Налогоплательщик должен знать, на что идут его деньги

Заместитель руководителя Агентства образования администрации Красноярского края Павел ВЧЕРАШНИЙ ведет направления, связанные с формированием бюджета отрасли. В рамках действующего федерального законодательства его служба разрабатывает региональные нормативные документы, занимается подходами к заработной плате в отрасли, а также правовой стороной – юридическими и спорными вопросами.

– Вот. Уже более ! Которая должна быть услышана родителями. Им отсутствие троек понравится. Хотя на самом деле это невозможно, чтобы все закончили без троек. Мы можем взять иную планку: две трети всех детей должны выйти из начальной школы хорошистами. И это тоже успех!

Переходный период позади

– Павел Михайлович, обозначьте, пожалуйста, приоритеты в этой обширной и весьма сложной сфере.

– На сегодняшний день это, во-первых, реформирование системы оплаты труда и, во-вторых, перевод образования края на нормативно-подушевое финансирование.

– Если нет возражений, давайте начнем со второго направления?

– Красноярский край занимается этой проблемой с 2000 года. Мы очень внимательно следили за развитием ситуации в других регионах, особенно за Чувашией, Самарской и Ярославской областями. Не пропустили ни одного семинара по данной тематике в Москве. В 2003 году, как вы помните, вышел федеральный закон, который разделил полномочия и передал финансирование образовательного процесса на региональный уровень. Мы сразу же провели большую серьезную работу. Появилось указание губернатора, связанное с разработкой регионального документа. Он состоял из двух частей: нормативов финансирования как таковых и способов применения этих нормативов – методик. С 2004 года мы фактически финансируем образование края по этому документу. Конечно, всегда было понятно, что процесс этот очень сложный. Невозможно в ускоренном темпе перевести на нормативное финансирование такую огромную, географически разбросанную на тысячи километров образовательную систему. В документе, о котором мы говорим, нашли отражение зональные особенности, что помогло упорядочить процесс.

– Например?

– Например, какую школу считать малокомплектной? Ведь сегодня нет документа, где было бы прописано, сколько в ней должно быть детей. Двадцать? Сто? Но когда мы говорим о финансировании такой школы, это становится принципиальным. В условиях Сибири – это 275 учеников: 11 классов по 25 детей. Все, что меньше, мы считаем малокомплектной школой. Еще один принципиальный момент – образование края в целом живет, основываясь на программе социально-экономического развития. Иначе говоря, краевая власть имеет программу действий, которая утверждена соответствующим документом и у которой есть отраслевые разделы. Образование занимает в нем особое место.

– Вернемся к 2004 году, когда начался переход на нормативное финансирование. Как это происходило?

– Мы решили тогда, что у нас будет трехгодичный переходный период, связанный с переводом образовательных учреждений на подушевое финансирование.

– Почему именно такой срок?

– Нам, отраслевым финансистам, было понятно, что мы делаем. Но очень важно, чтобы это стало понятно всем. Нам нужно было, чтобы общество не блуждало в потемках, а понимало, что, к чему и зачем. Чтобы директор овладел навыками и знаниями в области экономики, управления финансами образовательного учреждения, необходимы были определенные мероприятия. Это раз. Кроме того, это потребовало дополнительных вложений – два. Человек не может одномоментно овладеть этим процессом. Ему нужны теоретические знания и практические навыки. Вот почему мы говорили о трехгодичном переходном периоде. Директоров надо было научить увидеть ситуацию со стороны. Нам удалось за два года проучить всех.

– Каким образом?

– На базе краевого института повышения квалификации была разработана специальная образовательная программа. Под это были выделены резервы. Разработан план переподготовки и специальные методические материалы. Кроме того, в каждой зоне края определились опорные учреждения, которые мы используем как ресурсные центры. Одновременно шла работа по совершенствованию самой методики. Для этого мы тесно сотрудничали с московскими структурами – Национальным фондом подготовки кадров, Центром фискальной политики. Мы постарались за эти три переходных года все максимально отшлифовать.

– А что тут шлифовать? Если говорить просто, то подушевое финансирование – это привязка некой стоимости образовательных услуг к ребенку – только и всего!

– На самом деле это очень сложный механизм, связанный с многообразием программ, которые существуют в образовании, и с общим количеством средств в регионе. С нюансами обучения инвалидов, в том числе и на дому. Вот в течение трех лет и шла работа над тем, чтобы этот новый механизм все-таки выполнил свое назначение: привязал услуги к конкретному ребенку. А с другой стороны, мы же ставили перед собой еще одну задачу – не разрушить нашу образовательную систему. Что было бы возможным при сокращении финансирования. Так ведь?

– Разумеется. Ломать – не строить.

