Лиха беда начало. Вкус победы не признает границ

Мы продолжаем разговор о новых системах оплаты труда работников образования, начатый в двух предыдущих номерах «УГ». На основании каких законов регионы вводят НСОТ? Собственных, которые сами сочиняют, сами принимают, сами же и выполняют. Должно быть так: есть федеральный закон, в соответствии с ним принимаются региональные, причем отход от федеральных норм не то что не приветствуется, а просто невозможен. В ином случае может произойти распад целостной государственной системы. Однако, как говорится, лиха беда начало, так вот с региональными системами оплаты труда беда настоящая.

Дело в том, что существует довольно четко определенная законодательными (и федеральными, и региональными) актами сфера регулирования трудовых отношений. В рамках этой сферы определяется и другая – сфера новых систем оплаты труда. Субъект Российской Федерации может принять тот или иной собственный нормативный акт в этой сфере, но существует определенное требование: этот акт ни в коем случае не должен противоречить федеральному законодательству или, проще говоря, Конституции РФ и Трудовому кодексу РФ. Это аксиома. Это та граница, которую нельзя пересекать ни под каким видом. Но на самом деле вид на победу в нацпроекте и получение существенной материальной поддержки от государства в случае этой победы приводят в реальности и к пересмотру аксиом, и к нарушению границ. Подталкивает регионы к этой весьма опасной балансировке на грани закона, как ни странно, Министерство образования и науки РФ.

Что сделало министерство? В октябре 2007 года оно направило в регионы модельную методику, которая должна была помочь им в разработке и применении положений о новой системе оплаты труда работников образования. Методика – не закон и даже не тот нормативно-правовой акт, с которым нужно считаться несмотря ни на что. Но это только с одной стороны. А вот с другой – эту методику регионы как раз считают и законом, и нормативно-правовым актом. Во-первых, его прислало министерство, во-вторых, попробуй не выполни – могут последовать кое-какие санкции. Какие? А разные, ведь ведомство всегда может найти повод, чтобы ущучить нарушителя общих правил.

Общероссийский профсоюз образования министерскую методику не согласовал, ибо посчитал, что ее использование подтолкнет регионы к еще большему расширению масштабов формирования регионального правового поля, противоречащего федеральному законодательству. Профсоюз считает, что «уровень работы Министерства образования и науки РФ по методическому сопровождению и правовому регулированию вопросов, связанных с введением новых систем оплаты труда в регионах, явно недостаточен».

На самом деле ситуация еще более сложная, чем она могла бы быть, если бы все сводилось только к расхождению регионального и федерального законодательства. Дело в том, что в отрасли идет большой эксперимент с системами оплаты труда. Да, в нем пока участвуют регионы – победители конкурса в рамках нацпроекта «Образование», а еще подтягиваются добровольцы-энтузиасты, видимо, надеющиеся, что их верноподданнические шаги будут замечены и отмечены министерством. Эксперимент идет по живому, затрагивая судьбы десятков тысяч педагогов. У нас в последнее время такие процессы входят в моду, однако даже если эксперимент неудачный, об этом сами экспериментаторы скромно умалчивают. Только Президент РФ сказал об одном эксперименте, что он не удался… Но это президент, ни у кого язык не повернется сказать осуждающее слово в его адрес. Но ведь стал 122-й закон крупной неудачей государства, и это невозможно не признать.

