Манифест 17 октября

Сегодня следует вспомнить первые по-настоящему всеобщие, бесцензовые выборы в Учредительное собрание, первое и единственное заседание которого состоялось 85 лет назад – в январе 1918 года. Результаты тех выборов не удалось использовать для формирования реального демократического механизма работы власти и предотвращения Гражданской войны. Парламент в России появился лишь под воздействием революционных событий 1905 г.

11 декабря 1905 года, в разгар вооруженных столкновений в Москве, был издан закон о выборах в I Государственную Думу. По этому закону выборы были не прямые, не равные, не всеобщие и не демократические. Разные круги российского общества были представлены в Думе разным количеством депутатов. Целые слои населения – женщины, военнослужащие, так называемые бродячие инородцы (кочевники-скотоводы) – лишались права избирать и быть избранными. Выборы не были прямыми, они проходили по так называемой куриальной системе, когда выборщики, объединенные по цензовому или социальному признаку (рабочие, крестьяне-общинники), выбирали представителя из своей курии. Не были они и равными, так как курии разнились по численности. Так, для первой курии (земельные собственники, т.е. в основном помещики) были предусмотрены выборы по двухстепенной системе (избранные губернские выборщики выбирали сразу членов Думы), а для мелких собственников-общинников они были четырехстепенными (сход – волость – уезд – губерния – Дума). Один голос представителя первой курии приравнивался к трем голосам богатых горожан второй курии, 15 голосам крестьян третьей курии, 45 голосам рабочих, объединенных в четвертую, так называемую рабочую курию.

Дума не имела права касаться целого ряда важнейших вопросов государственного управления; пересмотра основных государственных законов, внешней политики, а также дел, связанных с вооруженными силами. Все это оставалось прерогативой только царя. Даже бюджетные права Думы оказывались урезанными: она, например, не имела прав контролировать бюджет Синода, расходы, связанные с содержанием царского двора. Не подлежала огласке в Думе статья «На известные Его Императорскому Величеству употребления», которая включала средства на военную разведку, подкуп иностранной и отечественной прессы, разумеется, правого направления.

Но самое главное – исполнительная власть в государстве подчинялась только царю и ни в малейшей степени не зависела от Думы. Последняя могла сколь угодно разглагольствовать на законодательные темы, а правительство, назначаемое только царем, поступало по его указаниям. Мало того, над Думой была поставлена верхняя законодательная палата – Государственный совет. В 1906 г. с созданием Государственной Думы Государственный совет был реформирован в верхнюю законодательную палату и стал участвовать в законодательной деятельности на равных правах с Государственной Думой, получил законодательную инициативу (исключая вопросы изменения Основных законов).

Государственный совет состоял из равного числа назначаемых императором и выборных членов. Министры присутствовали на заседаниях Государственного совета (по должности), но голосовать имели право, только являясь членами Государственного совета. Члены Государственного совета по Высочайшему назначению увольнялись исключительно по их личной просьбе. Члены Государственного совета по выборам избирались: от губернских земских собраний – по 1 человеку (из числа лиц, владевших утроенным земельным или имущественным цензом для выборов в Государственную Думу, за исключением лиц, прослуживших 2-й срок предводителями дворянства, избирались на 3 года); от губернских и областных дворянских обществ – 18 человек (от каждой губернии по 2 выборщика на общее собрание, избиравшее членов Государственного совета); от православной церкви – 6 чел. (избирались Синодом по представлению епархиальных архиереев); от Совета и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ – 12 чел.; от Петербургской академии наук и университетов – 6 чел.; финляндский сейм избирал 2 чел. В 1914 г. совет состоял из 188 членов. Члены Государственного совета (за исключением членов от губернских земских собраний) избирались на 9 лет, каждые 3 года обновлялась 1/3 состава. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную Думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях. В отличие от порядка избрания в Государственную Думу, от выборов в Государственный совет не устранялись воинские чины, состоявшие на действительной государственной службе.

