Кодекс Российской Федерации об образовании Ждем первого чтения!

Образовательный кодекс должен защищать всех – педагогов, управленцев, директоров, ведь там должны быть ответы на все самые сложные вопросы, чтобы любой конфликт можно было бы с легкостью разрешить. Поэтому к нам в редакцию поступило много откликов на публикацию Концепции проекта Федерального закона “Кодекс Российской Федерации об образовании” (см. “Образовательное право” N 35 от 29.08.2002),
продолжают поступать и отзывы о Постатейной схеме общей части образовательного кодекса, опубликованной в “ОП” N 43
от 24.10.2002 г. Некоторые из них мы предлагаем вашему вниманию.
Если у вас есть, что добавить, мы ждем ваши суждения и предложения по адресу редакции “Учительской газеты”: 109012, Москва, ГСП-2, Ветошный переулок, 13-15. Ваших писем ждут и авторы кодекса.

Вера Корчагина, директор школы:

В проекте Кодекса Российской федерации об образовании дается попытка соединить в один все правовые документы. И хочется сказать: “Все верно, давно пора!”
Однако в первую очередь беспокоит система финансирования образования. Можно написать сколько угодно прекрасных законов, но если финансирования нет, то и дела нет. Если молодой учитель получает 800 рублей в месяц, то он в школе и не задержится. Спонсорская помощь родителей – это, конечно, хорошо. Но нельзя, чтобы она являлась основным источником дохода школы, как это нередко случается сейчас.
В кодексе говорится о правах ученика, о качественном образовании, но мало прописаны права учителя. Постоянно общаясь с детьми и их родителями, мы по роду профессии должны всегда оставаться спокойными. Иногда это очень трудно сделать, когда любой человек, в том числе и психически неуравновешенный, имеет возможность безнаказанно оскорбить и унизить учителя, не дать ему нормально работать…
В прошлые годы ученики приводили в школу бездомных собак, кошек, а теперь – бездомных детей. Это страшно! Все больше становится детей, которые никому не нужны! Как горе-родителей заставить заниматься детьми? Нести ответственность за их воспитание и образование? Ведь воспитание в школе никогда не сможет заменить воспитания в семье.
Уверена, что эти проблемы касаются всего населения страны. И хорошо было бы полностью опубликовать кодекс в массовой печати.
Пока не совсем ясно, зачем аттестовывать учителей, а потом школу. Хотелось бы, чтобы в кодексе были более подробные объяснения.

Андрей Остапенко,
заместитель директора по научной работе
Азовской средней школы:

В Москве, в Академии повышения квалификации работников образования, на семинаре для управленцев мне довелось слушать цикл лекций о правовых вопросах в сфере образования. В течение нескольких дней лектор-юрист проводил анализ несоответствий между разными федеральными законами. В конце семинара всем слушателям была предложена толстая книжка о путях выхода из юридических абсурдов, в которые могут загнать руководителя школы существующие нормативные акты, вернее, их нестыковка.
Встречаясь с руководителями учреждений повышения квалификации работников образования, выяснил, что на курсах руководителей школ обязательно читается курс о правовой казуистике и юридических нелепостях. Это уже не говоря о статистике уровня соблюдения законности в нашей стране.
Совершенно очевидно, что необходимость упорядочения нормативной базы в сфере образования давно перезрела. Необходимость кодекса, регулирующего все отношения, более чем очевидна.
Что касается концепции проекта кодекса, то в том виде, в котором она предложена авторами, ее обсуждение вряд ли возможно: уж слишком в общем виде она сформулирована. Говорить содержательно о серьезном документе, имея только его оглавление и краткие комментарии к нему, вряд ли представляется возможным.
Остается только надеяться, что найдутся интеллектуальные силы, способные выполнить работу по созданию проекта кодекса. Чтобы не получилось так, как с принятой концепцией профилизации старшей школы, в которой в принципе забыли о сельских малокомплектных школах.
Надеемся, что работа над кодексом как крайне необходимым документом не затянется, и директорам школ не придется цитировать классика о том, что “жить в эту пору прекрасную…”.

Любовь ЧИСТЯКОВА,
заведующий кафедрой начальных ступеней Иркутского института повышения квалификации работников образования:

– Кодекс действительно нужен. Он приведет систему образования в России в какую-то логику, потому что сейчас в образовании наблюдается дискретность. Кодекс придаст целостность всему образовательному законодательству.