Сегодня Борис Грызлов говорит о том, что неудача постигла и реформирование системы управления в нашем государстве, создали-де много разных агентств и служб, надо возвращаться к целостным министерствам. Что будет, если завтра признают неудачным эксперимент с разработкой и внедрением новых систем оплаты труда? Об этом даже подумать страшно. Впрочем, экспериментаторы, видимо, и не думают, с упорством, достойным лучшего применения, продвигаясь вперед и увлекая за собой все новые и новые регионы. Во всяком случае, широкие педагогические (а может быть, и управленческие) круги не знакомы с итогами мониторинга социальной напряженности, возникшей в связи с введением НСОТ, который был проведен в декабре 2007 года федеральными модераторами проекта…

Трудно не согласиться с тем, что на самом деле итоговые материалы по результатам реализации комплексных проектов модернизации образования за 2007 год должны содержать объективную оценку опыта введения КПМО в каждом из двадцати с лишним регионов – победителей первого конкурса в рамках нацпроекта «Образование», а также анализ отношения педагогов к изменившимся условиям труда, оценку достигнутых реальных результатов по всем направлениям проекта и предложения по дальнейшей реализации проекта. Вполне вероятно, что для узкого круга двадцати с лишним победителей первого конкурса такая информация и существует, но широкая педагогическая общественность до сих пор остается в неведении.

Между тем понятно, что новации в области системы оплаты труда принимаются педагогами отнюдь не так благостно, как это представляют реформаторы. Правда, мы регулярно слышим тезис насчет того, что общественность обсудила то то, то это и одобрила, высказав замечания и предложения. Но, во-первых, общественными обсуждениями у нас принято теперь называть обсуждения в кругу управленцев-единомышленников, во-вторых, предложения и замечания чаще всего только выслушивают (даже если управленцы рискуют их вдруг высказать вышестоящим руководителям), но как руководство к действию отнюдь не принимают.

Есть несколько принципиальных новшеств, которые навязываются регионам изо всех сил и внедряются несмотря ни на что. Одно из таких новшеств – стоимость ученико-часа. Иными словами, от того, сколько сидит учеников в классе, зависит оплата труда педагога. Снижение зарплаты учителю за меньшее по сравнению с нормативным количество учеников (на комплектование которых педагоги не могут повлиять) путем применения понижающих базовые оклады коэффициентов воспринимается учителями как незаслуженное наказание, вызывает непонимание и несогласие с их стороны. Трудно не согласиться с утверждением, что учитель превращается в заложника различных обстоятельств, не позволяющих формировать классы установленной наполняемости. Однако Министерство образования и науки РФ в своей модельной методике предлагает организационно-экономические механизмы формирования и распределения фонда оплаты труда, основанные именно на стоимости бюджетной услуги в расчете на один ученико-час, хотя специалисты говорят о неправомерности использования такого показателя.

В самом деле, если мы всерьез относимся к нормативно-подушевому финансированию (правда, это тот еще принцип!), то должны признать: он напрямую влияет на формирование фонда оплаты труда педагогических работников, а там уже вступают законодательно обозначенные принципы оплаты труда каждого в зависимости от очень многих показателей, в том числе от результативности и качества труда педагогов. Предлагая такой показатель, как ученико-час, реформаторы ставят все это, по меньшей мере, под большое сомнение. Кстати, регионы очень хорошо понимают, сколь зыбка основа для введения этого показателя. Не случайно Республика Бурятия, один из победителей конкурса регионов, в начале нынешнего учебного года принявшая решение о переходе на новую систему оплаты труда, основанную на стоимости ученико-часа, до сих пор рассчитывает зарплату работников образования так же, как в прошлом учебном году. И до сих пор в трудовые договора работников экспериментальных школ, в коллективные договора и соглашения необходимые для этого изменения так и не внесены. Теперь для перехода на НСОТ в Бурятии назначен новый срок – апрель 2008 года, но нет никакой уверенности, что к этому сроку ученико-час восторжествует как основной показатель.

