На чтение: ≈ 22 мин.Федеральный закон “Об образовании” увидел свет в 1992 году и уже спустя четыре года претерпел новую редакцию. Изменилась формулировка некоторых пунктов, поменялись номера статей, однако суть закона осталась прежней – защищать права учителей. Между тем чиновники ловко пользуются различными окольными путями, чтобы обойти закон, и именно те его статьи, которые являются для образования ключевыми, жизненно важными.
Возьмем, к примеру, статью 1 – “Государственная политика в области образования”. Она провозглашает приоритетность образования. Провозглашать в принципе нетрудно, бюджетных денег на это не требуется. А вот как быть с такой не просто “неудобной”, а “вредной” с позиции бюджетного дефицита статьей, как 40-я, где черным по белому написано: “Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее трех процентов расходной части федерального бюджета”. Не может составлять, но составляет. Это уже серьезно – конкретный норматив, который не выполняется. Понятия “де-факто” и “де-юре” здесь входят в явное противоречие друг другу. Как быть? Неисполнение закона – криминал, а исполнение… Прикинем на счетах. На основании статьи 40 расходы федерального бюджета на образование должны были в этом году составить 159 миллиардов рублей, а они оказались вдвое меньше. Бюджет физически не смог бы выдюжить эти 159 миллиардов из-за хронического дефицита.
Высшее образование по закону требует три процента расходной части федерального бюджета (можно и больше) – не дали и трех. Чего уж говорить о “ежеквартальной индексации в соответствии с темпами инфляции”. В нынешних условиях вместо ожидаемого увеличения финансирования образованию и науке вновь не светит даже покрытие инфляционных издержек.
Поскольку мы живем в правовом государстве, законы должны соблюдаться всеми, в том числе и властью. Как быть, если дефицит бюджета не позволяет этого сделать? Ведь известно, что финансовая пропасть самая глубокая, в нее можно падать всю жизнь. В таком случае нужно отменить неугодную статью, что, в сущности, и было сделано. Нет, “законотворцам не понадобилось принимать третью редакцию Закона “Об образовании”. Достаточно было включить сороковую статью в так называемый черный список Закона “О федеральном бюджете на 2002 год”, который приостанавливает действие некоторых законодательных актов с 1 января по 31 декабря 2002 года (статья 135). Все гениальное, как видите, просто. И бюджет не пострадал, и Закон “Об образовании” не нарушен. С юридической точки зрения не придерешься.
Ни минуты не сомневаюсь, что и в следующем году десять процентов национального дохода окажутся в “черном списке”. Та же участь, думаю, ждет и статью 54 Закона “Об образовании”, которая гарантирует преподавателям вузов заработную плату, в два раза превышающую уровень средней зарплаты в промышленности. Насколько не соблюдаются эти гарантии, хорошо видно из таблицы (к сожалению, за этот год статуправление пока еще данными не располагает).
Не далее как нынешней весной я был свидетелем судебного разбирательства, истцом в котором выступал учитель ивановской средней школы N5 Феликс Павловский. Он требовал возмещения недоплаченной зарплаты. Не той, которую получали (или должны были получать) ивановские учителя согласно Единой тарифной сетке. А той, которую гарантирует статья 54 Закона “Об образовании”. Разница за несколько лет накопилась огромная – полмиллиона рублей. Естественно, что администрация города Иваново, а именно она была ответчиком на суде, не могла удовлетворить иск – ведь в этом случае пришлось бы выплачивать всем педагогам области, а это не один годовой бюджет региона.
Чем был мотивирован отказ в выплате компенсации? Конечно же, статьей 135 Закона “О федеральном бюджете на 2002 год”. Удобно, не правда ли? А главное – все законно. Даже нищенская зарплата.
Надобно заметить, что подобная манипуляция в законодательстве имела прецеденты и прежде. Так, например, случилось с Кодексом законов о труде два года назад, когда его требования вошли вразрез с законом о минимальном размере оплаты труда. Как известно, КЗоТ запрещает платить зарплату ниже минимального размера. И это логично. Между тем после очередного его повышения три первых разряда Единой тарифной сетки “выпали” из этой логики. Перед финансистами встала дилемма, повышать первый разряд ЕТС (а значит, и остальные семнадцать) или изобрести некий компромиссный вариант “подтяжки” трех разрядов до минимального размера оплаты труда. Естественно, что выбрали наименее затратный вариант.
