Местное самоуправление. Между обществом и государством

Местное самоуправление и государство (взаимодействие). Очевидно, что местные сообщества и государство в процессе жизнедеятельности вступают во взаимодействие. В большинстве индустриально развитых стран мира государство вступает во взаимодействие посредством органов государственной власти, а местные сообщества (со своей стороны) – посредством органов самоуправления. Встает вопрос о характере этих отношений.

Окончание. Начало в № 3

Местное сообщество в отношении к государству представляет корпоративные интересы. Для обеспечения эффективной защиты этих интересов необходимо, чтобы отношения между местным сообществом и государством строились в том числе и на принципах партнерства. С этой точки зрения наличие в действующей Конституции России 12-й статьи, устанавливающей отсутствие непосредственной (административной) связи между органами местного самоуправления и органами государственной власти, отвечает объективной реальности и способствует развитию местного самоуправления.

С этой точки зрения местное самоуправление играет роль механизма согласования интересов местных сообществ и государства.

Справедливость последнего утверждения косвенно подтверждает богатый зарубежный опыт. Институт местного самоуправления в большинстве европейских стран во второй половине ХХ века стал ведущим социальным и политическим институтом. Сегодня его главная роль в государстве заключается в том, что институт местного самоуправления, являясь по существу основным (очень эффективным) механизмом взаимодействия между местным сообществом и государством, обеспечивает согласование интересов общества (в лице местных сообществ) и государства.

Таким образом, местное сообщество представляет собой социальный механизм, посредством которого осуществляется взаимодействие общества и государства. В этом отношении местное сообщество необходимо рассматривать как наиважнейший элемент гражданского общества.

С другой стороны, органы местного самоуправления осуществляют роль «проводников» интересов государства перед населением. Это не противоречит природе муниципальной власти, так как местные сообщества объективно заинтересованы в укреплении государства и в устойчивости его развития. В действительности получила достаточно широкое распространение практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это означает, что государство «доверяет» местному сообществу решать вопросы государственного значения.

Из сказанного следует, что местное сообщество может проявлять как свойства (признаки), присущие государству, так и свойства (признаки), присущие обществу. Таким образом, управление местным сообществом или, более точно, «местное самоуправление» носит общественно-государственный характер. Следовательно, в зависимости от целей, «местное самоуправление» может материализоваться либо в форме гармоничного сочетания двух ипостасей, «государственной» и «общественной», либо в форме с преимущественным развитием «общественной» или «государственной» составляющих. Реализация «крайних» вариантов с точки зрения самоорганизации значительно сужает диапазон возможностей и социально-экономическую эффективность местной власти.

Таким образом, одной из особенностей местного самоуправления является органическое сочетание государственных и общественных начал.

Местное самоуправление и государство

(история образования и развития)

В свете теории самоорганизации совершенно по-иному видится история государств, процесс их образования и развития.

Выше было показано, что современная сложная структура государства и соответствующая этой структуре система управления как проявление свойства социальной самоорганизации сформировались в результате длительного исторического процесса эволюции простейших форм территориального социума.

В современной литературе не принято первые примитивные сообщества ставить в один ряд с современными местными сообществами. Однако данное выше определение местного сообщества позволяет считать первые догосударственные социальные образования прообразом современных муниципальных образований. Их объединяет общая природа: они являются формами проявления основного свойства социальных систем – способности к самоорганизации.

Принято считать, что первые примитивные формы местных сообществ как формы самоорганизации территориальных социумов возникли задолго до возникновения первых государств – в начале социальной эволюции (в период первобытно-общинного строя).

На территории современной России имеется богатый опыт самоуправления, насчитывающий не менее полутора тысячелетий. Достаточно сослаться на свидетельство византийского историка VI века Прокопия, наблюдавшего жизнь современных ему славян. Он писал, что славяне «не управляются одним лицом, но издавна живут при народоправлении».

Образование российской государственности связано с развитием местного самоуправления, т.е. первые государственные образования славян на Восточно-Европейской равнине возникли на основе объединения самоуправляемых сообществ. Об этом, в частности, свидетельствуют некоторые летописи, на основе которых можно сделать вывод о том, что «вече возникло задолго до появления на Руси князей и продолжало существовать при них».

Вопрос об отношении местных сообществ и государства и формах их взаимодействия стал актуальным с появлением первых государств. Следует отметить, что многие государства образовались путем интеграционных процессов (объединения местных сообществ), а также вследствие усложнения социальных отношений внутри них.

С появлением государств роль местных сообществ в социальной системе стала резко меняться. Если до появления государств все функции жизнедеятельности социума обеспечивались внутренними возможностями местных сообществ, то с образованием государств функции местных сообществ (или их часть) были взяты государством. При этом местное сообщество, являясь частью общества (социальной системы) и неся на себе его интересы, при взаимодействии с государством отчасти представляет эти интересы, т.е. интересы общества в целом.

