Кодекс Российской Федерации об образовании

Создание современной законодательной базы сферы образования обусловлено в первую очередь радикальными изменениями государственно-политического устройства общества и социально-экономических условий в России.
Вопрос о разработке Кодекса РФ об образовании был поставлен в профильных комитетах по образованию и науке Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в 1996 г. после введения в действие Закона РФ “Об образовании” в новой редакции и Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”.
В январе 2001 г. для разработки проекта Концепции и структуры Образовательного кодекса России была создана совместная рабочая группа Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания и Министерства образования Российской Федерации в составе 25 человек. В рабочую группу вошли специалисты в области образовательного права и профильных комитетов по образованию и науке Совета Федерации и Государственной Думы, вузов, научных учреждений, федеральных органов управления образованием и органов управления образованием субъектов Федерации, общественных организаций сферы образования.
Исполнителями – членами рабочей группы по разработке проекта Концепции Кодекса РФ об образовании был подготовлен первый вариант структуры кодекса, аннотированный вариант его Концепции.
“Образовательное право” в
N 38 от 29.08.2002 г. опубликовало проект Концепции проекта Кодекса Российской Федерации об образовании, в частности схему структуры кодекса.
В настоящее время авторский коллектив по разработке проекта Общей части Кодекса РФ об образовании, опираясь на одобренный проект Концепции и постатейную схему, приступил к разработке текстов статей соответствующих глав.
Сегодня мы предлагаем вашему вниманию основные положения Концепции Общей части Образовательного кодекса.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ КОНЦЕПЦИИ ОБЩЕЙ ЧАСТИ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОБРАЗОВАНИИ

Законотворческий опыт свидетельствует: проектирование текста закона или иного нормативного акта без предварительного формулирования его теоретических основ приводит к тому, что подготовленный проект оказывается несовершенным.
В интересах подготовки качественного проекта Кодекса, в соответствии с планом законопроектной деятельности Минобразования России, исполнителями в 2001 г. разработан проект Концепции Общей части Кодекса, в котором содержится теоретическое обоснование основных положений общей части Кодекса, в том числе его предмета, структуры вариантов нормативно-правового регулирования отношений, правовых механизмов, способных обеспечить реальное действие проектируемых новелл.

Раздел 1 “Основы правового регулирования в области образования” включает три главы.

Глава 1 “Общие положения” Кодекса РФ об образовании, как и иного кодифицированного акта, традиционно закрепляет основополагающие нормы правового регулирования общественных отношений в целях создания исходной правовой базы для проектирования логически целостной и непротиворечивой системы норм и институтов данного Кодекса, иных законов, подзаконных нормативно-правовых актов в области образования. С учетом законотворческой практики подготовки и принятия кодексов в Российской Федерации в эту главу следует включить нормативно-правовые предписания, закрепляющие:
1) основные начала законодательства об образовании;
2) задачи законодательства об образовании;
3) предмет правового регулирования отрасли законодательства об образовании;
4) пределы и способы применения при регулировании образовательных отношений норм гражданского, административного, финансового и других отраслей законодательства;
5) принципы законодательства об образовании;
6) основные понятия законодательства об образовании. В этой же главе поместить нормы по общим вопросам языковой политики в области образования.
В Кодексе должны быть уточнены и конкретизированы основные задачи и принципы законодательства об образовании. С учетом роли образования в жизни современного гражданского общества, личности, государства, педагогических и иных работников сферы образования основные задачи законодательства об образовании видятся:
1) в создании надежной правовой базы для реализации каждому жителю Российской Федерации его конституционного права на образование и получение качественного общего и профессионального образования;
2) в закреплении надежных юридических гарантий трудовых прав работников системы образования, их академических свобод, научного и иного творчества;
3) в разработке действенного правового механизма исполнения обязанностей государства перед обществом и личностью в сфере образования.
В Кодексе должны быть сформулированы принципы законодательства об образовании, ориентированные на раскрытие правового статуса участников образовательных отношений и содержания метода правового регулирования. Это, в частности, принципы:
1) общедоступность образования;
2) обязательность основного общего образования;
3) бесплатность общего, начального профессионального и на конкурсной основе среднего профессионального и высшего профессионального образования;
4) государственная социальная помощь обучающимся;
5) свобода и плюрализм в образовании (право обучающихся на выбор образовательного учреждения и формы получения образования), академические свободы педагогическим работникам и автономия образовательным учреждениям;
6) светский характер образования.

