Местное самоуправление. Между обществом и государством

Понятие «муниципальный». Если мы откроем «Толковый словарь живого великорусского языка», написанный Владимиром Ивановичем Далем и изданный под редакцией Ивана Александровича Бодуэна де Куртенэ, то обнаружим, что слово «муниципальный» происходит от латинского слова «munici palis» и означает «городской». Других понятий, в которые бы входило слово «муниципальный», в словаре нет.

Современными словарями вводится уже достаточно разветвленная система понятий. Однако понятия «муниципальная власть», «муниципальное управление», «местное сообщество» и некоторые другие до сих пор не включены даже в самые «толстые» специализированные словари. В основном это связано с тем, что подобные словосочетания вошли в современный политический лексикон совсем недавно.

Этимология термина «муниципальный» восходит к глубокой древности. Термин «муниципальный» происходит от латинского слова «munici pium» (муниципий, муниципия), что означает город с правом самоуправления в древнеримском государстве. Исходное значение латинского слова «munici pium» в русском переводе звучит как «берущий на себя бремя» («munis» – тяжесть, тягота, бремя; «capio», «reci pio» – беру, принимаю).

В современном общественном сознании понятия «муниципальная власть» и «муниципальное управление» ассоциируются с правовым институтом – институтом местного самоуправления. Термин «местное самоуправление» вошел в правовой оборот с принятием в 1993 году Конституции России.

Возможности правового подхода

Местному самоуправлению в современной России формально предоставлен очень высокий политический статус: Конституцией России местное самоуправление отнесено к основам конституционного строя. Это, в частности, означает, что призывы к ликвидации местного самоуправления необходимо рассматривать как попытки, направленные на коренное изменение конституционного строя России.

Прямое определение местного самоуправления дано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым местное самоуправление – это «…признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

В современной научной литературе местное самоуправление рассматривается преимущественно как правовой институт. Гораздо реже обсуждаются иные подходы к анализу природы местного самоуправления.

Однако местное самоуправление в отношении государства на практике проявляется не только как институт власти; например, в современной практике местное самоуправление проявляет себя в качестве:

– уровня управления (в системе управления социально-экономическим развитием страны);

– системы управления социально-экономическим развитием территории муниципального образования;

– института гражданского общества;

– механизма согласования интересов общества и государства;

– механизма вовлечения в созидательный процесс интеллектуального потенциала страны и др.

Однако указанные качества местного самоуправления напрямую не следуют из текста Конституции России, они представляют собой проявления сложной природы местного самоуправления. Раскрыть природу местного самоуправления, оставаясь в рамках правового подхода, не представляется возможным.

Суть любого законодательного (правового) акта сводится к установлению прямых или косвенных отношений между рассматриваемым явлением (объектом законодательного регулирования) и основными объектами правового регулирования: личность, общество и государство. Закрепление общественных связей в правовых нормах осуществляется на основе знаний о природе явления, а в случае, когда необходимые знания отсутствуют или в обществе существуют противоречивые представления о предмете регулирования или наличествует субъективный интерес, включается машина голосования, и соответствующая норма устанавливается субъективной волей большинства.

В этом и состоит основное принципиальное отличие правовых законов от законов природы. Законы природы не принимаются голосованием. Знакомые каждому школьнику законы динамики Ньютона были установлены, как известно, в результате опытной проверки многочисленных гипотез и предположений, из которых выдержали проверку лишь немногие, например, гипотеза об однородности и изотропности пространства и времени, допущение о материальной точке и силе, являющейся причиной ее движения.

Очевидно, что социум (как неотъемлемая часть материи) имеет свои (объективные) законы развития. Однако процесс познания объективных закономерностей развития живой материи не достиг еще той стадии, когда становится возможным использование знаний для решения практических задач социального развития. О справедливости этого утверждения красноречиво свидетельствует современное состояние России. На наличие этого факта также указывают многие современные ученые-обществоведы и ученые из других областей научного знания.