– Ну так вот, мы и искали этот баланс! Появление новых организационно-экономических механизмов, воспитание навыков управления у директоров, возникновение нормативно-правовой базы, которая позволяла бы управлять системой с других позиций. Это все – одна сторона. Другая состояла в том, чтобы сохранить традиции, живущие в краевом образовании, удержать педагогические кадры. Ведь наш край известен в стране как край, имеющий свое собственное уникальное педагогическое лицо. Его нельзя было потерять ни в коем случае! Надо было сохранить директорский корпус. Три года были посвящены нахождению этого баланса. Ведь что такое реформа? Это обращение огромной массы людей в иную «веру». Есть ли смысл подчеркивать, насколько трудно! Мы проводили зональные семинары, выезжали в территории, много помогали практически. С директорами, их заместителями, централизованной бухгалтерией, местной властью мы постоянно вели диалог о том, как наилучшим образом осуществить реформу. И на августовской конференции 2006 года мы резюмировали завершение переходного периода.

Нужна

конкретная цель

– Павел Михайлович, сегодня вы вступаете в следующую фазу развития. Что это значит?

– Мы обозначаем развитие новых организационно-экономических механизмов, говорим о политике, которая связывает объемы финансирования не просто с количеством детей, а с качеством образования, с результатом деятельности учреждения. Мы уже приобрели первые навыки управления финансами в отрасли. Конечно, пока это, образно выражаясь, «начальная школа», мы научились складывать и умножать. Мало того, мы понимаем, зачем нам это нужно. Теперь надо научиться планировать ресурсы под конкретные образовательные задачи.

– Что это такое?

– Прежде всего подчеркну, что на самом деле это федеральная политика, так называемый переход на бюджетирование, ориентированное на результат. Мы должны научиться формировать предельно конкретные задачи на определенный период и «осмечивать» их, то есть знать, сколько стоит та или иная поставленная нами задача. Понимать, через что сможем измерить результат.

Мы все время говорим о некой образовательной программе, о неких достижениях учеников, о неких результатах обучения. Но когда мы в прошлом году попытались предельно конкретно сформулировать образовательную задачу, то даже для опытных директоров это было непросто.

– Это почему же так?

– Поясню на примере. Когда мы говорим, что все дети «в школе №1» должны успешно закончить начальную ступень обучения, то что имеется в виду под этой задачей: «успешно закончить»?

– Ну, например, без троек.

– Вот. Уже более конкретная цель! Которая должна быть услышана родителями. Им отсутствие троек понравится. Хотя на самом деле это невозможно, чтобы все закончили без троек. Мы можем взять иную планку: две трети всех детей должны выйти из начальной школы хорошистами. И это тоже успех!

– Так, и что дальше?

– А то, что теперь директор должен знать, в какие средства ему обойдется решение этой задачи. Он же в курсе того, какой квалификации у него педагоги, какова материальная база. Администрация школы должна четко понимать, справится ли она с задачей в рамках тех средств, которые есть в школе. И как их следует распланировать. Может быть, педагогов надо отправить на курсы повышения квалификации. Может, приобрести другие наглядные пособия. Или следует сменить программу обучения. И только тогда будет понятно, на какой результат она работает.

Но сложность состоит не только в формулировке. Образовательная политика школы должна быть частью политики муниципального образования, наконец, края как субъекта Федерации. Сложность в том, чтобы все эти звенья были неразрывны. Мало того, чтобы они соответствовали требованиям времени, развития экономики России, социально-экономическим отношениям, действующим в государстве. И, наконец, чтобы они соответствовали требованиям родителей. Совокупность всех этих факторов и должна привести к более точной формулировке задачи.

– И если это состоялось, то…

– То это приведет к необходимости решения еще одной сложности: надо связать имеющиеся в школе ресурсы с постановкой задачи, которая отвечает всем перечисленным выше требованиям. С переходом на нормативное финансирование мы приобретаем еще и механизм государственно-общественного управления, который предполагает публичную отчетность перед населением и участие граждан в управлении школой. Налогоплательщик должен знать, на что идут его деньги.

– Каким образом он это узнает?

– Через СМИ, через собрания в школе, подготовку публичных докладов перед родителями и депутатским корпусом.

– А по каким показателям отчитываться? Особенно перед родителями. Они же не обязаны вникать в детали, как финансисты. Им нужен отчет, по которому станет понятно, достигла ли школа своей цели.

– Разработка таких показателей – тоже непростая задача. Она уже ведется и апробируется в пилотных школах. Родители видят, как изменилось образование. Сегодня в крае нет ни одной школы, в которой отсутствовал бы спортинвентарь, его пополняют планово. Все школы края способны оплатить трафик за интернет. Директора уже привыкли, что такая возможность у них есть. Во всех школах есть план приобретения учебно-наглядных пособий. Большие школы имеют возможность приобрести современное оборудование для кабинетов химии, физики, биологии.

