На чтение: ≈ 22 мин.Законотворческая деятельность осуществляется или путем принятия все новых и новых законов по одному и тому же блоку проблем, или же путем разработки и введения в действие сводов законов-кодексов. Предпочтение целесообразно отдавать не созданию огромного количества законов, а принятию достаточно емких сводов законов-кодексов.
Практика показала значительное преимущество создания и применения кодексов. Так, введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации способствовало обобщению действующего финансово-бюджетного законодательства, прекращению действия многих десятков законодательных актов о финансах и бюджете, фактически своевременно не пересматривающихся, нередко дублировавших и даже противоречащих друг другу.
Позитивную роль в совершенствовании законодательства сыграло и принятие таких сводов законов, как Налоговый кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации и других.
Актуальной становится разработка и введение в действие отраслевых сводов законов и в первую очередь в отраслях социально-культурной сферы (образование, культура, здравоохранение, социальное обеспечение).
Наиболее активно ведется подготовительная работа по созданию проекта Кодекса Российской Федерации об образовании.
Следует отметить, что Министерство образования Российской Федерации, осуществляя инспекционные проверки, особое внимание обращает на состояние исполнения законодательства Российской Федерации в системе образования. Обобщив и проанализировав результаты инспекционных проверок, Министерство указывает на то, что сегодня интересы и сферу деятельности образовательных учреждений затрагивают нормы более пятидесяти действующих законов. Участники образовательного процесса стремятся ориентироваться на действующие правовые нормы. Но у них возникают существенные затруднения из-за несовершенства законодательной базы.
Полагали бы необходимым при разработке проекта Кодекса РФ об образовании устранить эти существенные недостатки и на основе новейших достижений юридической науки сформулировать принципы государственной политики в области образования.
Основополагающими в проекте Кодекса РФ об образовании должны быть:
– приоритетность образования в государственной политике;
– государственные гарантии приоритетности образования;
– стратегия и основные направления развития образования.
Эти важнейшие вопросы следовало бы кратко изложить в главе 1 “Общие положения” раздела I “Основы правового регулирования в области образования” и затем детализировать в последующих главах частей и разделов проекта Кодекса РФ об образовании.
Целесообразно при формулировании указанных выше вопросов учитывать принципы действующих Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации “Об образовании”, федеральных законов “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, “Об утверждении Федеральной программы развития образования”, “О науке и государственной научно-технической политике”, Национальной доктрины образования в Российской Федерации.
При этом надо принять во внимание, что в перечисленных выше нормативных правовых актах вопросы приоритетности образования и государственных гарантиях ее осуществления не получили комплексного развития, не просматриваются и целостность в их изложении. В результате не полностью раскрытые вопросы, недостаточное научное и юридическое (правовое) обеспечение, неконкретность механизма реализации провозглашенных принципов и основ, а также ответственности за нарушение и неполное выполнение законодательных требований во многом не способствовали обеспечению и закреплению на практике гарантий приоритетности образования в жизнедеятельности государства и общества.
Какие актуальные вопросы целесообразно отразить в проекте Кодекса Российской Федерации об образовании?
Приоритетность образования в государственной политике и государственные гарантии ее реализации должны лежать в основе практически всего текста проекта кодекса. При этом в данном законодательном акте следует использовать: нормы и принципы международного права; передовой опыт экономически развитых стран, адаптируя его с учетом специфики правового регулирования в области образования в Российской Федерации (ее федеративного устройства, межбюджетных отношений, рыночных условий развития экономики страны).
Определяя основные цели и задачи образования, Национальная доктрина образования в Российской Федерации предусматривает, что система образования призвана обеспечить непрерывность образования в течение всей жизни человека. В Федеральном законе “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” (ст. 2) непрерывность и преемственность процесса образования определены в числе основных принципов государственной политики в области образования. Эти важные принципы должны быть отображены в проекте образовательного кодекса России. Одновременно с этим следует в проекте кодекса конкретизировать механизм реализации этих принципов, включая финансовое, материально-техническое и кадровое обеспечение.
Закон Российской Федерации “Об образовании” (ст.2) и другие нормативные правовые акты определяют как один из основных принципов государственной политики сохранение и развитие единого образовательного и культурного пространства России. При этом говорится о защите и развитии системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства. Особенно подчеркивается приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека.