Антон ЖОВТЫЙ,
программист:

– Кодекс нужен, но для практической реализации будущего закона необходимо предусмотреть механизмы его реального внедрения.
На мой взгляд, в проект структуры кодекса не вошли такие важнейшие вопросы, как финансирование образования из федеральных и местных источников.
Особенно тщательно, по-моему, должны быть прописаны главы 12-15, касающиеся управления системой образования, социальной защиты обучающихся и воспитанников, трудовых отношений и социальной защиты педагогических и иных работников образовательных учреждений и организаций. Такой же подход должен быть и к разработке разделов 11-12 особенной части, регламентирующих дополнительное образование и образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Людмила РОДНИНА,
юрист Иркутской областной
организации Профсоюза
работников народного
образования и науки РФ:

– На вопрос о необходимости обсуждаемого законопроекта отвечу однозначно и убежденно – Образовательный кодекс, вне всякого сомнения, нужен! И прежде всего для того, чтобы свести воедино многочисленные законы, подзаконные акты, регулирующие отношения в области образования. Законов столько, что люди о них просто не догадываются и не знают! Даже нам, специалистам в области образовательного права, очень сложно работать. Приходится и в систему “Гарант” обращаться, и так искать… А что касается учителей в образовательных учреждениях, они находятся в полном неведении относительно этих документов.
Если мы получим Кодекс РФ об образовании, естественно, все основные законы туда войдут. Но мало принять хороший кодекс, недостаточно просто красиво назвать разделы – необходимо, чтобы государство позаботилось о его исполнении! Пока государство этого не обеспечит, ничего хорошего не дождемся.
Разработка и принятие кодекса не означают автоматического решения тех многочисленных проблем, которые возникли в последние годы в образовательной сфере. Без организации исполнения этого закона со стороны государства не обойтись. Речь здесь должна идти прежде всего о недопущении сокращения государственных расходов на образование! Если мы примем хороший, полный кодекс, это еще не значит, что для образования будет сделано хорошее дело.
Приведу такой красноречивый пример. В Федеральном законе “Об образовании” статья 40-я посвящена государственным гарантиям приоритетности образования и статья 54-я – оплате труда работников образовательных учреждений. Действие некоторых пунктов этих статей, которые касаются именно государственного финансирования образовательных учреждений, оплаты труда работников образования, приостановлено до 31 декабря 2002 года. Это говорит о многом – так государство не исполняет свои обязанности.
Особенно четко и полно должны быть прописаны главы кодекса, касающиеся экономики системы образования, – в частности, финансирование образовательных учреждений, права образовательного учреждения на пользование финансовыми и материальными средствами, оплата труда работников образовательных учреждений, их социальные права и льготы.
У нас самый больной вопрос – это финансирование образовательных учреждений. Это также и компетенция образовательных учреждений. В нее вмешиваются не только органы управления образованием, но и органы местного самоуправления – от этого образовательные учреждения еще и страдают! Рассмотрим это на примере отдельно взятой школы. Директор этой школы, если мы будем опираться на Гражданский кодекс, стопроцентным работодателем не является. Он принимает работников, увольняет, налагает дисциплинарные взыскания, но своих финансовых средств у него в руках нет. Он зависим от органов местного самоуправления. Этот вопрос нужно каким-то образом решать.
Если мы с вами рассмотрим 55-ю статью Федерального закона “Об образовании”, у нас там регламентированы – причем, очень красиво, – права работников. Учителя имеют права на компенсацию по книгоиздательской продукции, коммунальные льготы и так далее. Вся 55-я статья – это проблема образования! Статья написана, она существует, но нет механизма ее реализации. К примеру, рассмотрим право на длительный отпуск сроком до одного года. Он предоставляется тем педагогическим работникам, стаж которых составляет не менее десяти лет. Возможные причины предоставления такого отпуска также не указаны, говорится лишь об обязательности непрерывного десятилетнего стажа. Люди приходят к нам очень часто с этим вопросом, но дать полную консультацию я не могу, поскольку у нас нет механизма выполнения этой нормы. Написать можно что угодно – выполнить очень сложно! Если в кодексе будут прописаны не только права, но и то, каким образом, за счет каких средств это будет исполняться, – тогда уже можно будет говорить о настоящей реформе образования.
