Международно-правовой статус учителей и его реализация в Российской Федерации

​Сегодня крайне актуален разговор о профессиональном стандарте учителя. Этому вопросу в прошлом году «УГ-М» уделила особое внимание, опубликовав статью директора Центра образования №109, члена Общественного совета при Министерстве образования и науки РФ Евгения Ямбурга. При этом интересен международный опыт, в частности рекомендации ЮНЕСКО и МОТ.

Рекомендация ЮНЕСКО/МОТ о положении учителей была принята 5 октября 1966 года специальной межправительственной конференцией о статусе учителей, созванной ЮНЕСКО совместно с МОТ в Париже. Эта Рекомендация определяет международный стандарт преподавательской профессии – профессии учителя в первую очередь.Рекомендация по своей природе не юридический обязывающий международный акт (она не подлежит ратификации странами и не подписывается от лица государств), однако все государства – члены МОТ и ЮНЕСКО независимо от того, голосовали ли они за нее или одобрили ее, обязаны знать ее положения: МОТ и ЮНЕСКО призывают выполнять ее в своих странах. Таким образом, Рекомендация 1966 года стала сильным средством убеждения и служит основой для национального законодательства и развития практики в отношении учителей. Кроме того, положения этой Рекомендации служат международными критериями для дискуссий и переговоров с учителями и их организациями.Важность и актуальность этого международного документа, который на момент его принятия имел ярко выраженный прогрессивный характер, трудно переоценить и в настоящее время, спустя почти 46 лет после его появления, поскольку заложенные в нем идеи, принципы и подходы сохраняют во многом свою значимость и существенным образом повлияли и продолжают оказывать непосредственное влияние на формирование и совершенствование российского законодательства об образовании. Это приобретает особое звучание в настоящее время, когда на протяжении более двух лет шло широкое общественное и профессиональное обсуждение проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», который теперь заменил базовый отраслевой Закон РФ «Об образовании», принятый в 1992 году и учитывавший международные стандарты в этой сфере.Структурно Рекомендация 1966 года состоит из тринадцати разделов, внутри которых имеются тематические подразделы и 146 параграфов, в которых сформулированы положения, устанавливающие международные стандарты учительской профессии по широкому кругу аспектов, затрагивающих наиболее важные профессиональные, социальные, этические и материальные права и интересы учителей, направленные на повышение их социально-экономического, профессионального и общественного (государственно-политического) статуса.Из структуры Рекомендации можно увидеть те главные вопросы, которые образуют фундаментальные основы международно-правового статуса учителей:    Раздел I. «Определения» (в параграфе 1 даны понятия «учитель» и «положение» применительно к данной Рекомендации).    Раздел II. «Область применения» (в параграфе 2 определена сфера применения Рекомендации по кругу школ и видов учебных заведений).    Раздел III. «Руководящие принципы» (в параграфах 3-9, определены основополагающие фундаментальные принципы, лежащие в основе установления международно-правового статуса учителей, а также призванные находить воплощение в национальном законодательстве).    Раздел IV. «Цели и политика в области образования» (в параграфе 10 обозначены основные подходы и рекомендации по формированию политики в области образования на национальном уровне с учетом руководящих принципов).    Раздел V. «Подготовка к профессии учителя», в котором предусмотрены три подраздела:- «Отбор» (параграфы 11-18 посвящены вопросам выбора профессии и обучения студентов в педагогических учебных заведениях);- «Программы подготовки учителей» (в параграфах 19-24 рассмотрены вопросы содержания программ и формы подготовки учителей на стадии обучения в педагогических учебных заведениях);- «Педагогические учебные заведения» (параграфы 25-30 посвящены некоторым вопросам организации деятельности и обучения в педагогических учебных заведениях).    Раздел VI. «Усовершенствование учителей» (в параграфах 31-37 определены позиции, направленные на обеспечение постоянного повышения профессионального уровня учителей в процессе профессиональной деятельности).    