Народ – правитель, народ – проситель

Владимир ЛЫСЕНКО, член Избирательной комиссии РФ, доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ:

– Хочу ответить на вопрос: есть ли в России правовое государство? Тема, конечно, очень узкая с одной стороны, а с другой – очень интересная. Я постараюсь крупными мазками показать болевые точки, которые помогут вам, возможно, самостоятельно прийти к какому-то убеждению. Хочу остановиться на предложении Северной Осетии – Алании, которая инициирует проведение референдума в Российской Федерации по продлению сроков президентства В.В.Путина. Что нас с вами может ожидать, если эта инициатива получит законный ход?

Сколько на сегодняшний день в России действует нормативных правовых актов? Примерно около двух миллионов. Поэтому если говорить о правовом государстве, то по количественным показателям можно предположить, что оно есть. Да, за последнее время, за последний созыв Государственной Думы ею было принято примерно полторы тысячи федеральных законов. А если считать с 1993 года, то ориентировочно около 4-5 тысяч только федеральных. Это поддерживает роль парламента в правовом законодательном регулировании нашей с вами государственной и общественной жизни. Что касается удельного веса федеральных законов по сравнению с указами президента, постановлениями правительства, он возрастает. Это один из компонентов правового государства, связь государства прежде всего с положениями закона, верховенство закона. До 1999 года был бурный рост указного нормотворчества, то есть указов Президента РФ, который в силу отсутствия федеральных законов, регулирующих соответствующие вопросы в первоочередном порядке вынужден был их издавать. Были споры, в том числе в форме запросов в Конституционный суд: имеет ли право президент в отсутствии федерального закона регулировать общественные отношения соответствующим своим указом? И Конституционный суд сказал, что такая конструкция правомерна, она соответствует Конституции РФ.

Но по мере того как парламент стал законодательным и одновременно представительным органом, его роль возросла, а вес указного законодательства значительно снизился. Сейчас с точки зрения нормотворческого развития наша страна стала более парламентской республикой. Начинает доминировать концепция и модель верховенства закона на основе положения федерального законодательства.

Если вспомнить, когда впервые и где было введено понятие «правовое государство», то это может вызвать удивление. Впервые этот термин появился в Конституции ФРГ после Второй мировой войны. Это как бы конституционно-правовой ответ на то, что до войны и во время войны, государство было связано не правом, а партийными движениями. Отчасти и у нас такая конструкция была, когда партийные решения предопределяли содержание всего нормотворчества, будь то в форме законов, в форме указа Президиума Верховного Совета СССР или соответствующих нормативных актов правительства. Вот ФРГ стало первым государством, где конструкция правового государства связана законами, которые соответствуют Конституции. А Конституция должна быть прежде всего выражением правовой справедливости. Социальная справедливость впервые была введена в научный и в конституционно-правовой оборот.

Мы восприняли эту концепцию, хотя до 1993 г. советские ученые критиковали ее. Это отражалось и в школьных программах, в частности по обществоведению. И только в 1993 году мы в статье 1 закрепили положение о том, что Российская Федерация является правовым государством.

Правовое государство – это верховенство законов, связанных с деятельностью органов государственной власти, органов государственного управления, общественных структур, структур гражданского общества. Второй компонент – Конституция РФ, которая была принята референдумом, проходившим на основе Указа президента, а не закона.

В Конституции были перечислены конкретные федеральные и конституционные законы. О Конституционном суде, о правительстве и т.д. Выполнили ли мы положение Конституции за 13 лет по принятию всего перечня федеральных законов, которые там отражены? Оказывается, нет. У нас не принят на сегодняшний день Федеральный конституционный закон о Конституционном собрании, а выборы этого института чрезвычайно важны особенно с предполагаемой инициативой по проведению референдума в отношении сроков пребывания президента у власти. Долго ученые и правоведы спорили: предусматривает ли наша Конституция непосредственно народу право выступить с инициативой референдума по принятию другой конституции и принять конституцию другую, которая по каким-то соображениям не устраивает граждан Российской Федерации.

