Концепция проекта федерального закона “Кодекс Российской Федерации об образовании”

Подготовка и принятие Кодекса Российской Федерации об образовании является кардинальной мерой, призванной обеспечить наиболее полное соответствие системы действующих норм права современному состоянию образовательных отношений и устранить большую часть недостатков, имеющихся в действующих федеральных законах и других нормативно-правовых актах, принятых в сфере образования.
Образовательный кодекс должен защищать всех – педагогов, управленцев, директоров, ведь там должны быть ответы на все самые сложные вопросы, чтобы любой конфликт можно было бы с легкостью разрешить. В этой “образовательной Библии” все должно быть изложено “черным по белому” – ясно и просто.
Конечно, это работа не на один год. Помимо самого кодекса, нужно будет разработать толковый научный комментарий. Но идея свести все ранее принятые документы в один настолько заманчива и красива, что на нее не грех поработать действительно как следует, а не “как всегда”.
Поэтому сегодня мы выносим для широкого обсуждения проект Концепции проекта федерального закона “Кодекс Российской Федерации об образовании”. И пусть это только первый шаг к принятию образовательного кодекса, но у нас уже сейчас есть возможность воздействовать на его содержание, ведь разработка концепции кодекса – одна из важных стадий проектирования.
Ваши суждения направляйте по адресу редакции “Учительской газеты”: 109012, Москва, ГСП-2, Ветошный переулок 13-15.
Все ваши отзывы мы передадим разработчикам кодекса.

Проект

Концепция проекта федерального закона

“Кодекс Российской Федерации об образовании”

1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования данного законопроекта
Основная идея законопроекта заключается в создании кодифицированного нормативного правового акта, способного закрепить основы нормативного правового регулирования отношений в сфере образования и обеспечить их полное, системное и эффективное регулирование.
Целью его разработки является осуществление кодификации законодательства об образовании в интересах формирования эффективной системы нормативно-правового регулирования общественных отношений в сфере образования на уровне современных задач и потребностей человека, общества и государства, обеспечения норм образовательного законодательства действенным механизмом их реализации.
Основными задачами законопроекта являются:
1) создание правовых гарантий реализации конституционного права граждан на получение качественного образования;
2) обеспечение единого правового пространства в сфере образования;
3) формирование нормативно-правовой базы системы образования в соответствии с задачами ее модернизации;
4) систематизация законодательства об образовании с целью устранения имеющихся в нем противоречий, повторов, пробелов и создание Кодекса РФ об образовании как базового закона отрасли образовательного законодательства;
5) приведение законодательства об образовании Российской Федерации в соответствие с нормами международного права.
Предметом правового регулирования Кодекса являются отношения, связанные с реализацией общих вопросов обучения и воспитания, в том числе:
1) образовательные отношения, которые устанавливаются между обучающимися, образовательными учреждениями, организациями и педагогическими работниками, органами государственной власти и юридическими лицами с целью получения обучающимися общего или профессионального образования не ниже уровня, предусмотренного государственными образовательными стандартами и образовательными программами и подтверждаемого документом о соответствующем образовании и (или) квалификации;
2) комплексные отношения образовательного законодательства и других отраслей права (гражданского, административного, кадрового, финансового и др.).
Действие норм, установленных Кодексом, будет распространяться на все образовательные учреждения и организации независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности, органы исполнительной власти всех уровней и местного самоуправления, юридических лиц и население страны, которые являются субъектами образовательных отношений.

2. Место будущего закона в системе действующего законодательства
Проект Кодекса разрабатывается в развитие положений Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере образования и относится к федеральному законодательству.
В системе законодательных актов по вопросам образования Кодекс призван стать основополагающим законодательным актом отрасли, который устанавливает необходимые нормы по общим вопросам образования, а также особенности регулирования гражданско-правовых, административных и иных правоотношений в образовательной сфере. С вступлением Кодекса в силу надлежит отменить действие Закона РФ “Об образовании”, иных федеральных законов по вопросам образования, а также подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти в случае их поглощения Кодексом, либо противоречия вновь принятым нормам.
Законы и подзаконные акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с вступившим в силу Кодексом.
В связи с тем, что Кодекс будет содержать полное и системное регулирование отношений в сфере образования, отдельные федеральные законы по вопросам образования могут приниматься в случаях и при наличии достаточных к тому оснований.