Основным содержанием исторического процесса становления и развития местных сообществ стал поиск устойчивого равновесия между местным сообществом и государством.

Как показал исторический опыт, значительное большинство государств (в лице органов государственной власти) имеет устойчивую тенденцию к подавлению (ограничению) самостоятельности местных сообществ, снижая тем самым их интерес к совместным действиям по обустройству территории. По существу это означает, что «местное сообщество» перестает быть таковым, так как лишается самого важного признака – наличия интереса к осуществлению совместных действий в отношении обеспечения жизнедеятельности. В конечном счете местные сообщества превращаются в сообщество с размытыми границами (в части населения страны), по существу не имеющего собственных (осознанных) коллективных интересов по обеспечению жизнедеятельности, а значит, не имеющих мотивации к взаимодействию и сотрудничеству по этому поводу.

Исторический опыт свидетельствует, что процесс развития, при котором государство последовательно подавляет самостоятельность местных сообществ, неизбежно заканчивается социальной революцией и сменой государственного строя. И чем жестче государственный режим накануне, тем больше свободы получают граждане и местные сообщества в результате этой революции. Первоначальная причина – отсутствие в необходимом объеме гражданских свобод и исключительных полномочий у местных сообществ создает предпосылки для зарождения и развития государственного кризиса.

Таким образом, государственная политика в отношении местного самоуправления представляет собой на практике постоянную смену относительной свободы и ограничений. Яркие примеры этого процесса смены приоритетов дает российская история. Приведем некоторые факты из истории городского самоуправления:

Петр I вводит городское самоуправление (в рамках городской реформы 1699 года в Москве был создан орган местного самоуправления – Бурмистерская палата), но император не доверяет местным органам и в конце периода своего правления значительно сужает их полномочия;

Екатерина II расширяет права городов в части самоуправления посредством издания «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» (1785 год);

Павел I отменил многие указы Екатерины II, в том числе была упразднена «Жалованная грамота…»;

Александр I восстановил в силе «Городовое положение» 1785 года.

Указанные факты свидетельствуют о постоянной смене приоритетов в государственной политике в отношении местного самоуправления. Такие же смены приоритетов можно наблюдать и на многочисленных примерах новейшей истории России. Однако остается открытым вопрос, отражает ли эта политика (политика смены приоритетов) объективные закономерности исторического процесса социального развития или она продиктована преимущественно субъективными факторами.

Местные сообщества и кризисы государственности

Природа системных кризисов различна: одни являются следствием эволюции системы, и в этом процессе кризисы необходимо рассматривать как предвестников перехода системы в новое качество, другие – следствием воздействия внутренних и внешних негативных факторов, направленных на сужение пространства устойчивого существования системы или степеней ее свободы, что приводит к необходимости обновления системы. Если выход на новое качество развития в силу каких-либо причин невозможен, то система разрушается полностью. Эти общие закономерности жизненного цикла систем относятся и к государству.

Одной из особенностей кризисных явлений в государственных образованиях является их слабое внешнее проявление, т.е. от момента принятия «неправильных» государственных решений до реального проявления кризиса может пройти значительное время.

В этих условиях затруднено установление реальных причинно-следственных связей. Иногда столетия проходят, прежде чем кризис, спровоцированный определенным фактором, заявит о себе.

Так, например, до настоящего времени идут споры о реальных последствиях деятельности Петра I. В частности, по мнению А.Казинцева, современные российские проблемы берут свое начало со времен правления Петра I, который, как известно, отличался насаждением централизованного управления и абсолютной власти (особенно в конце своего правления).

Более вероятным представляется, что государственный кризис провоцируется несколькими факторами. Одним из них является фактор, связанный с нарушением баланса интересов между государством и местным сообществом.

Природа такого рода кризиса легко объяснима. Определяющим параметром кризиса в этом случае является критический объем полномочий (минимальный и максимальный), который местное сообщество готово реализовать добровольно в инициативном порядке, действуя в собственных интересах.

Современные местные сообщества в состоянии реализовать вполне определенный объем полномочий – объем, обеспеченный ресурсами (материальными и социальными). В случае превышения этого объема полномочий часть общественно необходимых (публичных) дел в государстве просто не будет выполняться, т.е. государство в целом не обеспечивает решение государственных задач и выполнение социальных обязательств.

В случае, если часть местных полномочий государство берет на себя, т.е., другими словами, местные сообщества отстраняются от решения собственных вопросов, то, очевидно, действия государства не будут оптимальными с точки зрения удовлетворения потребностей местного сообщества.