Раздел VII. «Условия работы и продвижения по работе», в котором предусмотрены семь подразделов:- «Начало преподавательской деятельности» (в параграфах 38-39 обозначены основные параметры первоначальных условий приема на работу учителей);- «Продвижение по службе» (в параграфах 40-44 зафиксированы позиции, нацеленные на создание механизмов обеспечения возможностей карьерного развития и продвижения учителей);- «Устойчивость служебного положения» (параграфы 45-46 предусматривают необходимость установления гарантий стабильности и устойчивости профессионального и должностного положения учителей);- «Дисциплинарные меры за нарушение норм профессионального поведения» (параграфы 47-52 определяют порядок установления механизмов и процедур привлечения учителей к дисциплинарной ответственности и применения санкций дисциплинарного характера);- «Медицинские осмотры» (в параграфе 53 установлено, что учителя должны проходить бесплатные периодические медицинские обследования);- «Учительницы, имеющие семью» (параграфы 54-58 касаются учета особых факторов при работе женщин-учителей, связанных с наличием семьи);- «Работа на неполной ставке» (параграфы 59-60 предусматривают гарантии для учителей, постоянно работающих на неполной ставке).    Раздел VIII. «Права и обязанности учителей», в котором предусмотрены четыре подраздела:- «Профессиональные свободы» (параграфы 61-69 определяют академические права, свободы учителей и способы обеспечения защиты при их реализации);- «Обязанности учителей» (параграфы 70-74 предусматривают позиции по формированию механизма определения и соблюдения профессиональных норм прежде всего путем выработки Кодекса этики учителя или Кодекса поведения);- «Взаимоотношения между учителями и системой образования в целом» (в параграфах 75-78 даны формы участия учителей и их объединений в развитии системы образования);- «Права учителей» (параграфы 79-84 предусматривают гарантии реализации основных социально-трудовых и профессиональных прав учителей, а также механизмы и способы установления прав и разрешения возникающих по их поводу конфликтов).    Раздел IX. «Условия, необходимые для обеспечения эффективного процесса обучения», в котором предусмотрены одиннадцать подразделов:- вводный параграф 85 констатирует: поскольку учитель ценный специалист, организация его труда и помощи ему должна исключить нерациональное использование его сил и времени;- «Число учащихся в отдельных классах» (параграф 86 предусматривает подходы к определению количества учащихся в классе);- «Вспомогательный персонал» (параграф 87 нацеливает на необходимость обеспечения школы персоналом для выполнения вспомогательных функций, чтобы дать учителям возможность сосредоточиться на своих непосредственных задачах);- «Учебные пособия» (параграф 88 устанавливает необходимость обеспечения учителей современными учебными пособиями и участие учителей в их оценке);- «Продолжительность рабочего времени» (параграфы 89-93 определяют порядок установления учебной нагрузки и основные факторы, обусловливающие общий объем работы учителя);- «Ежегодные оплачиваемые отпуска» (параграф 94 предусматривает, что все учителя должны иметь право на ежегодный достаточной продолжительности отпуск с сохранением содержания);- «Отпуска для повышения квалификации» (параграф 95 касается порядка предоставления учителям отпусков для повышения квалификации);- «Специальные отпуска» (в параграфах 96-100 рассматривают вопросы предоставления учителям отпусков по различным основаниям);- «Отпуска по болезни и беременности» (есть параграфы 101-103, предусматривающие установление гарантий при предоставлении отпусков в связи болезнью и материнством);- «Обмен учителями» (в параграфах 104-107 определены вопросы осуществления профессионального и культурного обмена между странами путем организации поездок учителей за границу);- «Школьные здания» (параграфы 108-110 предусматривают различные требования к школам при их строительстве и функционировании);- «Специальные условия для учителей в сельских и отдаленных районах» (параграфы 111-113 устанавливают особые гарантии и льготы учителей в сельских и отдаленных районах в области обеспечения жилищных условий, оплаты проезда, вознаграждения за труд в особо трудных условиях).    Раздел X. «Заработная плата учителей» (параграфы 114-124 определяют единые подходы к установлению заработной платы учителей).    Раздел XI. «Социальное страхование», в котором предусмотрены восемь подразделов:- «Общие положения» (есть параграфы 125-127, определяющие общие подходы к обеспечению учителей различными видами социального страхования);- «Медицинское обслуживание» (параграф 128 предусматривает, что в районах, где недостаточно развита система медицинского обслуживания, учителям должны оплачивать путевые расходы на поездки, необходимые для соответствующего лечения);- «Пособие по болезни» (параграф 129 устанавливает, что пособие по болезни должно выплачиваться с первого дня прекращения выплаты заработной платы и за весь период потери трудоспособности, влекущей прекращение выплаты заработной платы; в тех случаях когда срок выплаты пособия по болезни ограничивается определенным периодом, следует предусматривать его продление, когда необходимо изолировать учителей от учеников);- «Пособие в случае увечья и профессиональных заболеваний» (параграфы 130 и 131 предусматривают, что учителя должны быть гарантированы от последствий увечий, полученных