17 октября 1905 г. император подписал манифест, в соответствии с которым населению даровались «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». В развитие этого положения манифеста была образована рабочая курия. Право избирательного голоса получили рабочие промышленных заведений численностью более 50 человек. Дума приобретала вместе с законодательными и контрольные функции: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей». Подписывая манифест, Николай II c тяжелым сердцем признался, что дарует конституцию. В соответствии с манифестом была избрана первая Государственная Дума, просуществовавшая всего неполных четыре месяца и по своему социальному составу оказавшаяся самой демократичной из всех дум при царе: наиболее многочисленную группу составляли крестьяне – 45,5%, затем дворяне – 36%; ее членами являлись 10 князей, 4 графа и 2 барона.

Российский «протопарламент», как бы мы могли определить его сегодня, состоял из двух равноправных палат: нижней – Государственной Думы и верхней – Государственного совета. Видно, что за образец была взята распространенная в мире двухпалатная парламентская система, возникшая столетиями ранее в Великобритании. Обе палаты получили право издания, изменения и отмены законов, но за исключением Основных законов, инициатива пересмотра которых отводилась императору. Характерно, что последний, как и большинство монархов (президенты по преимуществу пользовались правом отлагательного вето), обладал правом абсолютного вето, что обеспечивало возможность утверждения законов, а без его вердикта они не могли вступить в силу. Статья 94 Основных законов определяла: «Доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу». Тем самым была предпринята попытка утвердить в России верховенство закона.

Издание 8 марта 1906 г. правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов (сужавших контроль Государственной Думы над бюджетом) и Основных законов (23 апреля 1906 г.) сократили круг вопросов, находившихся в ведении Государственной Думы. В перерывах между заседаниями Государственной Думы законодательные функции передавались императору, с тем чтобы действие принятой им меры прекращалось с началом заседаний Государственной Думы (в случае непредставления закона на ее рассмотрение) или если ее не примет Государственная Дума либо Государственный совет.

Государственная Дума избиралась на 5-летний срок, до истечения которого могла быть распущена императором, назначавшим одновременно новые выборы и время созыва (это право применялось императором Николаем II для роспуска Государственных Дум 1-го и 2-го созывов). Количественный состав Государственной Думы определен в 524 человека (с 1907 – 442 человека); для законности состава заседаний требовалось присутствие не менее одной трети ее членов. Члены Государственной Думы пользовались свободой суждений и мнений по обсуждавшимся делам и не несли ответственности перед избирателями. Они могли быть подвергнуты лишению или ограничению свободы лишь по распоряжению судебных властей, не подлежали задержанию за долги. Выбыть из ее состава можно было по личному заявлению, в случае утраты российского подданства, ценза, поступления на действительную военную службу, при назначении на высокооплачиваемую гражданскую должность, а также если член Государственной Думы не посещал в год ни одного заседания без уважительной причины. Порядок выборов регулировался Избирательными законами 1905 г. и 1907 г.

К предмету ведения Государственной Думы отнесены законодательные предположения, требовавшие издания законов и штатов, их изменение, дополнение, приостановление их действия или отмену; рассмотрение государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений (кроме кредитов на расходы Министерства иностранных дел в суммах, не превышавших росписи на 1906 г., платежей по государственным обязательствам и ряду др. расходов), а также отчета государственного контроля об исполнении росписи; дела об отчуждении части государственных доходов и имуществ, о постройке казенных железных дорог, об учреждении компаний на акциях (когда испрашивались изъятия из действующего законодательства); дела, вносимые на рассмотрение Государственной Думы Высочайшими повелениями; сметы и раскладки земских повинностей (в местностях, где не введены земские учреждения) и о повышении земского и городского обложения. Дума имела право возбуждать предположения об отмене или изменении действовавших и издании новых законов (за исключением Основных законов). Государственная дума могла обращаться с запросами к министрам (главноуправляющим) по поводу действий, которые сочтет незаконными, а также обращаться к ним за разъяснениями, от которых министры могли отказаться, если «эти предметы по соображениям государственного порядка не подлежат оглашению». Министры (главноуправляющие) должны были быть выслушаны в Государственной Думе каждый раз, когда они об этом заявляли. Законопроекты вносились министрами, комиссиями или поступали из Государственного совета.

Общее руководство деятельностью Государственной Думы осуществляли председатель и его товарищи, они избирались из числа членов закрытым голосованием на 1 год, по истечении которого могли переизбираться. Председатель имел право всеподданнейшего доклада императору «О занятиях Государственной Думы». Избирались секретарь и его товарищи, на которых возлагалось управление канцелярией.

