Между общественным и государственным. Статья из нового пособия «Активная школа, практика, перспективы». Дается в сокращении

Исторически сложившаяся в США система образования могла бы быть наилучшим образом охарактеризована как нецентрализированная. Под децентрализацией обычно подразумевается, что существует какой-то центр, из которого ранее исходила власть. Нецентрализация подразумевает, что никакого центра нет или, по крайней мере, нет единого центра. Вместо этого власть имеет многочисленные источники.

Согласно результатам исследования, проведенного в 1999 году Комиссией образования штатов, в США существует приблизительно 15000 советов школьных округов, имеющих в общей сложности 95000 членов, из которых 96 процентов избраны общим голосованием. Исторически выборные местные школьные советы играли важную роль в местном демократическом самоуправлении даже при том, что технически они были и остаются производными системы государственного управления. Выборные местные советы школьных округов часто были самыми близкими к народу органами управления.

Сегодня местные школьные советы все еще решают, какая часть от поступающего в бюджет налога на собственность будет отводиться на общественное образование в их округе. Они также продолжают участвовать в составлении годовых бюджетов в своих округах, причем в некоторых штатах требуется, чтобы бюджет был одобрен избирателями. Они нанимают на работу руководителя школьного округа, школьных администраторов, одобряют кандидатуры преподавателей, в определенных случаях устанавливают размеры жалованья, оценивают потребности округа, касающиеся зданий и инфраструктуры, а также рассматривают новые программы.

Однако доминирующая тенденция в управлении образованием в течение нескольких последних десятилетий состояла в возрастании роли правительства штата в образовательной политике и финансировании. В этой связи можно назвать пять ролей штата:

Штат как источник финансирования. Начиная с 70-х годов штаты стали наравне со школьными округами участвовать в финансировании бесплатного государственного образования. В 70-х годах верховный суд США отказался признать право на получение образования в государственных школах федеральным конституционным правом – рассматривая соответствующий иск, он решил, что, если использовать поступления от налога на собственность как источник финансирования школы, это поставит в невыгодные условия более бедные (то есть бедные в плане собственности) школьные округа. Вместо этого суд признал, что исторически за предоставление бесплатного образования отвечают правительства штатов и, следовательно, право на образование должно гарантироваться законами штатов, а не федеральным законом.

Штат как регулятор. В период между Великой депрессией 30-х и уотергейтским скандалом начала 70-х годов штаты стали одним из наиболее слабых звеньев в американской федеральной системе. Но начиная с 70-х годов, особенно после Уотергейта и резкого падения общественного доверия к федеральному правительству, штаты стали усиливать свою роль в управлении. Штаты существенно расширили свою роль регуляторов во всех областях школьной жизни.

Штат как творец политики. Начиная с 1980-х годов правительства штатов в общем и губернаторы в частности пришли к пониманию важности образовательной политики для более широкой перспективы экономического развития. Во многих штатах политика образования оказалась изолированной от политического контроля со стороны партий и политических деятелей, в значительной степени подобно тому, как это произошло на уровне школьных советов в местном масштабе. Начиная с 80-х годов губернаторы все больше хотели превратить образование в полноправную сферу общественной политики.

Это мнение совпадает с позицией, изложенной в знаменитом докладе «Нация в опасности», подготовленном администрацией президента Рейгана, в котором утверждалось, что американское общественное образование потерпело поражение, о котором говорит прежде всего снижение успеваемости учащихся, и указывалось на необходимость смелого мышления, нацеленного на реформу американского образования.

Штат как разработчик стандартов. «Движение за стандарты» началось в начале 1990-х годов на волне политического подъема в ответ на доклад «Нация в опасности» и на фоне возросшего понимания многими профессиональными педагогами того, что их цель – высокий уровень академических достижений всех учащихся – может быть лучше всего достигнута путем определения академических стандартов. В 1989 году состоялась историческая встреча, посвященная образованию, с участием президента и губернаторов. Они утвердили цели образования, которые стали основанием для нового закона об образовании, который называется «Цели-2000», принятого Конгрессом в 1994 году.