В этом просматривается взаимосвязь принципов государственной политики в области образования, культуры и здравоохранения.
Государственными гарантиями в области образования являются также:
– четкое разграничение прав, обязанностей и ответственности всех участников образовательного процесса;
– усиление роли и значения учредителей образовательных учреждений;
– повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в части финансирования, материально-технического и кадрового обеспечения образовательных учреждений, в том числе с учетом функционирования их в сельской местности, районах Крайнего Севера, компактного проживания коренных малочисленных народов;
– социальная защита обучающихся и воспитанников, сохранение и укрепление их здоровья;
– совершенствование системы оплаты труда и пенсионного обеспечения работников системы образования;
– равноправное партнерство российской системы образования с системами образования иностранных государств.
Основой государственных гарантий приоритетности образования являются:
– значительный объем и постоянный рост ВВП – валового внутреннего продукта;
– динамичное увеличение объемов всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
За последний период объем ВВП (стоимости конечных товаров и услуг, произведенных в России за год) возрастает. Прогнозируемый его объем на 2002 год – 10,95 трлн.руб., на 2003 год – 12,84 трлн.рублей. Увеличивается и объем бюджетов. Так, федеральный бюджет по доходам на 2002 год утвержден в сумме 2,12 трлн.руб, проектируется на 2003 год – 2,37 трлн.рублей.
Именно эти две основы государственных гарантий приоритетности образования следует прежде всего предусмотреть в проекте Кодекса Российской Федерации об образовании.
Постоянный рост объема валового внутреннего продукта и доходов всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации позволит обеспечить наиболее полную реализацию государственных гарантий приоритетности образования.
Конституция Российской Федерации (ст.43) определила: гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях; каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении; основное общее образование обязательно. Позднее Закон Российской Федерации “Об образовании” (ст.5) несколько расширил и уточнил данные государственные гарантии.
В проекте Кодекса Российской Федерации об образовании должен быть детально прописан механизм реализации прав граждан Российской Федерации на образование в образовательных учреждениях всех форм, типов и видов. Механизм этот призван предотвращать: снижение возможности реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на образование; возникновение проблем неравного доступа к образованию; нарастания процесса коммерциализации образования. Предусмотреть надо и случаи ограничения прав граждан на получение образования, например, если это необходимо в целях защиты нравственности, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
При разработке проекта Кодекса РФ об образовании следует придавать важное значение государственным образовательным стандартам и образовательным программам, способствующим обеспечению единого образовательного пространства в Российской Федерации. В соответствии с Законом Российской Федерации “Об образовании” государственные образовательные стандарты должны включать федеральный и национально-региональный компоненты для всех уровней системы образования (включая дополнительное профессиональное), определяющие в обязательном порядке образовательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Они являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования.
В проекте Кодекса Российской Федерации об образовании следует четко определить механизм управления системой образования, в котором бы сочетались правовые, экономические, информационные методы и предусматривалось бы обеспечение самостоятельности образовательных учреждений.
Образовательное учреждение, осуществляющее образовательный процесс, реализующее образовательные программы, обеспечивающие содержание и воспитание обучающихся и воспитанников, в обязательном порядке должно быть юридическим лицом. В проекте Кодекса РФ об образовании надо указать, как должна обеспечиваться правовая, образовательная, хозяйственная, финансовая самостоятельность, в особенности в учреждениях общего образования.
Следует отразить в проекте кодекса особенности автономии высших учебных заведений и академических свобод. Например, самостоятельность при подборе и расстановке кадров, осуществление учебной, научной и иной деятельности в соответствии с требованиями данного кодекса, другого законодательства и устава высшего учебного заведения, управление вузом на принципах сочетания единоначалия и коллегиальности. Указать также такие академические свободы, как свобода педагогических работников вуза излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами, свобода студентов получать знания согласно своим склонностям и потребностям.
В проекте Кодекса РФ об образовании необходимо в полном объеме определить всех возможных участников образовательного процесса и в специально посвященных каждому из них разделах и главах детализировать их права, обязанности, ответственность и порядок взаимодействия.
