего совета, а также в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» их авторы наделяли управляющие советы правом принимать устав общеобразовательного учреждения, изменения и дополнения к нему. Члены нашей ассоциации эти предложения резко критиковали, и в итоге эта ошибочная функция была убрана из методических рекомендаций. Однако и в последней редакции методических рекомендаций управляющим советам оставлены существенные полномочия, которыми рискованно наделять столь непрофессиональный орган управления. Действительно, как может совет, в составе которого имеется от 68 до 85% непрофессионалов, квалифицированно осуществлять такие функции, как:

– утверждение программы развития учреждения;

– согласование компонента образовательного учреждения государственного стандарта общего образования («школьного компонента») и профилей обучения;

– согласование выбора учебников.

Решение всех этих вопросов скорее всего прерогатива педагогического совета школы, причем после тщательной и коллективной проработки каждого из них.

Пожалуй, можно было бы согласиться с отнесением к полномочиям управляющего совета выполнения таких функций, как установление режима работы образовательного учреждения (по представлению его руководителя), введение (отмена) единой формы одежды обучающихся, принятие решения о сдаче в аренду помещений и оборудования школы, привлечение дополнительных средств в помощь учреждению, заимствованных из наших концептуальных работ (что подтвердил сам Анатолий Пинский в своей статье в «Учительской газете» 2 сентября 2003 года), если бы можно было надеяться на то, что члены управляющего совета отнесутся к решению этих вопросов так же заинтересованно, как и члены школьного совета, которым мы это адресовали. По нашим рекомендациям проект устава школы готовит школьный совет в тесном контакте с руководителем школы. Проект устава обсуждается на педсовете, на школьных ученических и родительских собраниях (конференциях) и выносится на обсуждение и принятие общешкольного собрания (конференции) участников образовательного процесса. Затем он передается на утверждение учредителю.

Авторы методических рекомендаций создают новую проблему в школе: если управляющий совет не будет иметь никакого отношения к уставу школы, то кто же будет заниматься подготовкой его проекта? Не создавать же в дополнение к управляющему совету еще и школьный совет? Выход один – при работе управляющего совета ему необходимо передать вышеизложенные функции школьного совета, чтобы избежать опасного двоевластия.

Проблема третья – управляющий совет разрушает сложившуюся структуру внутришкольного управления

Наиболее грубой и опасной ошибкой авторов методических рекомендаций по функциям, организации и работе управляющих советов считается представление управляющего совета в качестве органа государственно-общественного управления общеобразовательным учреждением. Таковым он быть никак не может. Не вызывает сомнений общественная составляющая в управляющем совете, а кто в его составе будет обеспечивать государственную составляющую? Кто возьмет на себя смелость утверждать, что избранные в управляющий совет родители (законные представители) обучающихся возьмут на себя обязанности обеспечивать государственную политику в образовательном учреждении? Вряд ли найдется такой смельчак. Но ведь родители составляют до половины всего состава управляющего совета!

Может быть, государственную политику в школе будут осуществлять кооптированные в состав управляющего совета люди, известные своей культурной, научной, общественной, в том числе благотворительной, деятельностью, занимающие в нем не менее одной четверти всех мест? (Кстати, верхнего ограничения не установлено!) Ответ очевиден.

Понятно, что и двое старшеклассников – членов совета – не примут на себя этих функций.

Нет уверенности и в том, что реализацией государственных интересов в школе будут заниматься члены управляющего совета, избранные из числа работников общеобразовательного учреждения (в их числе не только педагогические работники, но и технические служащие).

Относительно уверенно можно ожидать осуществления государственной политики в школе от двух членов управляющего совета – руководителя учреждения и представителя учредителя. Если учесть, что решения управляющий совет принимает равноправным голосованием его членов, то можно утверждать, что государственно-ориентированные решения управляющий совет вряд ли будет принимать.

Возникает вопрос: неужели в Министерстве образования и науки России чиновники настолько слепы, чтобы не понимать нелепости присвоения управляющему совету функций органа государственно-общественного управления образовательным учреждением? В это трудно поверить. Тогда почему и для чего работники образовательного ведомства решились на это пойти? Можно, наверное, предположить, что такой подход им выгоден своей простотой и необременительностью. Действительно, перед ними стоит задача обеспечить выполнение требований Закона РФ «Об образовании» о придании управлению образованием государственно-общественного характера.

Если пойти по пути реализации научных основ управления образованием, подготовленных единственной лабораторией государственно-общественного управления образованием Российской академии образования (кстати, не встретивших ни единого возражения со стороны научных организаций и органов управления образованием), то в каждой школе надо будет создавать школьный совет; наделять его полномочиями на принятие управленческих решений, обязательных для выполнения всеми участниками образовательного процесса; оптимально распределять полномочия между руководителем учреждения и советом учреждения; обеспечивать их сотрудничество и взаимодействие; создавать механизмы цивилизованного разрешения возникающих между ними конфликтов и противоречий и так далее.

По-видимому, такая перспектива чиновников мало воодушевляла. Куда как проще создать управляющие советы и своей властью постановить – быть им органами государственно-общественного управления общеобразовательным учреждением. Да и создать такой управляющий совет несложно – надо издать приказ, провести частичные выборы (такие выборы и готовить не надо – достаточно повесить соответствующее объявление). И все, можно рапортовать – требования закона выполнены!

Сейчас трудно предсказать, какой конкретно урон сфере образования и государству нанесет эта фикция, поскольку мал еще срок действия этих органов. Но сегодня уже очевидно, что свертывание и без того весьма ограниченных демократических процессов в управлении общеобразовательными учреждениями снизит профессиональный уровень руководства школой и объем живительной инициативы участников образовательного процесса, лишит учащихся практики гражданского поведения и деятельности.

Теперь наступило время обратить внимание на то, что Закон РФ «Об образовании» требует развития не государственно-общественного, а демократического, государственно-общественного характера управления образованием. Между этими двумя словосочетаниями имеется существенная разница.

Когда образовательное ведомство приступит к развитию демократического, государственно-общественного характера управления образованием и какие новые формы будет использовать для этого – остается только гадать. И пока этого еще не случилось, не пора ли правительству и законодательным органам дать соответствующую оценку действиям чиновников от образования?