не только во время своей работы в школе, но также при проведении школьных мероприятий вне помещений или территории школы, а также некоторые детские инфекционные заболевания необходимо рассматривать как профессиональные в случае заболевания учителя в результате его контактов с учениками);- «Пособие по старости» (параграфы 132-134 фиксируют подходы к определению пенсионных прав учителей);- «Пособие по инвалидности» (в параграфах 135-137 рассматривают вопросы обеспечения прав учителей в случае наступления нетрудоспособности);- «Пособие наследникам» (параграф 138 устанавливает положение о том, что условия предоставления и размер пособий наследникам должны позволить им сохранить удовлетворительный жизненный уровень и обеспечить детям, находившимся на иждивении умершего, благосостояние и возможность получения образования);- «Средства обеспечения фондов социального страхования» (параграфы 139-140 предусматривают механизмы обеспечения социального страхования учителей посредством регламентации систем страхования).    Раздел XII. «Нехватка учителей» (в параграфах 141-145 определены меры, направленные на решение проблемы удовлетворения потребности в учителях, в том числе путем улучшения общественного и экономического положения учителей).    Раздел XIII. «Заключительное положение» (параграф 146 устанавливает: если учителя пользуются положением, которое в некоторых аспектах более благоприятно, чем то, которое вытекает из данной Рекомендации, то ее содержание ни в коем случае не должно быть использовано для ухудшения уже существующего положения учителей).Таким образом, Рекомендации 1966 года устанавливают международные стандарты по широкому кругу аспектов, затрагивающих наиболее важные статусные права и интересы учителей, к числу которых относятся такие вопросы, как: начальная и непрерывная подготовка; прием на работу; продвижение по службе; устойчивость служебного положения; дисциплинарные меры; работа на неполной ставке; профессиональные свободы; контроль и оценка работы; обязанности и права; участие в принятии решений в области образования; переговоры; условия для обеспечения эффективного процесса обучения; социально-трудовые гарантии.При этом следует акцентировать внимание на тесной взаимосвязи этих международных стандартов с руководящими принципами, которые служат фундаментальной основой для их обоснования и формирования. В качестве таких основополагающих руководящих принципов в Рекомендации 1966 года выступают такие базовые установки, как:- развитие образования в значительной степени зависит от квалификации и мастерства учителей в целом и от человеческих, педагогических и профессиональных качеств каждого из них (параграф 4), это можно обозначить как принцип влияния качества личностного и профессионального потенциала учителей на развитие образования;- положение учителей должно соответствовать потребностям в образовании, определяемым его целями и задачами, для полного достижения которых чрезвычайно важно, чтобы учителя имели соответствующий статус и чтобы их профессия была окружена общественным уважением, которого она заслуживает (параграф 5) – это принцип соответствия правового и общественного статуса учителей;- педагогическую деятельность следует считать высококвалифицированной профессией, имеющей значение для всего общества и требующей от учителей глубоких знаний и особого мастерства, приобретенных и поддерживаемых в результате систематического и непрерывного образования, которая обязывает также иметь чувство личной и коллективной ответственности за образование учащихся и за обеспечение им наиболее благоприятных условий в учебных заведениях (параграф 6), – это принцип профессионализма, непрерывного образования и ответственности учителей за образование учащихся;- все аспекты подготовки и работы учителей должны быть свободны от какой бы то ни было дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, национального или социального происхождения и экономического положения (параграф 7) – таков общеправовой принцип запрета дискриминации в сфере подготовки и труда учителей;- условия работы учителей должны быть максимально благоприятными для эффективного обучения и должны позволять им полностью посвятить себя выполнению своих профессиональных задач (параграф 8), в этом заключается принцип обеспечения благоприятных условий труда учителей;- следует признать, что учительские организации могут вносить значительный вклад в развитие образования, а поэтому следует привлекать их к разработке политики в области образования (параграф 8) – это принцип участия объединений учителей в определении политики в области образования.