Для предварительного рассмотрения законопроектов и вопросов текущей деятельности ее общим собранием избирались постоянные комиссии: бюджетная, финансовая, по рассмотрению государственной росписи доходов и расходов, по запросам, редакционная, личного состава, распорядительная, по военным и морским делам (до 1912 г. – по государственной обороне). Государственная Дума избирала также временные комиссии для подготовки конкретных законопроектов. Законопроекты рассматривались общим собранием, принятый законопроект получал силу закона после одобрения его Государственным советом и утверждения императором. Если законопроект отвергался одной из палат, для его доработки создавалась согласительная комиссия из членов Государственной Думы и Государственного совета. Первая Государственная Дума (одна сессия 27 апреля – 8 июля 1906 г.). Выборы проходили в феврале-марте 1906 г., наибольшего успеха достигла Конституционно-демократическая партия (кадеты). Вследствие неодновременности выборов работа Государственной Думы проходила при неполном составе. В ходе работы шло пополнение состава за счет представителей национальных районов и окраин, где выборы проходили позже, чем в центральных губерниях. Кроме того, ряд депутатов перешел из одной фракции в другую. К концу работы Государственной Думы было 499 депутатов. Ее основу составляли кадеты (161), трудовики (97) и беспартийные (103).

Уже первые заседания I Думы обнаружили массу противоречий между партийными блоками.

Аграрный вопрос

Центральным вопросом Государственной Думы был аграрный. Кадеты выдвинули идею «принудительного отчуждения» помещичьей земли. 8 мая они внесли в Государственную Думу «проект 42-х», предлагавший дополнительное земельное наделение крестьян за счет казенных, монастырских, церковных уделов и кабинетских земель, а также частичное отчуждение помещичьей земли за выкуп «по справедливой оценке». Фракция Трудовой группы выступила 23 мая со своим аграрным законопроектом («проект 104»), в котором требовала отчуждения помещичьих и других частновладельческих земель, превышающих «трудовую норму», создание «общенародного земельного фонда» и введения уравнительного землепользования по «трудовой норме». Практическое решение вопроса предполагалось передать избираемым всеобщим голосованием местным земельным комитетам. Правительство на заседании 7-8 июня приняло решение распустить Государственную Думу в случае нагнетания напряженности вокруг аграрного вопроса. 8 июня 33 депутата внесли еще один проект Основного земельного закона, требовавший немедленного уничтожения частной собственности на землю и перехода ее в общенародное достояние (так называемая социализация земли). Государственная Дума отказалась обсуждать «проект 33-х», как ведущий к черному переделу. Социал-демократы, избранные в Государственную Думу главным образом голосами крестьян и городских выборщиков, первоначально вошли во фракцию трудовиков, но в июне выделились в отдельную фракцию. 20 июня правительство выступило с заявлением, в котором категорически высказывалось за неприкосновенность частновладельческих земель. Указом 8 июля Государственная Дума распущена, манифестом 9 июля подобное действие аргументировано тем, что «выборные от населения вместо работы, строительства законодательного уклонились в не принадлежащую им область», одновременно на Государственную Думу возложена ответственность за прошедшие крестьянские выступления.

II Дума просуществовала вместо положенных ей пяти лет лишь 103 дня. Дурное предзнаменование – обвал в начале марта потолка в зале Таврического дворца, где заседали депутаты, – подтвердилось. Россия снова оказалась на время без парламента. Но если роспуск I Думы вызвал в июле 1906 года настоящий политический кризис в стране, то в июне 1907 года, когда революция в России практически уже угасала, народ отнесся к судьбе своих избранников в общем и целом довольно равнодушно.

Вторая Государственная Дума (одна сессия 20 февраля – 2 июня 1907 г.). По «сенатским разъяснениям» избирательного закона от выборов была отстранена часть рабочих и мелких землевладельцев. В работе Государственной Думы участвовали 518 депутатов.