3. Общая характеристика существующего правового регулирования общественных отношений в сфере образования
Правовое регулирование общественных отношений в сфере образования на федеральном уровне в настоящее время осуществляется нормами Конституции Российской Федерации, федеральными законами:
1) “Об образовании”,
2) “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” (выступают в качестве базовых законов отрасли),
3) “Об утверждении Федеральной программы развития образования”,
4) “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию”,
5) “О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей”,
6) “О льготе на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях”,
7) “О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей”,
8) “О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования”, а также соответствующими нормами Гражданского кодекса, Кодекса законов о труде, Налогового кодекса, Бюджетного кодекса и ряда других федеральных законов.
Поскольку общие вопросы образования являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то субъекты Федерации правомочны принимать законы и иные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование образовательных отношений.
Конституционное право субъектов Российской Федерации осуществлять нормативно-правовые регулирования общественных отношений в сфере образования позволяет им существенно развивать и дополнять федеральное законодательство об образовании с учетом национальных, социально-экономических, географических, демографических и других конкретно-исторических особенностей региона и тем самым полнее учитывать интересы отдельных социальных слоев региона, закреплять дополнительные гарантии их конституционного права на образование.
Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации закрепляют исходные, первичные нормы в сфере образования, которые дополняются и конкретизируются системой подзаконных нормативно-правовых актов, состоящей из федеральных подзаконных нормативно-правовых актов, подзаконных нормативно-правовых актов государственных органов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, локальных нормативно-правовых актов, принимаемых образовательными учреждениями, организациями.
Составной частью правовой системы сферы образования являются общепризнанные принципы и нормы международного права по вопросам образования, которые содержатся в декларациях, конвенциях и иных актах, принятых ООН и ее специализированными учреждениями, региональными международными сообществами, в которых участвует Российская Федерация, а также соглашения и договоры по вопросам образования, заключаемые Российской Федерацией с другими странами.
В процессе проектирования Кодекса надлежит выявить как совокупность норм, которые не в полной мере соответствуют нормам международного права, так и систему норм, которые должны соответствовать нормам международного права.
Практика реализации законодательства об образовании, результаты социально-правовых исследований эффективности федеральных законов об образовании свидетельствуют о наличии в системе нормативных правовых актов по вопросам образования значительного числа пробелов, противоречий, недействующих декларативных норм, а также фактов неоправданного дублирования одних и тех же норм несколькими нормативными правовыми актами.
В их числе: недостаточно конкретное определение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области образования; отсутствие федеральных законов, разработка которых была предусмотрена Законом РФ “Об образовании”, Федеральным законом “О высшем и послевузовском профессиональном образовании (федеральные законы по уровням образования – общему, начальному профессиональному, среднему профессиональному и дополнительному образованию; федеральные законы: о государственном образовательном стандарте основного общего образования, о государственной аттестационной службе, о порядке регистрации и деятельности образовательных учреждений, о присуждении ученых степеней и присвоении ученых званий), вследствие чего неполнота регулирования образовательных отношений нормами федеральных законов и регулирование их подзаконными нормативно-правовыми актами; декларативный характер ряда норм права, обусловленный отсутствием надлежащего механизма их реализации в конкретных отношениях. Особенно остро отсутствие такого механизма ощущается в правоотношениях, связанных с реализацией норм, закрепляющих и конкретизирующих конституционные права личности на обязательность основного общего образования, на бесплатное получение на конкурсной основе высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении, а также норм Закона по вопросам семейного образования, самоуправления в образовательных учреждениях, предоставления педагогическим работникам длительного отпуска сроком до одного года и др.
Вследствие названных причин, как показывают данные социально-правовых исследований, проведенных в 1999-2000 г. Центром образовательного законодательства по заданию Минобразования России, большая часть директоров школ и работников муниципальных органов управления образованием считают, что Закон РФ “Об образовании” действует относительно эффективно или малоэффективно. Число же респондентов, полагающих, что закон действует эффективно в той и другой группе не превышает 3%. Такое мнение разделяют 2,8% работников муниципальных органов управления образованием и 1,4% директоров школ. В числе наименее эффективно действующих норм респонденты чаще всего называли нормы, гарантирующие своевременность выдачи заработной платы и ее надлежащий уровень, а также нормы по вопросам управления и самоуправления в образовательных учреждениях, лицензирования и аккредитации, бесплатного получения профессионального образования на конкурсной основе и др.
Сравнительно-правовой текстуальный анализ законов об образовании ряда субъектов Федерации выявил такой общий недостаток, как принятие норм по вопросам, отнесенным к компетенции государственных федеральных органов. Вторжение в сферу, составляющую предмет ведения Российской Федерации, осуществляется двумя способами:
1) воспроизведение, полностью или частично, норм Закона РФ “Об образовании”;
2) принятие норм, противоречащих федеральным законам.
Нормы федерального законодательства, изложенные дословно или с некоторыми редакционными изменениями, составляют значительную часть республиканских законов, которые также страдают законотворческими ошибками, являющимися результатом несоблюдения ряда основополагающих требований законодательной техники, логики и грамматики.
Недостаточное качество нормативно-правовых актов образовательного права является одним из факторов, дестабилизирующих отношения в сфере образования. Поэтому первостепенной задачей является проведение системных и целенаправленных мер по приведению законодательства об образовании в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации, потребностями человека, общества и государства и требованиями законодательной техники.
Наличие существенных недостатков в системе действующих нормативно-правовых актов и прежде всего недостаточное их согласование по горизонтали – между федеральными законами, а также недостаточная эффективность значительной части норм свидетельствуют о том, что стратегия развития законодательства об образовании состоит в дальнейшем его совершенствовании путем подготовки и принятия Кодекса РФ об образовании, посредством которого возможно закрепление основ образовательного права достаточно полно, логически последовательно и системно.