Вернемся, однако, к школе, точнее к ее финансовой несвободе. 95 процентов учебных заведений страны приобрели статус юридического лица, однако это не привело к их финансовой самостоятельности. Между тем статья 43 Закона “Об образовании” недвусмысленно декларирует ее: “Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный баланс и расчетный счет, в том числе валютный, в банковских и иных кредитных организациях”. Перелистнем еще одну страничку закона. Статья 45 гласит: “Государственные и муниципальные образовательные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги, не предусмотренные соответствующими образовательными программами. Доход от этой деятельности за вычетом доли учредителя реинвестируется в данное образовательное учреждение, в том числе и на увеличение расходов на заработную плату, по его усмотрению”. Обратите внимание на конец цитаты. А теперь возникает вопрос: каким образом учебные заведения могут распоряжаться своими доходами по “своему усмотрению” при существующей казначейской системе исполнения бюджета?
Беседуя с директором 4-й тамбовской школы Виталием Самгиным о способах выживания в современных условиях, я уяснил такую аксиому: для школ нынче приемлем только натуральный обмен – упаси Бог связываться с деньгами. Сдаются ли в аренду помещения, работают ли школьники в подшефном колхозе – за все берут только товаром.
– Вот, например, сдали в аренду столовую во время школьных каникул, а плату за это получили масляными белилами и рулонами линолеума, – пояснил Виталий Самгин. – Если брать деньги, они проделают слишком длинный путь, прежде чем возвратятся (если вообще возвратятся) к нам из централизованной бухгалтерии. А школе требовался немедленный ремонт. Согласитесь, белить потолки и перестилать линолеум во время учебного года по меньшей мере негуманно.
Наиболее дотошный знаток законодательства может возразить, что пример, приведенный выше, нехарактерен. Дескать, закон позволяет учебному заведению тратить по его усмотрению только те средства, которые получены от платных образовательных услуг. А в случае с арендой речь идет о доходах от предпринимательской деятельности.
Разобью такого “буквоеда” наголову. И легко! Для этого лишь процитирую статью 47 Закона “Об образовании”, а точнее ее третий пункт: “Деятельность образовательного учреждения по реализации предусмотренных уставом этого образовательного учреждения производимой продукции, работ и услуг относится к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не реинвестируется в данное образовательное учреждение и на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса”. Арендная плата пошла на ремонт школы, а это не что иное, как реинвестирование средств на обеспечение образовательного процесса, так что ни о какой предпринимательской деятельности речи быть не может.
Школы давно испытывали на себе финансовую несвободу. Но с недавнего времени к ним присоединились и вузы. Благодаря приказу Министерства финансов от 21 июня 2001 года N46н. Ссылаясь на Бюджетный кодекс, Минфин определил порядок учета средств от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, в том числе и вузов. Эти средства направляются на счета территориальных органов федерального казначейства. А вузы финансируются из федерального бюджета на основании смет доходов и расходов.
– В принципе Бюджетный кодекс обязывает высшие учебные заведения составлять сметы расходов и доходов, – пояснил первый зам. министра образования Григорий Балыхин. – В смете должны быть отражены все доходы вуза, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от предпринимательской деятельности. При этом статья 161 Бюджетного кодекса России разрешает вузам самостоятельно распоряжаться полученными внебюджетными средствами. Заметьте, это положение полностью согласуется с Законом “Об образовании”, но противоречит статье 42 Бюджетного кодекса, которая обязывает перечислять доходы от предпринимательской деятельности в бюджет.
Замечу, что в Бюджетном кодексе не предусмотрен порядок расходования этих средств: будут ли они возвращены образовательному учреждению или использованы на другие цели. В принципе это ставит под сомнение гарантируемую статьей 161 самостоятельность вузов. Если предположить, что доходы от предпринимательской деятельности будут возвращены вузу, то встает вопрос о гарантии на случай невыполнения доходной части бюджета. Такой гарантией может быть, например, обособление доходов от предпринимательской деятельности на отдельном бюджетном счете.
В противном случае может произойти частичное замещение бюджетного финансирования за счет внебюджетных доходов.
Тем более непонятна позиция правительства, которое фактически лишило вузы экономической самостоятельности, переведя их на казначейское исполнение бюджета.
– Это нонсенс второго порядка, – считает ректор МЭСИ Владимир Тихомиров. – Не может быть свободы зарабатывания без свободы расходов. Возьмем опыт развитых стран, где отрасль образования – зарабатывающая. А что происходит в России? Нас загоняют в казначейства – это антистимул для предпринимательства.
При недостаточном бюджетном финансировании у отечественных вузов есть по крайней мере два источника для поддержания материальной базы. Первый – средства образовательных программ, в том числе инновационных. Второй – контрактные работы с фирмами. Второй вернее. Однако, согласитесь, заниматься коммерцией без определенной выгоды…
Доклад “Образовательная политика России на современном этапе”, прозвучавший на прошлогоднем Госсовете и, безусловно, имевший большой резонанс, в частности, подтверждает, что “необходимыми условиями достижения нового качества профессионального образования являются: стимулирование соучредительства и многоканального финансирования учреждений профессионального образования; переход к конкурентным и контрактным механизмам финансирования; полная реализация положений Закона РФ “Об образовании” об автономии учебных заведений; нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности, в том числе на основе увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений и организаций (путем внесения соответствующих поправок в Гражданский и Бюджетный кодексы РФ и в другие нормативно-правовые акты)”… Правда, пока мы наблюдаем внесение коррективов лишь в один нормативно-правовой акт – Закон “Об образовании”.