Кадеты, выдвинувшие лозунг «бережения Думы», пытались создать большинство, сблокировавшись слева с трудовиками, справа с национальными группами. Они отказались от лозунга «ответственного министерства». Государственная Дума оставила без ответа правительственную декларацию, с которой 6 марта выступил Петр Столыпин (принята формула простого перехода к очередным делам без оценки политики правительства). Государственная Дума сняла с повестки дня обсуждение вопросов об амнистии, отмене смертной казни и др., отклонила предложение социал-демократической фракции отвергнуть бюджет без передачи в комиссию. Центральным вопросом остался аграрный. Правые и октябристы защищали указ 9 октября 1906 г. Кадеты доработали свой аграрный проект, сведя до минимума элемент принудительного отчуждения земли за выкуп (отказ от поступления резервного фонда, наделение на местах не по потребительской норме, а в зависимости от наличия свободных земель и др.). Трудовики занимали ту же позицию, что и в I Государственной Думе. Эсеры внесли проект эциализации, часть социал-демократической фракции представила проект муниципализации земли. Большевики защищали программу национализации всей земли. 26 мая Государственная Дума закончила прения по аграрному вопросу, передав законопроекты в комиссию. Политика правительства была направлена на роспуск Государственной Думы. 1 июня Столыпин потребовал от Государственной Думы исключения из числа депутатов и привлечения к следствию 55 членов социал-демократической фракции и санкции на немедленный арест 16 из них по обвинению в участии в заговоре. Государственная Дума создала комиссию с поручением срочно рассмотреть обвинение, но и июне социал-демократическая фракция была арестована (преданы суду в ноябре 1907 г.). Был опубликован указ о роспуске Государственной Думы и манифест, в котором Государственная Дума обвинялась в затягивании рассмотрения законопроектов и государственной росписи доходов и расходов, а также в том, что ряд ее членов участвовал в заговоре против государства.

Третья Дума

III Государственная Дума, единственная из дореволюционных созывов высшего народного представительства, проработала весь отпущенный ей пятилетний срок, и даже в относительно нормальных условиях. В значительной мере это было обусловлено изменением 3 июня 1907 года закона о думских выборах, с чем обычно связывают и окончательное поражение первой российской революции. «Третьеиюньский российский переворот» (названный так в связи с нарушением верховной властью статьи 86 Основных законов Российской империи, согласно которой ни один законодательный акт не мог быть принят без санкции Думы и Государственного совета) кардинально изменил социальный и политический облик нижней палаты. Уменьшилось представительство от крестьян, рабочих, национальных регионов.

Третья Государственная Дума провела 5 сессий. Выборы проходили осенью 1907 г. В работе Государственной Думы участвовали 442 депутата. Октябристы – 125; правые октябристы – 11; националисты – 90; правые – 51; кадеты – 53 и другие.

Отсутствие однофракционного большинства обусловило зависимость судьбы голосования от октябристов, ставших «партией центра». Если они голосовали с правыми, складывалось правооктябристское большинство (около 300 человек), совместно с прогрессистами и кадетами – кадетско-октябристское (свыше 250 человек). 16 ноября 1907 г. с декларацией правительства выступил Столыпин, который призвал Государственную Думу утвердить законы по аграрной реформе. Правительство, поддержанное правыми, следуя принципу «сначала успокоение, потом реформы», свело на нет перспективы деятельности 2-го большинства. Большая часть законопроектов, выдвинутых кадетами, прогрессистами и другими, была либо отвергнута Государственной Думой, либо блокирована Государственным советом (в том числе проект закона, облегчавшего положение старообрядцев). Были отвергнуты законопроекты о введении волостного земства, о поселковом управлении, о волостном и местном суде и др. В 1912 г. октябристы поддержали правых, проголосовав за предоставление правительству полумиллиардного кредита для выполнения военно-морской программы.

14 июня 1910 г. Государственная Дума приняла аграрный закон, в основе которого лежал указ 6 ноября 1906 г. с изменениями и дополнениями, 29 мая 1911 г. в его развитие издано положение о землеустройстве.