– А маленькие?

– У маленьких школ такой возможности, увы, нет.

– Ну вот вам и минусы нового финансирования.

– У нас есть решения поддерживать и маленькие школы. Понятно, что они проигрывают большим, но ведь и масштаб, и задачи у них разные. Вообще, все учреждения образования планово строят свои расходы. Понимаете, когда директор как управленец чувствует, что может планировать свою деятельность, когда он знает, что под эти планы есть ресурсы, это означает, что картина жизни меняется. Это принципиально важно: мы должны (и уже добились) системно изменить нашу жизнь. Не разовыми, точечными успехами то там, то сям.

– А все-таки, как поддерживаете маленькие школы?

– В своей методике мы поставили несколько иной коэффициент в нормативном финансировании. Повышенный. Для малокомплектных школ мы используем общепринятый показатель – не число детей, а количество классов. И на материальное обеспечение – повышенный коэффициент, который позволяет в 1,5-2 раза увеличить норму по сравнению с большими школами. Это отражение краевой социальной политики, политики поддержки образования. Если говорить образно, то мы вошли в некий системный поток. Плавать мы уже научились. Теперь надо плыть быстрее.

– Это внушает оптимизм, однако страна – в демографической яме…

– Да, есть риск, что общий объем финансирования школ будет сокращаться. И отчасти это оправдано с точки зрения экономики: не должна поддерживаться полупустая система. Но как отраслевик я не могу отстаивать позицию отвода средств из образования. Они должны оставаться в отрасли!

Губернатором края Александром Хлопониным в 2004 году было решено, что ресурсы из образования выводиться не будут. Освобождающееся количество средств, которое появится в связи с сокращением детей, расходуется централизованно: на покупку школьных автобусов, учебников, спортинвентаря. Только в 2006 году на 25 миллионов рублей, например, мы приобрели лыжи и ботинки для сельских школ. 50 миллионов рублей было израсходовано на покупку школьных автобусов, 40 млн. рублей – на учебники.

Доходы учителей должны расти

– Павел Михайлович, давайте теперь поговорим об отраслевой оплате труда как составляющей модернизации образования.

– Введение отраслевой зарплаты – это для нас прежде всего механизм стимулирования качества педагогической деятельности и рост доходов учителей. Мы рассматриваем ее как часть в системе других мер работы с кадрами. Ежемесячно агентство «мониторит» зарплату в каждом муниципальном образовании. Она составляет в среднем девять тысяч рублей – для Сибири это маловато, конечно. Но пока так. Два года назад вышел закон, который передал права регионам по формированию части фонда труда. На самом деле, конечно, рамки все равно оставались жесткими, мы не можем кардинально поменять зарплату как таковую. Только регионы, у которых есть финансовые ресурсы, могли увеличивать разряды тарифной ставки больше, чем устанавливал федеральный центр. Надтарифный фонд, у нас в крае он называется фонд стимулирующих надбавок, – это то самое правовое поле, где субъект Федерации может устанавливать свои правила игры. Мы пошли по этому пути в рамках действующего законодательства, сосредоточили усилия на фонде стимулирующих надбавок. Чтобы все сделать наилучшим образом, мы стали изучать российский и мировой опыт.

Принципиальный момент, с которым мы, безусловно, соглашаемся: зарплата должна состоять из двух частей. Во-первых, учителя должны иметь достойную базовую заработную плату. Но должна быть и другая мотивационная, стимулирующая часть. Обе эти части должны управляться по-разному. Базовая – государством. Она связана с профессией и квалификационной категорией. Вторая часть тоже не должна быть маленькой. Она должна соотноситься с базовой частью. Идут разные дискуссии, каким будет это соотношение: 50% на 50%, 60% на 40%, 70% на 30%…. Но вторая часть должна управляться на государственно-общественных основах. Общеизвестно, попечители, родители, ученики тоже могут оценить учителя.

– Думаете, оценка будет объективной?

– Понятно, что оценивание должно идти по определенным правилам.

– Как этого достичь?

– Через создание набора критериев. Мы разработали для этого специальный документ. Он долго обсуждался на рабочих группах, потом на местах, анализировался профессиональным сообществом. Плотно работали, конечно, и с профсоюзами. Они были очень активными.

– Что заложено в этот документ?

– Идея о том, что ресурсы распределяются на государственно-общественном уровне. Нужно участие профсоюза или органов самоуправления школы. Необходимо иметь правовое поле для деятельности общественной организации.

– Осуществилась ли ваша идея в жизни?

– Пока в пилотных школах. Мы решили: первые полгода с сентября прошлого года все работают со старой зарплатой, как были затарифицированы. Но люди в это время как следует узнают о новых правилах. Они понимают, что их работу оценивают в рамках нового документа.