В тексте Рекомендации 1966 года довольно много позиций, которые предусматривают необходимость рассмотрения и решения принципиальных вопросов, в особенности при определении политики в области образования и регламентации вопросов социально-трудового характера, путем взаимных консультаций с обязательным участием и по согласованию с организациями учителей – равно учительскими организациями. В России первыми учительскими организациями были ссудно-сберегательные кассы и общества взаимной помощи, которые возникли во второй половине XIX века. Затем появились общественно-педагогические собрания, которые могли проводиться для организации досуга их членов. В начале XX века появились учительские союзы политической направленности, после прекращения деятельности которых центрами профессионального объединения учителей вновь стали общества взаимопомощи, проводившие работу по улучшению труда и быта педагогов, по повышению их профессионального уровня. В 1910-х годах получили распространение учительские дома – стационарные просветительские учреждения для педагогов, наиболее крупным из которых был Московский учительский дом (открыт в 1911 году), построенный по проекту А.Зеленко Обществом взаимной помощи при Учительском институте и другими организациями, при котором были организованы музей наглядных пособий, библиотека, комнаты для приезжих учителей. В 1919 году был основан Всероссийский профсоюз работников просвещения и социалистической культуры, в который в 1921-1922 годах входили также деятели искусства и печати. В 1922-1934 годах существовал Профсоюз работников просвещения (Рабпрос), объединявший педагогов образовательных и политико-просветительных учреждений. В первой половине 30-х годов работали самостоятельные профсоюзы работников начальной и средней школы, работников высшей школы и научных учреждений, работников дошкольных учреждений, которые в 1956 году объединились под руководством ВЦСПС. В 1957 году был образован Профсоюз работников просвещения, высшей школы и научных учреждений. С 1992 г. права и интересы учителей защищает Профсоюз работников народного образования и науки РФ.Хотя само понятие «учительские организации» не определяется в Рекомендации 1966 года, однако с учетом сложившейся, в том числе международной, практики по применению аналогичных понятий можно прийти к выводу, что под учительскими организациями понимаются профессиональные объединения (организации) педагогов, представляющие профессиональные и социально-экономические интересы и защищающие социально-трудовые и иные права учителей, прежде всего профессиональные союзы (профсоюзы). Кроме того, педагоги – учителя могут создавать иные организации по признаку профессиональной принадлежности для решения других вопросов осуществления педагогической деятельности – организации профессионально-педагогического характера с различной сферой деятельности (всероссийские, региональные, местные объединения, а также объединения на уровне образовательных учреждений). В ноябре 2006 года на учредительном съезде была создана Общероссийская общественная организация «Всероссийское педагогическое собрание», к числу основных целей которой относятся содействие объединению работников образовательных учреждений и иных граждан, принимающих активное участие в решении вопросов образования, а также депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ для решения проблем, связанных со сферой образования; обеспечение эффективного взаимодействия педагогического сообщества с органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ.Принимая во внимание особую важность и актуальность отражения положений Рекомендации 1966 года при определении правового статуса учителей в Российской Федерации в процессе подготовки изменений в законодательство Российской Федерации в области образования, представляется необходимым рассмотреть этот документ под углом зрения учета существенных его положений в действующем законодательстве, а также в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации».Вместе с тем важной видится также фиксация возможного их применения, в том числе при отсутствии нормативного правового регулирования (в законах и подзаконных нормативных правовых актах), путем локального и договорного регулирования: локальное регулирование отношений в сфере образования осуществляется в форме принятия локальных правовых актов и локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, на уровне конкретного образовательного учреждения (устав, различные положения и другие акты, принимаемые в соответствии с компетенцией образовательного учреждения); договорное регулирование трудовых отношений осуществляется в форме заключения коллективного договора на уровне конкретного образовательного учреждения, а также соглашений как актов социального партнерства разных уровней (территориальное, региональное, федеральное отраслевые соглашения и другие виды соглашений) и трудовых договоров с работниками.Жанна ОСИПЦОВА, заведующая экономико-аналитическим отделом аппарата Московской городской организации Общероссийского профсоюза образования, кандидат юридических наук