Вернемся к примеру с предоставлением длительного отпуска продолжительностью до года – он может быть прописан в кодексе отдельной статьей. Эти пункты повторены и в Трудовом кодексе, но так же сухо и ни о чем не говорят. За счет каких средств эта льгота может исполняться – опять-таки это больной вопрос. Это бремя ляжет на плечи образовательного учреждения, у которого своих собственных средств нет. Вот и выходит, что льготы у нас продекларированы, а никакой возможности их получения в реальности нет. У нас говорится, что порядок и условия предоставления длительного отпуска должны быть предусмотрены в уставе образовательного учреждения или – другой вариант – предусмотрены учредителем. Сколько за последние годы я знакомилась с уставами образовательных учреждений или учредителей (а это, как правило, органы местного самоуправления) – НИ РАЗУ не видела, чтобы этот вопрос был решен! И единственный прецедент, который затем все же встретился, – положение, касающееся предоставления именно такого длительного отпуска, было разработано в Усть-Илимске.
У нас есть соответствующее положение только на уровне Федерации. Оно разработано Министерством образования и ЦК Профсоюза работников народного образования и науки РФ. Это положение распространяется только на те учреждения, учредителем которых выступает Министерство образования. И когда мы даем консультации людям, все время ссылаемся на это положение, опять-таки предупреждая: “Стопроцентно оно на вас не распространяется!” Есть вопросы по оплате данного отпуска, по категориям работников, которые могут воспользоваться этой льготой. В жизни возникают различные ситуации. Педагогический работник не всегда может, например, уйти в торговлю – но бывает у людей необходимость воспользоваться этим отпуском. Директор школы имеет право отказать в предоставлении длительного отпуска – и это прописано в федеральном положении – если отсутствие педагога отрицательно скажется на образовательном процессе. Например, в малокомплектной школе работает лишь один учитель химии, в отличие от городских, где учителей по этому предмету несколько. Налицо противоречие: есть право учителя воспользоваться предоставленной законом льготой, но нет обязанности директора ее предоставить, не перечислены те случаи, когда директор может отказать учителю.
Коммунальные льготы – это, наверное, самый больной вопрос для сельской местности. Действующие нормативные документы очень старые: с 30-х, 40-х, 60-х годов… Один из самых “современных” документов в этой области, касающийся учителей-пенсионеров, за которыми сохраняется право на коммунальные льготы, датирован 1985-м годом! И сегодня остро встает вопрос: либо мы подтверждаем коммунальные льготы сельским педагогам, либо нет и производим какую-то замену. Финансирование этих расходов легло на плечи органов местного самоуправления, которые, как правило, ссылаются на нехватку финансовых средств. Таким образом, получается, что права, предоставленные Федеральным законом “Об образовании”, финансово не подкреплены. И порой приходится каждый пункт 55-й статьи доказывать в суде. Но это ведь не дело! Либо педагог у нас ходит с чистой совестью, свободный, зная, что у него есть определенные гарантии и льготы, и учит наших детей – либо он бегает по судам, теряя время, нервы и здоровье, и мы получаем соответствующее образование!
Кодекс упорядочит законодательство об образовании. Если мы сегодня сравним Конституцию России, Федеральный закон “Об образовании” – нестыковки уже видны. Примеров можно привести много. Конституция – это Основной закон, мы не вправе как-то по-разному его трактовать и разъяснять. И если будет приниматься Образовательный кодекс, то есть федеральный закон прямого действия, то нестыковки и противоречия между различными законами и подзаконными актами должны быть как-то устранены.
Комментариев по проекту Образовательного кодекса в юридической службе обкома нашего отраслевого профсоюза возникло бы намного больше, если бы мы ознакомились с содержанием разделов. Допустим, я не знаю содержания разделов по общему образованию или дошкольным учреждениям. Повторяются ли они? Некоторые имеющиеся нормативные документы по дошкольному образованию тоже очень старые, тем не менее в своей работе мы вынуждены на них опираться… По школам у нас еще что-то принимается, а детские сады у нас вообще заброшены!

Татьяна Мостовая,
начальник отдела общего
среднего образования
департамента образования
и науки
Краснодарского края:

Департамент образования и науки Краснодарского края прежде всего одобряет идею сведения всех ранее принятых документов в области образования в один универсальный документ – кодифицированный нормативно-правовой акт “Кодекс Российской Федерации об образовании”. С его вступлением в силу будет отменено действие Закона РФ “Об образовании” и других федеральных законов по вопросам образования, поглощаемых Кодексом, и устранено неоправданное дублирование одних и тех же норм несколькими нормативно-правовыми актами. Все это должно значительно облегчить работу специалистов в области образования, руководителей образовательных учреждений.
Считаем весьма своевременным подготовку и принятие Кодекса об образовании. Он обеспечит наиболее полное соответствие системы действующих норм права современному состоянию образовательных отношений, защиту прав всех участников образовательного процесса, удовлетворение потребностей человека, общества и государства; устранение имеющихся в современном законодательстве об образовании противоречий, повторов и пробелов; приведение системы норм законодательства об образовании РФ в соответствие с нормами международного гуманитарного права.
Так, в 9 главе II раздела “Субъекты международного сотрудничества и внешней экономической деятельности в сфере образования” в условиях новых рыночных отношений и международных обменов школьниками законодательно предусмотрено решение этой непростой проблемы.
Главное в том, что предстоящий Кодекс закрепит приоритеты и меры по реализации стратегической линии в области образовательной политики, определенные Концепцией модернизации Российского образования на период до 2010 года, а также основы нормативного правового регулирования отношений в сфере образования в соответствии с задачами ее модернизации.
Очень важно, что предметом правового регулирования Кодекса явятся отношения, связанные с реализацией общих вопросов обучения и воспитания: между обучающимися, организациями и педагогическими работниками, органами государственной власти и юридическими лицами.
Весьма значительным достижением нового документа является то, что схемой структуры Кодекса в “Особенной части” в разделах с XII по XIV предусмотрено также образование ребят с ограниченными возможностями здоровья или находящихся в исправительных учреждениях.
При этом конституционное право субъектов РФ осуществлять нормативно-правовые регулирования общественных отношений в сфере образования позволяет существенно развивать и дополнять федеральное законодательство об образовании с учетом национальных, социально-экономических, географических, демографических и других конкретно-исторических особенностей региона с учетом интересов отдельных социальных слоев, как, например, в нашем многонациональном Краснодарском крае.
Поэтому департамент образования и науки сейчас призывает педагогическую общественность Кубани активно участвовать в разработке концепции Кодекса.

Марина САВЧЕНКО,
учитель:

– Кодекс нужен как интегрирующий документ об образовании. В идеале у нас в стране должны остаться только два документа об образовании: Конституция и Образовательный кодекс. Для этого он должен быть детально прописан во всех своих частях, включая механизмы их реализации и источники финансирования.
По-моему, в концепцию проекта кодекса не вошли значительные разделы, посвященные нравственному воспитанию детей и социальной педагогике. А они сегодня актуальны как никогда!
Все главы кодекса должны быть прописаны самым тщательным образом! Образовательный кодекс должен получиться основополагающим документом в области образования, иначе вся работа, связанная с ним, окажется бесполезной.

Юлия Борисова,
учитель истории и обществоведения:

– Идея свести в одно целое все нормативные акты и законы, касающиеся образования, по-моему, правильная. Жизнь за последние годы сильно изменилась, страна наша изменилась, принимаются новые решения, а образование как было, так и остается самым консервативным институтом. С одной стороны, это хорошо, потому что благодаря этому наша система прошла через все испытания и не развалилась. Но, с другой стороны, иногда эта самая консервативность нам же самим и мешает. В последнее время в образовании принято много законов и подзаконных актов, которые противоречат существующим нормам, закрепленным в других кодексах. Об этом же говорят и авторы проекта Кодекса РФ об образовании.
На некоторые пункты хотелось бы обратить особое внимание разработчиков. Например, в самом начале идет речь о целях разработки Кодекса об образовании, среди прочего сказано, что целью является “обеспечение норм образовательного законодательства действенным механизмом их реализации”. То есть это та самая ситуация, когда законы есть, но существуют только на бумаге, не работают. В основном из-за недостаточного финансирования. Также и с Кодексом может быть. Как создатели данного закона намерены обеспечить “действенный механизм реализации”? Непонятно совершенно. На мой взгляд, это только слова. Денег в школах как не было, так и не будет, по крайней мере, еще очень долгое время.
Как, к примеру, заставить местную власть исполнять ими же самими принятый областной закон об образовании в части “социальная защита педагогов”? Пообещали бесплатный проезд до места работы в городском транспорте, бесплатное, хотя бы раз в месяц, посещение театров, льготное обеспечение жильем учителей, а ничего этого на деле нет.
Далее, если внимательно читать пункт третий “Общая характеристика существующего правового регулирования общественных отношений в сфере образования”, мы находим данные социально-правовых исследований, проведенных по заданию Минобразования в 1999-2000 годах. В них говорится о малоэффективной действенности Закона “Об образовании”, приводится статистика мнений управленцев образования и директоров школ. Среди наименее эффективно действующих норм названы гарантия своевременной выплаты заработной платы и ее надлежащий уровень, бесплатное получение профессионального образования на конкурсной основе и другие нормы. Я присоединяю свой голос к этим высказываниям и еще хочу кое-что добавить. Сейчас идет разговор о передаче ответственности за выплату зарплаты педагогам на уровень региона или области. Считаю это неправильным, особенно на фоне обещаний изменения статуса учителя и приравнивания его к государственному служащему. Мы снова столкнемся с тем, что бедные регионы, то есть дотационные, не смогут платить вовремя, и опять станут накапливаться долги, а люди будут сидеть впроголодь. Как будет обеспечен “действенный механизм реализации” зарплатной статьи Кодекса об образовании и других статей по социальной защите педагогов? То же самое касается и материальной обеспеченности школ. Сегодня нет денег ни на ремонт, ни на оборудование или наглядные пособия. Но ведь наверняка все требуемые суммы прописаны в каких-то постановлениях и подзаконных актах. Только никто из рядовых учителей не знает ни этих актов, ни сколько денег положено на эти цели. Как уговорить или заставить местные власти отдать школам эти деньги? Есть ли у Минобразования эффективные рычаги воздействия на региональные власти? Сомневаюсь. Или будут грозить, что трансферты из Москвы не дадут, и все?
Еще один вопрос. В пункте втором представленного нам проекта есть такие слова: “С вступлением Кодекса в силу надлежит отменить действие Закона РФ “Об образовании”, иных федеральных законов по вопросам образования в случае их поглощения Кодексом, либо противоречия вновь принятым нормам”. Другими словами, все нормы будут проанализированы и, возможно, пересмотрены. И в этой связи сразу возникает множество проблем.
К примеру, компенсацию сельским учителям за коммунальные услуги еще никто не отменял. Но это положение не работает. Его что, совсем уберут или, наоборот, твердо закрепят и обяжут местные власти исполнять это, то есть доплачивать учителям “коммунальные”? И как этого добиться, как заставить власти это делать? Или Минобразование отступится, отступятся разработчики Кодекса и просто не пропишут эту льготу в законе?
Еще в представленном проекте кодекса, прочитав названия всех федеральных законов, регулирующих отношения в образовании, я увидела и такой: “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию”. По-видимому, это тот самый закон, который запрещает отбирать у школ и детских садов их здания, запрещает их приватизировать и открывать вместо них банки, коптильни, швейные мастерские и т.д. Но если мы почитаем проект дальше и дойдем до пункта четвертого “Примерная структура Кодекса РФ об образовании”, то увидим там такие слова: “Нормы о собственности, которые содержатся в действующем законодательстве об образовании и противоречат Гражданскому кодексу РФ, надлежит привести в соответствие с гражданским законодательством”.
Это что, тоже сдача позиций? Сомневаюсь, что в Гражданском кодексе есть хоть слово о моратории на приватизацию учреждений образования. Это значит, что мы “приведем в соответствие” с Гражданским кодексом Образовательный кодекс и лишим защиты наши образовательные учреждения?! Учитывают ли разработчики нового, самого важного, образовательного документа подобные последствия?
И еще одна мысль, пришедшая в голову после прочтения проекта кодекса. Наши начальники сегодня состоят на службе не в системе образования, а в своих администрациях. Заведующий роно подчиняется главе района, начальник городского комитета образования – мэру города, областного – губернатору. А значит, они зависимы от своего начальства, им могут пригрозить увольнением, снижением зарплаты и т.д. Поэтому, когда складывается ситуация, в которой управленец от образования должен отстаивать интересы школ или других образовательных учреждений района, города или области, он делает это с оглядкой на вышестоящее начальство (или вообще не делает). Боится потерять работу. Но не потому, что плохо ее исполняет, а потому, что имеет собственное мнение, идущее вразрез с мнением того, кто его брал на работу. Может быть, это надо продумать при написании Кодекса об образовании? Как сделать начальника в образовании независимым от местной власти? Чтобы он действительно защищал интересы образования, а не своего нанимателя.
Я не юрист и, может быть, рассуждаю с дилетантских позиций, но очень хочется надеяться, что в Минобразовании и других структурах, разрабатывающих предложенный к обсуждению документ, найдутся профессиональные юристы, душой болеющие за интересы российской школы, за интересы педагогов, учеников и образования в целом.