4. Примерная структура Кодекса РФ об образовании
Структура проектируемого Кодекса должна максимально полно отражать все многообразие связей между отношениями в сфере образования и одновременно обеспечивать логичное, удобное для пользования норм права. Традиционно выделяемые в кодексах общую особенную части представляется целесообразным подразделить на 16 разделов. При этом общая часть Кодекса должна состоять из следующих четырех разделов:
1) основы правового регулирования в области образования;
2) образовательные отношения;
3) комплексные отношения;
4) процессуальные отношения.
Особое значение в общей части Кодекса имеет раздел, посвященный регулированию образовательных отношений, существующих между образовательным учреждением, педагогическими работниками и обучающимися с целью получения последними общего или профессионального образования. В этом разделе планируется поместить нормы, закрепляющие совокупность участников образовательных отношений, их правовой статус, систему юридических фактов, наличие которой является основанием для возникновения, изменения или прекращения образовательных отношений.
В связи с тем, что в сфере образования весьма широкое распространение имеют гражданские, административные, трудовые и иные правоотношения, представляется необходимым в Кодексе выделить раздел “Комплексные институты”. Составляющие этот раздел нормы, призваны закрепить специфику применения в образовательной сфере норм гражданского, административного, трудового и иных отраслей права.
В процессе проектирования раздела “Комплексные институты” в целях неоправданного дублирования норм других отраслей права следует учитывать, что:
во-первых, особенности регулирования труда педагогических работников закреплены главой 52 Трудового кодекса РФ, и нет необходимости их воспроизводить полностью или частично в проектируемом Кодексе;
во-вторых, глава Кодекса по вопросам гражданско-правовых отношений в сфере образования не должна вводить новое регулирование, а лишь конкретизировать положения ГК РФ. Нормы о собственности, которые содержатся в действующем законодательстве об образовании и противоречат ГК РФ, надлежит привести в соответствие с гражданским законодательством;
в-третьих, Кодекс не должен дублировать норм Налогового кодекса РФ.
В разделе, посвященном регулированию процессуальных отношений в образовательной сфере, планируется закрепить процедуры и порядок правоприменительной деятельности, осуществляемой органами управления образовательными учреждениями, муниципальными органами управления образованием и государственными органами управления образованием. Особое внимание следует уделить проектированию норм, закрепляющих порядок принятия решений о приеме обучающихся в образовательное учреждение, замещения должностей педагогических работников, аттестации обучающихся, применения дисциплинарных взысканий к обучающимся и др.
В особенную часть Кодекса планируется включить 11 разделов, каждый из которых будет содержать нормы, устанавливающие специфику нормативно-правового регулирования на каждом уровне образования либо применительно к специфике деятельности отдельных типов или видов образовательных учреждений.

