На чтение: ≈ 22 мин.В утвержденной Федеральным законом от 10.04.2000 N 51-ФЗ Федеральной программе развития образования в подразделе 2 “Проблемы образования” отмечается, что развитие образования происходит в сложнейшей ситуации, одной из основных причин этого является неудовлетворительное финансирование; острейший дефицит финансовых ресурсов породил опасность потери лучшего из того, что имеется в системе образования Российской Федерации.
Особой проблемой являются создание действенных механизмов защиты прав субъектов образовательного процесса, соблюдение гарантий государства в области образования. Этому должна содействовать разработка свода законов – проекта Кодекса РФ об образовании.
Проект кодекса призван устранить несовершенство действующей законодательной базы и прежде всего в вопросах финансового обеспечения развития и модернизации системы образования.
Сейчас, когда разрабатывается концепция образовательного кодекса, весьма актуальным и своевременным является высказывание пожеланий и предложений по составлению проекта кодекса.
Очень бы хотелось, чтобы в проект образовательного кодекса было включено все лучшее, что имеется в действующих законодательных актах, включая основные принципы формирования финансовых ресурсов, при этом необходимо уточнить государственные гарантии бюджетного финансирования, налоговые, кредитные и другие финансовые льготы.
В проекте Кодекса РФ об образовании необходимо предусмотреть специальный раздел, состоящий из нескольких глав, регулирующий финансовые отношения в системе образования.
Национальная доктрина образования в РФ и Федеральная программа развития образования предусматривают необходимость постепенного увеличения ассигнований из бюджета всех уровней на развитие образования. По мере стабилизации экономического положения в России наблюдается тенденция постоянного увеличения бюджетного финансирования образования, что способствует постепенному снижению остроты сложившейся за многие годы ситуации в образовательных учреждениях. Это в первую очередь касается образовательных учреждений федерального подчинения, на развитие которых за последние годы существенно возрастают ассигнования из федерального бюджета.
Минобразованию России утверждались ассигнования из федерального бюджета в следующих размерах: в 1999 году – 15135, 9 млн. руб.; в 2000-м – 281478,5 млн. руб.; в 2001-м – 36791,3 млн. руб.; в 2002-м – 62037,4 млн. рублей. Причем Правительство РФ в последние годы обеспечивает полноту финансирования из средств федерального бюджета в утвержденных законом размерах.
Примеру федеральных органов государственной власти должны последовать субъекты РФ и органы власти местного самоуправления, для чего им потребуется осуществить укрепление и увеличение доходной части их бюджетов. Этого следует добиваться и депутатам Государственной Думы, и представителям в Совете Федерации от соответствующих регионов при рассмотрении и утверждении федерального бюджета на очередной финансовый год.
От их законодательной инициативы зависит многое. Не случайно уже сегодня имеется целый ряд субъектов Российской Федерации, ставших как бы донорами доходов федерального бюджета. Это положительно сказывается и на их расходах, в том числе на увеличении бюджетных ассигнований на обеспечение приоритетности образования на территории данных регионов. Педагогическая общественность должна активнее использовать этот рычаг экономического и правового воздействия.
В действующем Федеральном законе “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” (ст. 2) определено, что государство обеспечивает приоритетность развития высшего и послевузовского профессионального образования посредством финансирования за счет средств федерального бюджета. При этом на соответствующие цели не может быть выделено менее чем 3% расходов федерального бюджета, за счет которого обеспечивается финансирование обучения в государственных высших учебных заведениях не менее чем 170 студентов на каждые 10000 человек, проживающих в России.
Принципы финансирования, заложенные в названном законе, заслуживают внимания при разработке проекта образовательного кодекса. Так, важным представляется формулирование того, что государство обеспечивает приоритетность развития образования за счет бюджетных средств, устанавливается процент расходов государства на эти цели, определяется количество обучающихся за счет бюджетных ассигнований.
Вместе с тем, при составлении проекта кодекса целесообразно существенно доработать и усовершенствовать упомянутые понятия обеспечения государством финансирования развития образования. В этих целях полагали бы необходимым: определить обеспечение государством приоритетности не только высшего образования, но и всех образовательных учреждений страны (включая вузы); установить расходы государства на образование в процентах к ВВП (валовому внутреннему продукту), а не к расходам федерального и других бюджетов бюджетной системы России; количество обучающихся за счет государства (соответствующего бюджета) должно относиться к гражданам России, а не вообще проживающим на территории нашей страны.