Пришли к выводу, что народ, граждане страны, имеют право на референдум, в том числе и вносить новый проект Конституции. Есть такое право, скажем, в Голландии. В других странах считают, что только народные представители – депутаты парламента, решают такие вопросы, а референдум – это пережиток ранних этапов развития демократии. Мы пока так не считаем.

Парламент тоже может кое-какие изменения вносить, кроме первой и второй глав, которые посвящены основам конституционного строя, и правам, и свободам человека и гражданина.

Парламент тоже может, не спрашивая никого, внести изменения в III или VIII главы, поменять статью 81, запрещающюю президенту баллотироваться на высшую должность в стране более чем на два срока подряд. Но для того чтобы эту поправку внести, он должен после того, как проголосуют Государственная Дума и Совет Федерации, направить поправку в законодательные органы субъектов Российской Федерации, которая должна быть одобрена не менее чем двумя-тремя регионами. Только после этого поправки будут внесены в Конституцию.

В нашей стране, таким образом, референдум является средством правового развития, эта форма волеизъявления народа – один из компонентов нашей демократической конструкции правового государства.

Парламент может сам поменять Конституцию или через референдум. Референдумов Российской Федерации у нас еще не было, хотя инициативы были. Например, в прошлом году, но до назначения его дело не дошло. На уровне субъектов референдумы состоялись, а на местном они проходят довольно часто, особенно по поводу местного самоуправления.

Насколько граждане могут воспользоваться правом на обращение в соответствующие судебные инстанции? Защита прав, своих в том числе, – один из компонентов характеристики правового государства.

Приведу две группы цифр. Возьмем для примера наш Конституционный суд, поскольку он определяет, соответствует или не соответствует Конституции тот или иной закон. И Европейский суд по правам человека. Гражданин имеет право обратиться в международные организации по защите своих прав, если он не нашел поддержки после обращения в разные инстанции в своем государстве, то есть все национальные институты и процедуры были им исчерпаны.

В 2005 году в Европейский суд по правам человека поступило 41510 жалоб от граждан 46 государств. Из РФ – 8581 жалоба. Это примерно 21%. В Европейском суде есть три дополнительных процедуры. Первая. Отказывают в рассмотрении жалобы, поскольку те обстоятельства, которые были указаны в заявлении, не подпадают под действие Европейской конвенции. Вторая, когда в жалобе есть обоснованные требования, но их может решить само государство. И эта жалоба направляется в адрес его правительства.

И третья группа решений, когда они принимаются по существу, если виновно государство, то суд обязывает его выплатить за счет средств федерального бюджета соответствующую и моральную, и имущественную компенсацию.

В последнее время количество таких решений не в пользу заявителя возрастает. Почти 60% заявлений, поступивших из России, в прошлом году Европейский суд признал неприемлемыми. Наша с вами задача – научить наших школьников по возможности с точки зрения права вычленять юридические обстоятельства, чтобы можно было принять решение по существу. Всего по обращениям в Европейский суд из 41510 жалоб в пользу заявителей было вынесено 1105 решений, в пользу российских граждан 82 решения. По числу обращений мы стоим на первом месте. Скажем, в Германии люди знают, что защищать, как защищать. Значит, в этом отношении школьное гражданско-правовое просвещение очень важно: научить ребят умело пользоваться своими правами и свободами.

За десять лет в наш Конституционный суд – с 1995 по 2005 год – пришло 136 тыс. жалоб по защите конституционных прав и свобод. По вопросам конституционного права – 4800, по вопросам выборов – 1915. Но всего судом было принято 208 постановлений. Остальные получили отказ в принятии к рассмотрению. Поэтому наша задача, чтобы наши ученики, наши граждане хорошо знали конституционное право.