Таким образом, вопрос о том, насколько сегодня система российского права отражает реальную действительность, остается открытым. Знаний, позволяющих доказать или опровергнуть соответствие того или иного правового закона реальной действительности, в настоящее время недостаточно. Недостаток знаний сегодня компенсируется «машиной» голосования. Поэтому раскрытие природы местного самоуправления только на основе анализа существующего законодательства бесперспективно.

Более того, при анализе законодательства (с учетом реалий правоприменительной практики) очень вероятен вывод о том, что без местного самоуправления вполне можно обойтись. Действительно, ниоткуда не следует, что положение действующей Конституции России об отнесении местного самоуправления к основам конституционного строя является отражением объективной реальности.

Отсутствие каких-либо доказательств (кроме ссылок на опыт зарубежных стран) объективной необходимости местного самоуправления для безопасности и устойчивого развития государства позволяет предположить, что местное самоуправление является порождением субъективной воли. А раз так, то проявляются основания требовать упразднения института местного самоуправления.

Именно эти обстоятельства способствуют поддержке и распространению точки зрения, что местное самоуправление – это лишь необходимая дань демократии и что введение в России местного самоуправления можно отложить до лучших времен (до решения экономических проблем, например).

Возможности междисциплинарного подхода

Представляется, что наиболее полное раскрытие природы местного самоуправления возможно только с применением междисциплинарного подхода, например, рассматривая местное самоуправление в рамках эволюционного процесса развития природы и общества как целостного организма. При таком подходе местное самоуправление необходимо рассматривать как социальный институт, возникший в результате эволюции человечества. С этой точки зрения местное самоуправление – это уже не только порождение субъективной воли большинства, но и проявление объективных (закономерных) явлений социального развития, с которыми невозможно не считаться.

Если последнее утверждение верно, то местное самоуправление является необходимым элементом современного государства, обеспечивающего его устойчивое развитие. С этой точки зрения любая попытка по упразднению местного самоуправления должна рассматриваться как субъективное стремление ввергнуть страну в очередной социальный эксперимент с неизбежно негативными последствиями. Россияне на себе испытали и продолжают испытывать последствия игнорирования объективных законов социального развития.

Самоорганизация природы

Как известно, многие объекты живой природы, а также динамические системы неживой природы проявляют свойство самоорганизации. Самоорганизация является следствием самодвижения материи. Таким образом, самоорганизация является синонимом развития. Это свойство материи еще недостаточно познано для того, чтобы использоваться в практических целях. Тем не менее первые важные открытия в этой области уже сделаны.

Социум как часть живой природы также обладает свойством самоорганизации, т.е. самоорганизация социума – объективное проявление свойств живой природы. Самоорганизация социума в процессе эволюции проявлялась в различных формах: родоплеменных и территориальных общин, общественных организаций, мафиозных структур, государственных образований и др. Сочетание этих форм порождало и порождает социальные (общественные) системы очень высокой степени сложности (империи, надгосударственные образования и др.).

С этой точки зрения современные социальные структуры (сельские общины, население городов, народы, государства и др.) также являются результатом длительной социальной эволюции человека.

Обратной стороной процесса самоорганизации является процесс разрушения, который также является следствием самодвижения материи. В отношении социальных систем это означает, что любая социальная система имеет определенный жизненный цикл. Следовательно, одними из важных характеристик социальной системы являются: продолжительность ее жизненного цикла (с неизменным качеством), ее устойчивость по отношению к негативным влияниям внутренних и внешних факторов, а также способность преодолевать кризисы.

Развивающиеся социальные системы в ходе своей эволюции проходят через многочисленные кризисы, в результате которых система либо разрушается, либо выходит на качественно новый уровень развития.

Таким образом, кризис – это в определенном смысле явление положительное, если вслед за ним система выходит на новый цикл развития. В этом смысле кризисы представляют собой своеобразные «вехи», отделяющие циклы развития.

Однако социальная система может подвергнуться кризису не в результате самодвижения (своей естественной эволюции), а в результате воздействия внешних факторов. Сопротивление внешним факторам также является одним из качеств социальной системы, характеризующих ее устойчивость.