Во-первых, государство обеспечивает провозглашенную им приоритетность образования средствами государственного бюджета всех типов, видов государственных образовательных учреждений системы образования страны, в том числе дошкольных, общеобразовательных, начального, среднего, высшего, послевузовского профессионального и дополнительного образования, а также других учреждений, осуществляющих образовательный процесс. Общедоступность и бесплатность соответствующего образования определены Конституцией России (ст. 43) и Законом РФ “Об образовании” (ст. 5).
Во-вторых, необходимо коренным образом изменить порядок определения объема государственных средств на образование. Чтобы не ежегодным федеральным законом о федеральном бюджете устанавливался размер бюджетных средств на образование, а чтобы ежегодно принимаемый федеральный закон о федеральном бюджете определял расходы на образование исходя из размера (в процентах к ВВП), установленного в Кодексе РФ об образовании. Это позволит исключить нынешние условия произвольного установления объема государственного финансирования образования в процессе жаркой полемики депутатов Госдумы, зачастую отстаивающих какие-либо интересы (отраслей, регионов, думских фракций). При этом фактическое увеличение ВВП (стоимости конечных товаров и услуг, производимых в России за год) автоматически повлечет за собой увеличение бюджетных расходов на образование. За последние годы сложилась тенденция увеличения объема ВВП в России (в 1999 году федеральный бюджет определялся исходя из объема ВВП 7, 75 трлн. руб, на 2003 год – учитывается прогнозируемый объем ВВП 12, 84 трлн. рублей).
В-третьих, расходы государства на образование целесообразно определять исходя из числа граждан РФ, на тех из них, которые имеют гражданство нашей страны и проживают на территории России. Бюджетные ассигнования следует выделять тем образовательным учреждениям, где они обучаются (воспитываются). За проживающих за границей граждан России расчеты с иностранными образовательными учреждениями производить согласно межгосударственным договорам (соглашениям) в размерах, определяемых для обучения (воспитания) на территории России.
В Национальной доктрине образования в РФ указано, что государство в сфере образования призвано обеспечить нормативное финансирование образовательных учреждений. Однако в тексте доктрины более конкретно этот один из важнейших вопросов финансового обеспечения не раскрыт. И в утвержденной федеральным законом Федеральной программе развития образования намечена разработка лишь отдельных норм финансирования.
Определен в программе и срок реализации таких мероприятий (2000-2005 годы). Срок растянут, прошла уже почти половина этого срока, но все еще далеко до практического решения этой проблемы. Отсутствие же утвержденных норм финансирования позволяет своевольничать в определении потребности в бюджетных ассигнованиях.
В проекте образовательного кодекса следовало бы определить, что:
– общий объем государственного финансирования системы образования России устанавливается исходя из законодательно утвержденных процентов к общему ВВП страны на соответствующий год;
– размер бюджетного финансирования конкретных субъектов системы образования рассчитывается на основе утвержденных соответствующим образом норм финансирования данного типа, вида образовательных учреждений;
– объем бюджетных ассигнований на реализацию утвержденных целевых программ образования (федеральных и региональных) намечается исходя из норм затрат на отдельные мероприятия этих программ.
При этом следует иметь в виду, что по целевым программам расходы предусматриваются, как правило, раздельно на текущие расходы, научные исследования и капитальные вложения. Соответственно и нормы бюджетных средств по этим направлениям расходов должны быть утверждены.
Законом РФ “Об образовании” (ст. 41) предусмотрено, что образовательное учреждение независимо от его организационно-правовой формы вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, дополнительные финансовые, в том числе валютные средства за счет предоставления платных образовательных и иных предусмотренных уставом услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц.
Принимая во внимание важность и специфичность этой проблемы, полагали бы необходимым посвятить ей отдельную главу проекта кодекса, в которой предусмотреть: полный исчерпывающий перечень источников внебюджетного финансирования образовательных учреждений; все виды платных образовательных услуг; перечень образовательных услуг, плата за оказание которых запрещена (например, за преддипломную подготовку, пересдачу экзаменов и т.п.).
На практике дополнительный объем финансовых средств поступает в образовательные учреждения от разного рода предприятий. Весьма возможно, что объем этого внебюджетного источника будет увеличиваться. Учитывая это обстоятельство, целесообразно в проекте образовательного кодекса изложить такие вопросы, как: привлечение средств предприятий в качестве заказчиков целевой подготовки для них специалистов определенного профиля и проведения научных исследований в вузах в интересах этих заказчиков; спонсорское вложение капитала в развитие образовательных учреждений.
В проекте кодекса следует придать должное внимание созданию условий для привлечения в сферу образования средств из внебюджетных источников, в том числе путем применения методов стимулирования и льготирования инвесторов.