Как развивается наше законодательство? Здесь есть несколько проблем, которые важны не только для юристов, но и для преподавателей права. Нелегко преподавать, если в законодательстве есть дефект, потому что трудно это объяснить, трудно понять логику.

Какие недостатки, пробелы в нашем законодательстве? Их несколько. Только за последние три с половиной года было внесено 13 изменений по избирательному праву. Мы против того, чтобы в избирательных бюллетенях исчезла графа «против всех». В прошлые годы примерно около миллиона избирателей голосовало против всех. На выборах 2003 г. в восьми округах против всех голосовали больше, чем за кандидатов. И тогда пришлось назначать очередные выборы. Эта строка, конечно, не должна оставаться на вечные времена, но пока она нужна. В больших наших республиках она есть.

У нас существует рассогласованность нормативных актов. Это значит, когда в одном акте содержится ссылка на другой, а он еще не принят. Таких случаев много. Суд не может решить вопрос по существу, то есть не может применить право.

Второй пример бессистемного подхода, когда вносят многие изменения в закон, который только что приняли и опубликовали. Таких законов тоже немало. В основном это вопросы из Уголовно-процессуального кодекса и налогового законодательства. За три года после принятия Уголовно-процессуального кодекса он поменялся на одну треть. Причем эти изменения вносились без учета нашего международного обязательства по конвенции ООН по противодействию распространению наркотиков. Она предусматривала конфискацию имущества наркодилеров и т.д. Вот мы исключили из Уголовного кодекса эту часть, сейчас идет борьба за ее восстановление. Это повлекло и другие последствия: скажем, нельзя теперь конфисковать оружие, при помощи которого совершалось преступление. У браконьера нельзя конфисковать орудие лова. Эти изменения выхолостили реальное противодействие преступности.

Развитие нашего законодательства должно быть системным. Нельзя игнорировать и общенаучные достижения. Нельзя изымать ни одного из признаков состава преступления из Уголовного законодательства. Бессистемность привела к тому, что выросла преступность. То же самое можно сказать о банкротстве, когда при приеме закона не просчитывали его правовые последствия. Введение института банкротства привело к силовому захвату предприятий. Это дало почву для внедрения криминала в нашей экономике. В Уголовном кодексе одно понятие жилища, а в Гражданском кодексе – другое. Вот такие примеры рассогласования.

Мы принимаем законы без просчета политических и правовых и иных последствий. Это бьет по нашим правам и свободам.

Другой минус: отсутствует гласность в законопроектной работе. Вряд ли кто может сказать, какие законопроекты готовятся сейчас в Госдуме, в правительстве, где с ними можно ознакомиться. Во многих государствах есть специальный сайт. Возможно, что нам нужен какой-то печатный орган, в котором размещались бы основные законопроекты. Закон должен гармонизировать социальные интересы таким образом, чтобы на выходе была общепризнанная социальная справедливость, чтобы принятие закона не порождало дисбаланс и антагонизм.

Когда мы нарушаем в нашем национальном законодательстве наше международное обязательство, это говорит, что наша правовая система допускает разгерметизацию единого международного правового мотива.

Что можно сказать по поводу предлагаемого референдума? Позиция президента известна. Законодательное собрание Северной Осетии намерено сформировать вопрос, который предполагается вынести на общий референдум. Аналогичные группы должны быть образованы и зарегистрированы не менее чем в 45 субъектах РФ. Нужно собрать два миллиона подписей. Затем документы поступают к президенту, он их направляет в Конституционный суд. Тот дает заключение, что формулировка не противоречит нашему Основному закону. Только после этого президент назначает референдум. При этом действует положение Конституционного суда, и оно закреплено в законе: в последний год полномочий Государственной Думы и Президента РФ референдум РФ назначен быть не может. Поэтому, если до определенного времени не будут собраны подписи и президент не назначит референдум, он не может состояться. И без него никоим образом нельзя решить вопрос о том, можно ли изменить срок полномочий президента, то есть дать возможность ему баллотироваться более двух сроков.