В 1909 г. правые в Государственном совете предприняли кампанию против принятого Государственной Думой законопроекта о штатах Морского генштаба на том основании, что Государственная Дума вторглась в прерогативы верховной власти; Столыпин и Государственная Дума были обвинены в стремлении захватить управление армией и флотом в свои руки, в результате законопроект не был утвержден императором Николаем II. 13 января 1910 г. произошло объединение умеренно-правых и националистов фракции в партию и думскую фракцию «русских националистов». В 1910-1912 годах Государственная Дума приняла ряд законов, ограничивавших автономию некоторых западных волостей и губерний. В начале 1911 г. обострился конфликт Государственного совета и Государственной Думы с правительством: в марте 1911 г. Государственный совет демонстративно отклонил принятый Государственной Думой законопроект о западном земстве. Столыпин добился у императора согласия распустить на 3 дня Государственный совет и Государственную Думу, в течение которых законопроект был проведен в порядке 87-й статьи Основных законов. В знак протеста против действий правительства председатель Государственной Думы А.И.Гучков подал в отставку.

Выборы в IV Государственную Думу пришлись на осень (сентябрь – октябрь) 1912 года. Они показали, что российское общество движется по пути утверждения в стране парламентаризма. Четвертая Государственная Дума также провела 5 сессий. В ее работе участвовали 442 депутата. Но и на этот раз попытка создать законодательный орган, который бы эффективно функционировал и не действовал бы вопреки интересам правительства и императора, не увенчалась успехом.

Октябристы сохранили за собой роль центра (так называемая группа центра блокировалась с националистами), но фракция, сократившись численно, обновила свой состав по сравнению с III Государственной Думой на 3/4. На 5-й сессии Государственная Дума пошла на прямой конфликт с правительством, отказавшись от «деловой работы», приступила к обсуждению общего положения в стране. «Прогрессивный блок» потребовал отставки Б.В.Штюрмера и А.Д.Протопопова, обвиняя их в симпатиях к Германии. 10 ноября Штюрмер получил отставку, новый глава правительства А.Ф.Трепов предложил Государственной Думе несколько законопроектов, касавшихся просвещения и местного самоуправления. В ответ Государственная Дума выразила недоверие правительству (к ней присоединился Государственный совет). 16 декабря 1916 г. Государственная Дума вновь распущена на каникулы. 25 февраля издан указ о перерыве занятий Государственной Думы. 27 февраля 1917 г. частным совещанием членов Государственной Думы был создан Временный комитет Государственной Думы, который в ночь на 28 февраля 1917 г. принял решение «взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка». После создания Временного правительства (2 марта 1917 г.) роль Государственной Думы ограничивалась деятельностью Временного комитета и проведением частных совещаний членов Государственной Думы, на которых обсуждалась политическая обстановка в стране. 6(19) октября 1917 г. Государственная Дума распущена Временным правительством в связи с началом выборов в Учредительное собрание.

Третья и четвертая Думы оказались сравнительно жизнестойкими по преимуществу благодаря их составу, более лояльному к царской власти. А лояльность была обеспечена за счет опять-таки измененного избирательного законодательства, блокировавшего оппозицию и раскрывавшего все створы для верноподданнических слоев.

При разработке правовых основ деятельности Госдумы правительственные структуры постарались, чтобы ее законодательные полномочия, бюджетные права и контрольная (в отношении министров) функция изначально были ограничены. Над Думой был поставлен Госсовет, не пропускавший неугодные правительству законопроекты, она была лишена права формировать правительство, которое было ответственно только перед монархом.

Поэтому если Государственную Думу России начала ХХ века и можно квалифицировать в качестве парламента, то с урезанными правами.

Формально IV Государственная Дума просуществовала весь положенный срок – до 6 октября 1917 года, но фактически ее роль была сведена на нет уже 25 февраля 1917 года царским указом о роспуске Думы. 6 октября 1917 года вышло поставление Временного правительства о роспуске Государственной Думы в связи с выборами в Учредительное собрание. Окончательно Государственная Дума была ликвидирована декретом Совета народных комиссаров 18 декабря 1917 года.

При всех структурных изъянах, не дававших Государственной Думе стать полноценным парламентом западноевропейского типа, она все-таки сыграла положительную роль в формировании общероссийского института гражданского представительства, что можно счесть позитивным результатом развития демократических тенденций в обществе. Для активной части населения Дума явилась и школой политической борьбы – ее учреждение и парламентская деятельность способствовали оформлению партий, а принцип гласности позволял использовать думскую трибуну для критики внутренней и внешней политики правительства, осуждения его стремления к абсолютизации самодержавной власти и тем самым содействовать распространению демократических настроений в обществе.

Ирина ДОЛИНИНА, Антон ДОЛИНИН