Следует усилить роль и значение учредителей образовательных учреждений. Желательно посвятить главу учредительству и соучредительству и изложить статьи в ней с учетом различных организационно-правовых форм, типов, видов организационно-правовых форм, типов, видов образовательных учреждений, имеющих лицензии, реализующих государственные образовательные стандарты и образовательные программы различного уровня и направленности.
Требуется подробно сформулировать компетенцию различных органов государственной власти и органов управления в области образования, обеспечения или государственных гарантий финансирования, материально-технического и кадрового обеспечения образовательных учреждений.
Отдельный раздел необходимо посвятить правам, обязанностям и ответственности главных участников образовательного процесса – обучающихся и воспитанников, а также их родителей и попечителей. Особое значение следует придать вопросам государственных гарантий социальной защиты обучающихся и воспитанников. В уставах вузов и других образовательных учреждений эти вопросы должны быть строго регламентированы, например, в правилах приема конкретных категорий граждан с учетом законодательно закрепленных определенных льгот, а также при оказании помощи обучающимся, нуждающимся в социальной защите.
При этом требуется соблюдать положения действующего законодательства об охране жизни и здоровья обучающихся и воспитанников, организации питания, летнего отдыха (в период каникул), обеспечении качественным жильем (общежитиями), учебниками, учебным оборудованием, льготным проездом. Важное значение необходимо придавать детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, детям с недостатками в развитии, детям беженцев и вынужденных переселенцев, решению вопросов детской безнадзорности и беспризорности, преступности, пьянства, наркомании, токсикомании и проституции.
В проекте Кодекса РФ об образовании должны найти место принципы международных актов о защите прав ребенка.
Развитие системы образования во многом зависит от педагогических работников. Чтобы существенно повысить их статус и определяющую роль в достижении приоритетности образования, его основных целей и задач, прежде всего необходимо:
– повысить престижность профессии педагога, воспитателя;
– установить уровень оплаты их труда, позволяющий сохранить потенциал педагогических и научно-педагогических работников образовательных учреждений;
– обеспечить достойное пенсионное обеспечение педагогов и воспитателей.
Следует изменить порядок установления размера средней ставки заработной платы и должностного оклада педагогов и воспитателей. Необходимость этого обусловлена тем, что в условиях перехода экономики России к рыночным отношениям большая часть промышленных предприятий акционировалась, произошло их разгосударствление. Нынешнее частное предпринимательство стремится к получению прибыли любой ценой, а это ведет за собой уход их от уплаты налогов государству, сокрытию фактических затрат, включая заработную плату (ее занижение в официальной отчетности).
Учитывая это обстоятельство, целесообразно в проекте Кодекса РФ об образовании приравнивать повышенный уровень оплаты труда в образовательных учреждениях не к промышленности, а по отношению к средней заработной плате или в целом в экономике страны, или в отраслях, имеющих опережающее развитие (по данным госстатистики за предшествующий год).
В целях привлечения на работу в систему образования молодежи, выпускников педагогических вузов, полагали бы необходимым устанавливать вновь начинающим деятельность педагога или воспитателя должностной оклад (ставку) в размере прожиточного минимума, определенного для данного региона.
Целесообразно для педагогов и воспитателей, воспользовавшихся своим правом на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста, устанавливать размер пенсии не ниже определенного для соответствующего региона прожиточного минимума (с последующим его пересмотром в связи с повышением размера прожиточного минимума).
К государственным гарантиям в области образования относятся и, трудоустройство граждан по окончании образовательных учреждений (востребованность их на рынке труда), возможность получить работу в соответствии с полученным в России дипломом при переезде на жительство в другие страны или при получении гражданства иностранного государства. Все эти государственные гарантии должны быть конкретизированы в проекте Кодекса РФ об образовании.
Подготавливаемый в настоящее время проект кодекса станет современной законодательной базой развития образования. При его разработке будут учитываться изменения государственно-политического устройства общества и экономики в России, зарубежный законодательный опыт и практика законотворчества в субъектах Российской Федерации в области образования.
В.А.ПРИВЕЗЕНЦЕВ,
кандидат экономических наук, заслуженный экономист РФ, член-корреспондент Международной академии информатизации
Выбор читателей
Комментарии