Как известно, первопроходцем в установлении ученико-часа как основы для введения НСОТ была Тюменская область. О Тюменской системе чиновники говорят очень много и горячо, когда хотят доказать, что эта система жизнеспособна и оптимальна. А как иначе, ведь Министерство образования и науки РФ рекомендовало ее всем регионам без исключения, дескать, берите и внедряйте. Молчат реформаторы о том, что изначально принятая Тюменская система несколько раз менялась: администрация области вносила изменения в постановление об утверждении методики формирования и распределения фонда оплаты труда работников образования дважды в 2005 году, единожды – в 2006-м, а окончательно утвердила методику лишь в августе 2007-го. Что менялось? В новой редакции методики предусмотрена обязательность установления в трудовом договоре конкретного должностного оклада работника, компенсационных выплат, в том числе за вредные условия труда, то есть предусмотрен более высокий уровень социальных гарантий по оплате труда по сравнению с начальной методикой, внесены существенные изменения в порядок формирования и распределения стимулирующей части фонда оплаты труда, а также централизованного органом управления образованием фонда оплаты труда. Изменения всякий раз подтверждали, что применение понижающего коэффициента к базовой (расчетной) части оплаты труда учителя в случае меньшей наполняемости класса по сравнению с нормативной лишает учителей постоянной, гарантированной части зарплаты.

Второе новшество – штатно-окладная система оплаты труда. По сути, она не может быть введена на региональном уровне, ибо такое решение должно быть принято на федеральном, ведь изменение нормирования труда педагогических работников входит в компетенцию Российской Федерации. Но и тут многое зависит от позиции министерства, а оно всецело за штатно-окладную систему и за самодеятельность регионов при ее установлении.

Между тем и здесь все далеко не так просто, как кажется.

Новшеств уйма, только нет серьезных рекомендаций, методик оценки результативности и качества труда учителя. Рекомендаций, разработанных на федеральном уровне и подкрепленных научно обоснованными критериями и показателями. Предлагаемые механизмы оценки труда учителя через ЕГЭ, средний балл успеваемости, по мнению специалистов, не могут объективно оценить труд преподавателей разных предметов с учетом разных психофизических особенностей детей, от которых зависят степень и результат их обучаемости. Судя по информации из регионов, в последнее время бедные учителя то строчат отчеты по немыслимому (доходящему до 100) количеству критериев, то сами сдают ЕГЭ по преподаваемым ими предметам, чтобы получить в результате большую стимулирующую часть зарплаты. К чему это может привести? К новому витку процентомании, когда главным станет Его величество количество, а отнюдь не Его величество качество.

Информация к сведению

По мнению специалистов Общероссийского профсоюза образования, переход к штатно-окладной системе оплаты труда, предусматривающий пребывание учителя в течение 6-7 часов в здании школы, как правило, не сопровождается созданием необходимых условий, то есть наличием оборудованного рабочего места и организацией горячего питания для учителя. Кроме того, реализуемое регионами нормирование проведено самодеятельно, даже без осуществления хронометража отдельных видов работ, включая время на подготовку к урокам. Замещение уроков отсутствующих учителей оплачивается либо в рамках этих же 36 рабочих часов, либо применяется почасовая оплата. При провозглашенной 18-часовой учебной нагрузке у некоторых учителей она оказывается гораздо большей. Введение оплаты труда за внеаудиторную нагрузку в данном случае не сопровождается изменением базисного учебного плана и может быть осуществлено за его рамками, что, безусловно, приводит к необходимости дополнительного финансирования затрат на заработную плату и дополнительной нагрузке учителя и учеников. Если дополнительное финансирование не производится, введение внеаудиторной нагрузки учителя приведет либо к нарушению базисного учебного плана, либо к уменьшению стоимости педагогического часа учителя. В случае введения системы штатно-окладной оплаты труда учителей велик риск создания еще большей перегрузки учеников, поскольку учителя вынуждены будут отрабатывать свое увеличенное внеурочное рабочее время за счет свободного времени школьников. Кроме того, при стремлении в ходе нормирования учесть в рабочем времени учителя все возможные виды его деятельности и обязанности на подготовку к занятиям остается минимальное количество времени. Практика введения штатно-окладной системы оплаты труда приводит чаще всего к уменьшению стоимости педагогического часа учителя.