Должно найти свое отражение в проекте кодекса предоставление финансово-экономической самостоятельности образовательным учреждениям. Это касается: разработки устава (положения) с учетом требований типовых положений данных типов образовательных учреждений, подготовки смет доходов и расходов исходя из задач, направлений и специфики деятельности образовательных учреждений; самостоятельного определения направления и порядка использования своих бюджетных и внебюджетных средств, в том числе их долю, направляемую на реализацию мер по социальной защите обучающихся (воспитанников), оплату труда и материальное стимулирование работников образовательных учреждений.
Следует детально изложить в проекте кодекса механизм передачи: в ведение субъектов Российской Федерации образовательных учреждений федерального подчинения; в ведение местного самоуправления образовательных учреждений, находящихся в непосредственном подчинении субъектов РФ. Наряду с передачей соответствующей собственности необходимо предусмотреть подробное описание порядка передачи финансирования из одного звена бюджетной системы России в другое звено. Причем передача собственности и финансирования должна обязательно производиться одновременно, чтобы на каком-то отрезке времени не оказалось так, что собственность находится уже в подчинении субъекта РФ, а финансирование продолжается из федерального бюджета. Это отрицательно сказывается на управлении образовательным учреждением, дает повод для возникновения споров при осуществлении финансовой и хозяйственной деятельности таких образовательных учреждений.
Определяя процент ВВП для государственного финансирования учреждений системы образования и разрабатывая нормы финансирования, следует предусматривать возможные дополнительные затраты для обеспечения устойчивости системы образования в чрезвычайных ситуациях.
Важно придать значение в проекте кодекса вопросам составления первичных документов в образовательных учреждениях – использованию типовых, а также разработки и утверждению форм первичных документов со специфическими для системы образования показателями. Это надо также учитывать и при ведении учета, составлении финансовой (бухгалтерской) и статистической отчетности в системе образования.
При определении в проекте кодекса системы контроля деятельности образовательных учреждений требуется выделить вопрос об организации финансового контроля, органах, его осуществляющих, критериях эффективности и действенности внешнего и внутреннего финансового контроля в системе образования.
При разработке образовательного кодекса необходимо стремиться к тому, чтобы его положения и требования имели прямое действие. В этих целях следует избегать применения отсылочных формулировок на другие законодательные акты, без указания конкретных норм этого законодательства, прямо определять в проекте кодекса, что именно разрешено или запрещается в деятельности образовательных учреждений.
Целесообразно, например, запретить в государственных и муниципальных учреждениях переносить центр тяжести с бюджета на внебюджетные средства. При этом установить в проекте кодекса незначительный процент приема в них обучающихся на платной основе по договорам с физическими лицами. Этот важный показатель должен быть включен в государственную отчетность.
При проведении контроля следует выявлять и пресекать малейшие нарушения установленной законом нормы приема обучающихся на платной основе и принимать жесткие меры к нарушителям (дисциплинарные и материальные).
Претворение в жизнь такого порядка поставит надежный заслон возможному превращению государственных и муниципальных образовательных учреждений в частные с преобладанием частнособственнических стремлений к получению прибыли. С другой стороны, будет предотвращена угроза превращения демократической системы образования в сословную, элитарную (с расслоением общества по уровню доходов). Также в проекте кодекса об образовании следует запретить:
– применение секвестра (уменьшения) расходов на образование. Правительство РФ в случаях необеспечения поступления доходов федерального бюджета должно не сокращать расходы на образование, а принимать действенные меры к поиску необходимых средств (получению кредитов, выпуску ценных бумаг и т.д.). Аналогично органы власти должны поступать при недостаточности поступления доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
– отключение образовательных учреждений от систем жизнеобеспечения вследствие недополучения ими необходимых средств из соответствующих бюджетов на оплату отопления, электроснабжения и других коммунальных услуг. Санкции необходимо применять в таких случаях (в соответствии с действующим законодательством) к учредителям и органам власти, не обеспечивающим своевременное и в полном объеме бюджетное финансирование образовательных учреждений.
В проект образовательного кодекса следует перенести из других действующих кодексов нормы, правила и порядок, касающиеся системы образования. Например, из Бюджетного кодекса РФ необходимо перенести принципы адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 и 289), эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34). То же самое целесообразно сделать в отношении отдельных положений Налогового кодекса РФ, Трудового кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях и др.
Приведенные предложения по проекту Кодекса РФ об образовании призваны содействовать созданию современной нормативной правовой базы в области образования, формирования эффективного финансово-экономического механизма деятельности системы образования, обеспечению ее необходимыми финансовыми ресурсами.
В.ПРИВЕЗЕНЦЕВ,
кандидат экономических наук,
заслуженный экономист РФ,
член-корреспондент
Международной академии информатизации
Выбор читателей
Комментарии