Схема структуры Кодекса

Преамбула

ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Раздел I. Основы правового регулирования в области образования
Глава 1. Общие положения
Глава 2. Законодательство в области образования. Компетенция Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области образования
Глава 3. Система образования

Раздел II. Образовательные отношения
Глава 4. Обучающиеся, воспитанники, их родители и иные законные представители
Глава 5. Образовательные учреждения и организации
Глава 6. Государство и органы управления системой образования
Глава 7. Педагогические и иные работники образовательных учреждений и организаций
Глава 8. Государственно-общественные и общественные объединения системы образования
Глава 9. Субъекты международного сотрудничества и внешней экономической деятельности в сфере образования
Глава 10. Объекты образовательных отношений
Глава 11. Основания возникновения, изменения или прекращения образовательных правоотношений

Раздел III. Комплексные институты образовательного законодательства
Глава 12. Управление системой образования
Глава 13. Социальная защита обучающихся и воспитанников
Глава 14. Трудовые отношения педагогических и иных работников образовательных учреждений и организаций
Глава 15. Социальная защита педагогических и иных работников образовательных учреждений и организаций
Глава 16. Гражданско-правовые отношения в системе образования
Глава 17. Иные комплексные институты образовательного законодательства

Раздел IV. Процессуальные отношения в образовательной сфере
Глава 18. Процессуальные отношения в образовательной сфере

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Раздел V. Дошкольное образование
Раздел VI. Общее образование
Раздел VII. Начальное профессиональное образование
Раздел VIII. Среднее профессиональное образование
Раздел IX. Высшее профессиональное образование
Раздел X. Послевузовское профессиональное образование
Раздел XI. Дополнительное образование
Раздел XII. Образование лиц с ограниченными возможностями здоровья
Раздел XIII. Образование лиц, находящихся в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы
Раздел XIV. Образование лиц с девиантным поведением, находящихся в специальных учреждениях открытого и закрытого типа
Раздел XV. Военное образование (иные виды специального образования)

Заключительные положения

5. Социально-экономические, политические и юридические последствия реализации будущего закона
Принятие Кодекса приведет к положительным социально-экономическим последствиям. Им будет заложена прочная эффективно действующая законодательная база дальнейшего укрепления и развития единого образовательного пространства в соответствии с программами социально-экономического развития страны, условиями складывающихся рыночных отношений в экономике и социальной сфере.
В рамках политических последствий можно прогнозировать укрепление федеральных отношений вследствие более полной реализации принципов федерализма в законодательстве об образовании, что позволит образовательным учреждениям и организациям всех субъектов Федерации быть в едином правовом поле и обеспечивать получение качественного образования всем гражданам России.
Планируемые юридические последствия состоят в укреплении законодательных основ реализации конституционного права на образование каждым человеком и гражданином, обеспечении единого правового пространства в сфере образования на территории всей страны, закреплении приоритетов и мер реализации стратегической линии в области образовательной политики, определенных Концепцией модернизации Российского образования на период до 2010 г.