Это состояние, как правило, неустойчиво и достаточно быстро принимает крайние формы централизации власти (в виде тоталитаризма, авторитаризма, военной диктатуры и др.). Через некоторое время неудовлетворенность населения достигнет некоторого критического состояния, и социальный взрыв – это самое мягкое, что может ожидать государство в таком случае.

При всем разнообразии форм протекания государственных кризисов, связанных с излишней централизацией и подавлением самостоятельности местных сообществ, при более внимательном их рассмотрении можно выделить наиболее общие моменты, которые являются своеобразными сигналами о том, что в стране нарушен баланс интересов общества и государства.

Если государство по тем или иным причинам препятствует развитию самостоятельности местных сообществ или, другими словами, препятствует проявлению самоорганизации в форме территориальных социальных систем, то самоорганизация как неотъемлемое (объективное) свойство социума может найти «выход» в образовании «теневых» (незаконных) общностей.

Поэтому одним из проявлений кризисных явлений, связанных с подавлением самостоятельности местных сообществ, является криминализация сферы экономических отношений на территории местных сообществ, вплоть до криминализации всего «муниципального хозяйства».

Криминализация из экономической сферы неизбежно распространяется и на политическую сферу, после чего резко возрастает вероятность принятия решений, не совместимых с интересами местного сообщества. Доверие к власти со стороны населения падает, растет социальная напряженность. По достижении критического состояния социальная напряженность приобретает крайние формы выражения гражданского неповиновения, что, как правило, приводит к социальному взрыву и смене государственного строя.

Ожидаемой реакцией центральных властей на развитие событий по описываемому выше сценарию может быть еще большая централизация полномочий в органах государственной власти, что создает благоприятную почву для формирования тоталитарного режима правления.

Тоталитарный режим при определенных условиях (например, угрозе внешней агрессии) может на некоторое время задержать разрешение кризиса. Однако при таком режиме существенно снижается экономическая эффективность, что требует перемещения государственных ресурсов из социальной сферы в сферы, не имеющие прямой социальной отдачи (для обеспечения государственной безопасности).

Далее кризисные явления нарастают, как снежный ком. Сворачивание «социального пространства» влечет за собой замедление процессов социального развития, а в предельных случаях ведет к уничтожению интеллектуального потенциала нации. С утратой интеллектуального ресурса неизбежно следует утрата суверенитета страны, сначала по существу, а потом и формально. В этой ситуации смена государственного строя становится неизбежной.

В период кризисов государство может себя укрепить, проведя перераспределение полномочий в пользу нижних уровней власти и управления. Это приносит эффект только в том случае, если переданные полномочия подкрепляются полномочиями по формированию доходных частей местных бюджетов (включая неналоговые источники). Оставив за собой общегосударственные функции и прежде всего контроль за соблюдением законодательства, государство может обеспечить выход из кризиса с сохранением государственного строя.

Если политическая элита страны не извлекает исторических уроков, кризисы могут повторяться. Такого рода кризисы, обусловленные подавлением самостоятельности местных сообществ, неоднократно повторялись, особенно ими богата история России.

Неизбежность возникновения кризисов на определенной стадии социального развития была связана с отсутствием демократических традиций, а также эффективных социальных механизмов, гарантирующих местным сообществам статус субъектов социально-экономического развития.

Из этого следует вывод: развитие местного самоуправления – в интересах государства. Для придания процессу развития местного самоуправления поступательного необратимого характера необходимы определенные защитные механизмы, гарантирующие его развитие. За свою историю человечество наработало такие механизмы.

В свете изложенного выше историю мировой цивилизации можно представить как непрерывный поиск компромисса между обществом и государством. С этой точки зрения Европейскую хартию местного самоуправления, принятую в 1985 году, необходимо рассматривать как определенный итог этого поиска. Современная европейская цивилизация выстрадала механизм согласования интересов общества в форме современной модели местного самоуправления, закрепленной в Европейской хартии местного самоуправления.

Таким образом, основная «государственная» задача органов местного самоуправления – это обеспечение согласования интересов общества в лице местных сообществ и государства. Тем самым местное самоуправление придает дополнительную устойчивость государственному строю. Государство без местного самоуправления – неустойчиво. Отсутствие самостоятельности у местных сообществ неизбежно приводит к государственным кризисам с возможной сменой государственного строя.

С этой точки зрения местное самоуправление является необходимым условием устойчивого развития государства.

Одним из факторов, приведших Россию в состояние кризиса, является отсутствие в течение длительного времени местного самоуправления. Для современной России становление и развитие института местного самоуправления должно быть самой приоритетной целью.

Алексей КРЕСТЬЯНИНОВ, директор школы, Московская область