В начале девяностых годов федеральный департамент образования дал поручение подготовить добровольные национальные стандарты в некоторых академических предметных областях. В разработке стандартов принимали участие ключевые неправительственные профессиональные организации. (Например, Центр гражданского образования подготовил национальные стандарты по граждановедению и основам политической системы.) К 1998 году 36 штатов приняли академические стандарты содержания в различных предметных областях (математика, естественные и социальные науки, языки и литература).

Штат как ревизор. Сегодня штаты, установившие свои академические стандарты, внедряют их в действие. Они обучают преподавателей, работают со школами, следят за соответствием между стандартами и школьной программой, издают дополнительные учебные материалы.

Трудно кратко описать роль федерального правительства во всех этих процессах. С одной стороны, федеральное финансирование начального и среднего образования составляет лишь 6-7 процентов бюджета большинства школьных округов. С другой – правительство США может мудро использовать свои ограниченные средства и свое ограниченное влияние в образовании, чтобы привлечь внимание к проблемам государственного значения, которые должны решаться. На это был направлен доклад «Нация в опасности» и принятые позднее «Цели-2000», а также добровольные национальные стандарты. В начале 2002 года Конгресс принял революционный законодательный акт, который призывает к проведению общенациональной оценки по чтению и математике для проверки эффективности использования школами федеральных средств.

Центр управления образованием в Америке тем не менее находится не в федеральном правительстве, а в партнерстве между местными школьными советами и их руководителями, с одной стороны, и правительством штата – с другой. В обозримом будущем местные школьные советы должны остаться основным стержнем управления образованием в США.

Как говорится в докладе Специальной комиссии по вопросам управления школой «Фонда двадцатого столетия», школьные советы должны из коллективных управленческих комитетов превратиться в органы по выработке политики. В докладе указывается: «Для этого необходимо предоставить им определенные полномочия по выработке политики и управлению; они будут ответственны за разработку общих принципов образовательной политики и процедур контроля, определение стандартов отчетности и обеспечение адекватного в отношении будущих потребностей планирования.

Национальная ассоциация школьных советов составила список рекомендаций для улучшения деятельности советов. Вот некоторые из них: выработка яркого и четкого видения будущего; создание структур, способствующих успешному обучению, и системы управления, позволяющей принимать обдуманные решения; лоббирование интересов образования от имени граждан; вовлечение членов местного сообщества в создание в школе условий, способствующих эффективному обучению; предоставление коллективу школы возможности более активного участия в принятии решений и наделение педагогов большими полномочиями.

Комиссия по образованию штатов считает, что правительство может предпринять определенные шаги, чтобы помочь местным советам осуществлять свои функции максимально эффективно. Эти шаги таковы: сделать обзор законов штата, чтобы идентифицировать те из них, которые имеют отрицательное воздействие на работу местных школьных советов; признать местные школьные советы органами управления, а не группами особых интересов, и работать с ними как с партнерами по управлению; обеспечить школьным советам юридическую и финансовую поддержку для того, чтобы они могли способствовать развитию образования в различных областях знаний.

Не все реформаторы образования поддерживают усиление местных школьных советов. Одна из альтернативных точек зрения состоит в том, что полномочия в принятии решений по проблемам образования на местном уровне должны принадлежать избранному народом мэру, а не школьным советам.

Внутришкольное управление базируется на идее, что школы должны иметь больше власти в формировании их собственного видения будущего и своей миссии, так как это позволит им улучшить достижения учащихся. Каждая школа сама лучше знает, как ей достичь успеха, а осуществление процесса самоуправления будет содействовать успешной ее работе, укрепляя чувство уверенности в себе у членов ее коллектива. Однако общего согласия по этому вопросу нет.

Коллективное принятие решений основано на идее о том, что при принятии школьных решений должны быть представлены мнения всех членов школьного сообщества (включая администраторов, преподавателей, учеников и родителей).