Думаю, настало время чиновникам воспользоваться одним из законов философии, а именно: переходом количественных изменений в качественные. Вместо того чтобы из года в год составлять длинные перечни законодательных актов, которые заведомо не могут быть выполнены, наверное, имеет смысл не в декларативной, а в реальной форме признать приоритетность образования. Как, например, это сделали в Китае. Там тоже встали перед неразрешимой на первый взгляд проблемой: как увеличить приток ассигнований в образование? Провели расчеты экономической эффективности от вложений в образовательную сферу, и оказалось, что она значительно превышает отдачу от вложений в основной капитал. Инвестирования в сферу образования более не считались потребительскими расходами, а рассматривались как один из главных источников умножения национального богатства. Каким образом удалось этого добиться? За счет многоканальности финансирования образования, расширения самостоятельности учебных заведений, перехода к децентрализованному управлению расходами, введения налоговых льгот для системы образования и ее инвесторов и создания целевых фондов.
В результате темпы роста вложений в образование, которые до 1985 года составляли 13 процентов, в 1995-м достигли 20 процентов в год. При этом доля государственных вложений в образование сократилась с 85 процентов в 1991 году до 69 в 1998-м.
В отличие от китайских реформаторов, наши считают, что налоговые льготы для системы образования и ее инвесторов – это непозволительная роскошь, несмотря даже на то, что эти льготы прописаны в Законе “Об образовании”.
Как выйти из сложившейся ситуации? Этот вопрос неоднократно звучал на парламентских слушаниях по проблемам законодательного регулирования экономических отношений в образовательной сфере. В Минобразовании, например, считают, что для определения права на налоговую льготу необходима разработка специального понятийного аппарата, который следует законодательно закрепить. В частности, требует уточнения понятие “реинвестирование”. Неясно, является ли реинвестированием вложение средств в основные фонды, например, ремонт или строительство школьных зданий. Необходимы также четкое разграничение таких понятий, как “доход от предпринимательской деятельности” и “доход от непредпринимательской деятельности”, и их раздельный учет, поскольку в первом случае доходы облагаются налогом, а во втором – нет.
Что же получается, надо ставить крест на Законе “Об образовании”, точнее, на гарантиях льготного налогообложения образовательных учреждений? Забыть о равной юридической силе федеральных законов, провозглашенной Конституцией?.. И начать выискивать различные пути облегчения налогового бремени? Если так, то давайте проанализируем: что можно “выжать” из весьма заковыристого слова “реинвестирование”? Только то, что оно является неким юридическим антонимом (в данном контексте) понятию “предпринимательская деятельность”. Действительно, деятельность образовательного учреждения по реализации производимой продукции, работ и услуг относится к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не реинвестируется в данное образовательное учреждение. То есть если прибыль от продажи ящиков, сделанных школьниками на уроке труда, идет на ремонт школы, закупку мела или повышение зарплаты учителям (попросту говоря, реинвестирование), то она налогом облагаться не должна.
Не должна или не облагается? Вопрос, между прочим, вполне уместный. Уж если в расчет не берется статья 40 Закона “Об образовании”, то почему бы не погнушаться и 47-й? Как говорится, стоит только начать. В этом случае не только возрастет собираемость налогов в бюджет страны, но и отпадет необходимость мучительно разрабатывать и закреплять понятийный аппарат для уточнения термина “реинвестирование”.
Есть и другой вариант – весьма бескомпромиссный – уважать законы своей страны. Даже Закон “Об образовании”. Впрочем, слово “даже” согласно статье 76 Конституции Российской Федерации неуместно, поскольку нет иерархии законодательных актов внутри одного их вида. Ведь это не какая-нибудь там квитанция на ремонт рваного целлофанового пакета.
Государство не может выполнить своих обязательств перед учителями. В этом все давно уже убедились. Хронический дефицит бюджета заставляет экономить на всем.
На всем ли? Создается впечатление, что экономят прежде всего на образовании.
Дмитрий ЕГОРОВ
Статфакт
Бюджетное недофинансирование системы высшего образования стало хроническим. Износ вузовского лабораторного оборудования в целом по стране составляет 70 процентов. Потребность бюджета Минобразования по статье “Приобретение оборудования” оценивается в 4,2 миллиарда рублей, однако федеральный бюджет выделил лишь 30 процентов от требуемой суммы.
Выбор читателей
Комментарии