На этом основании можно говорить о двух типах кризисов социальных систем: кризисах, наступающих в результате естественной эволюции самой системы (определяющими являются преимущественно внутренние факторы), и кризисах, наступающих в результате внешних дестабилизирующих воздействий (когда внешние факторы являются определяющими). В практике, как правило, реализуются смешанные «сценарии» развития, когда в той или иной мере присутствуют и внутренние, и внешние факторы.

Очевидно, что любая социальная система стремится продлить свой «жизненный» цикл (период между кризисами). Однако распад социальных систем – явление в определенном смысле неизбежное (объективное).

В рамках этого подхода встает вопрос о «жизненном» цикле социальной системы и о ее относительной устойчивости в пределах текущего цикла развития, а также о возможности «плавного» перехода в новое качественное состояние на новом цикле развития системы. В этом суть ключевой проблемы – проблемы устойчивости систем и их жизненного цикла как объективных проявлений самодвижения материи.

В свете системного подхода образование местных сообществ и связанный с этим явлением процесс становления и развития института местного самоуправления необходимо рассматривать как закономерный (объективный) процесс, присущий социальным системам.

Такой подход дает возможность раскрыть природу местного самоуправления и убедительно доказать (ниже это будет сделано), что становление и развитие этого института власти имеет чрезвычайно важное практическое значение для устойчивости государственных образований: местное самоуправление является эффективным стабилизирующим механизмом в процессе развития социальных систем.

Назовем представленный подход для краткости «теорией самоорганизации социальных систем».

С точки зрения теории самоорганизации социальных систем достаточно отчетливо видятся: цели и задачи развития России, причины краха СССР, ошибки и просчеты современных реформаторов и другие явления прошлого и современности.

Субъект

Одной из форм самоорганизации социальных систем являются территориальные самоуправляющиеся сообщества. Эти социальные системы являются наименьшими социальными единицами территориального типа. Субъектом самоуправления таких систем с точки зрения теории самоорганизации, очевидно, являются местные сообщества.

Таким образом, рассмотрение местного самоуправления с точки зрения теории самоорганизации отчетливо обнаруживает существенную проблему в современном законодательстве – отсутствие понятия субъекта местного самоуправления – местного сообщества.

В новейшей истории России это понятие впервые встречается в так называемом президентском варианте проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – одном из трех проектов, внесенных в 1995 году в Государственную Думу. Однако в силу ряда причин этот термин не закрепился в современном федеральном законодательстве.

Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» опирается на систему понятий, в которой одно из центральных мест отводится понятию «муниципальное образование». Этот термин впервые введен в правовой оборот Гражданским кодексом Российской Федерации (1994 год).

Сегодня многие эксперты признают, что отказ от термина, однозначно устанавливающего субъекта местного самоуправления, был грубой ошибкой законодателя.

В настоящей работе под термином «местное сообщество» будем понимать сообщество людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими интересами в решении вопросов жизнедеятельности посредством использования и развития местных материальных и социальных ресурсов на принципах самоуправления. В приведенном определении отражена в большей степени социальная природа местного самоуправления. Такая трактовка понятия местного сообщества позволяет выйти за рамки правового подхода, что обеспечивает большие возможности для раскрытия природы местного самоуправления.

Из приведенного определения, в частности, следует, что в современной России, строго говоря, нет местных сообществ, а есть лишь некоторые предпосылки для их формирования. Основой местных сообществ, конечно, должны стать жители, проживающие в муниципальных образованиях. Избрание органов местного самоуправления не является достаточным условием осуществления местного самоуправления. Необходимо, чтобы население осознало свои местные (корпоративные) интересы, т.е. достигло определенной стадии социальной зрелости, определяемой как местное сообщество.

Таким образом, термин «местное сообщество» означает и определенную ступень социального развития населения муниципального образования.

Формирование местного сообщества – процесс достаточно длительный. Возможно, только после смены нескольких поколений жителей можно будет ожидать появления в России первых местных сообществ. Формирование полноценных (реальных) местных сообществ связано с преодолением многих негативных последствий предшествующего периода централизованного управления страной.

Задача ускорения социального развития населения муниципальных образований должна, по-видимому, стать одной из актуальных научных и практических задач.

Алексей КРЕСТЬЯНИНОВ, директор школы, Московская область

Окончание следует