Принятие школьных хартий осуществляется исходя из идеи, что самоуправление хорошо не для каждой школы. Если школьное сообщество готово к самоуправлению, его члены должны быть в состоянии самоорганизоваться и выработать школьную хартию, которая затем должна быть одобрена властями штата. (Хартия – это документ, подобный детальной конституции.) Штат Миннесота был первым штатом, позволившим создавать такие школы.

Теория общественного выбора основана на рыночной идее, состоящей в том, что школьные округа должны быть открытыми рынками, в которых школы являются производителями услуг, свободно конкурирующими друг с другом (в роли потребителей услуг выступают ученики и родители). Самым сильным школам нужно позволить преуспевать, а самые слабые должны потерпеть неудачу. Местному школьному совету остается только гарантировать справедливость и эффективность работы рынка.

Частные школы, разумеется, опираются на идею о том, что любой человек, группа или организация, соблюдающая существующие в штате правила, может обратиться за разрешением на создание частной школы с религиозной или светской миссией В сельских районах сегодня обычное явление – частные школы, основанные фундаменталистскими религиозными группами, которые хотят, чтобы их дети получили «базовое образование», состоящее в чтении, письме, арифметике и религии.

Домашнее обучение – это также форма самоуправления; возможно, это даже крайняя форма самоуправления. Большинство школьных округов предусматривает возможность домашнего обучения, что позволяет родителям учить детей дома. Родители часто сами обучают своих детей, дополнительно нанимая репетиторов. Ученик при этом не освобождается от государственных экзаменов.

Каждый из этих путей имеет своих защитников и приверженцев; есть также и штаты, которые их утвердили, и школы, которые их внедрили. Как говорится, «у нас свободная страна».

Вопрос распределения власти касается всех типов руководства. Сюда входит руководство общего назначения (например, местное, региональное и федеральное) и руководство отдельными объектами управления (от школьных округов до военных организаций). Даже в унитарных системах нужно распределение власти. Здесь нет единой, волшебной формулы. Однако в большинстве уравнений существует два элемента. Один из них, как уже было сказано во вступительной части этой публикации, – это культура и намерения людей; другой – это общественные институты и их тенденции.

История позволяет нам достаточно ясно судить о тех обязанностях, которые в большинстве систем управления центральные учреждения исполняют лучше, чем местные институты. Среди этих обязанностей – определение минимальных общих для всей системы целей и стандартов (например, академических стандартов для учащихся, требований по найму и срокам пребывания на должности для преподавателей), обеспечение минимального уровня прав (например, прав учащихся в школе, преподавателей на переговорах с работодателем и родителей на встречах со школьной администрацией), установление процедур для разбора случаев нарушения правил (например, нарушений учащимися кодекса поведения), сбор поступлений в бюджет (например, с целью финансирования школ и образовательных услуг), использование части собранных поступлений для уравнивания ресурсов в системе (например, для перераспределения средств между бедными и богатыми школьными округами), обеспечение безопасности от внешних факторов (например, определение правил техники безопасности в школе, ведение переговоров с зарубежными правительствами и организациями (например, с Советом Европы по поводу грантов), предоставление специализированных услуг (например, для учащихся-инвалидов, одаренных и талантливых учеников, учеников-иностранцев).

Мы можем многому научиться, сравнивая между собой различные подходы к системе образования. Упомянутые выше различия между бюрократическими и индивидуалистическими культурами хорошо видны на примере того, как распределение полномочий внутри системы образования и в более широком политическом поле происходит в таких странах, как Россия и США. И сегодня, когда образование в России начинает понемногу становиться менее централизованным, а образование в Америке, наоборот, постепенно перемещается в сторону централизации, мы можем многому научиться друг у друга относительно того, к чему следует стремиться и чего избегать в нашем движении, подобном колебанию маятника.

Однако конечной целью работы, которую мы проводим на разных берегах Атлантики, является применение наших знаний ко всему корпусу теории и практики образования, к решению вопроса наилучшего управления образованием в двадцать первом веке и обучения будущих лидеров.

Стивен ШЕХТЕР, профессор