Глава 2 “Законодательство в области образования. Компетенция Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области образования” обеспечивает решение трех задач:
1) закрепляет систему источников данной отрасли законодательства;
2) конкретизирует и развивает конституционные предписания о предметах ведения Федерации, субъектов Российской Федерации в области образования, особо выделяя отношения, подлежащие регулированию в форме закона;
3) определяет порядок действия Кодекса РФ об образовании во времени, пространстве и по кругу лиц.
В Кодексе должна быть воспринята большая часть положений ст. 3 Закона РФ “Об образовании”. В то же время, в соответствии с конституционным принципом разделения властей, система законов (законодательство) в области образования ограничивается только нормативно-правовыми актами, принимаемыми Государственной Думой и законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Остальные нормативно-правовые акты в области образования признаются подзаконными. В систему источников образовательного права входят также нормативные договоры и международные нормативно-правовые акты по вопросам образования.
Надлежит творчески воспринять нормы Закона РФ “Об образовании” и Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, которыми закреплены предмет ведения и полномочия Федерации и субъектов Федерации в области образования, одновременно следует:
1) уточнить перечень вопросов, отнесенных к ведению Федерации и ее субъектов, оставив в ведении Федерации лишь вопросы, решение которых является необходимым условием сохранения и укрепления единого образовательного пространства Российской Федерации;
2) определить компетенцию представительных и исполнительных органов государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере общего образования, а также начального профессионального и среднего профессионального образования.
Одна из сложных проблем проектирования второй главы Кодекса РФ об образовании – это проблема распределения обязанностей между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в сфере образования. Наиболее предпочтительным выглядит вариант, при котором обязанность обеспечить деятельность образовательных учреждений профессионального образования всех уровней возлагается на Федерацию и ее субъекты, тогда как организацию и финансирование деятельности общих образовательных учреждений, а также всеобщность и доступность общего образования должны обеспечивать субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Глава может быть дополнена предписаниями, которые отсутствуют в действующем законодательстве, но имеют принципиальное значение для функционирования всей системы источников права. В частности, в Кодексе целесообразно:
1) закрепить порядок действия норм образовательного права во времени, в пространстве и по кругу лиц;
2) в целях преодоления пробелов действующего законодательства предусмотреть возможность применения права по аналогии, а также деловых обыкновений в области образования.

Глава 3 “Система образования” завершает первый раздел Кодекса. Ее содержание составляют нормативные предписания, ориентированные на:
1) закрепление основных компонентов системы образования и их взаимосвязи;
2) закрепление способов обеспечения единого образовательного пространства на всей территории Российской Федерации;
3) установление уровней образовательных программ и форм получения образования;
4) формулирование определений фундаментальных понятий системы образования.
В Кодексе следует уточнить и дополнить совокупность основных компонентов системы образования, закрепленную ст. 8 Закона РФ “Об образовании”.
Необходимо более четко и полнее, чем это сделано в Законе РФ “Об образовании”, закрепить значение государственных образовательных стандартов и образовательных программ как способов обеспечения единого образовательного пространства в Российской Федерации.
В главе целесообразно дать определения ключевых понятий, характеризующих систему образования, но не попавших в соответствующую статью главы 1 Кодекса. В таких определениях, в частности, нуждаются следующие понятия – направление образования, форма образования, степень (квалификация), специальность, специализация, основная образовательная программа, дополнительная образовательная программа, программа специализированной подготовки магистра (магистерская программа), обязательный минимум содержания программы, проблемное поле направлений, магистр, дипломированный специалист.
С учетом перспектив дальнейшего развития образования в Российской Федерации, опыта работы образовательных учреждений в развитых демократических странах в главе 3 необходимо предусмотреть меры, направленные на повышение степени свободы обучающихся, широкого доступа к образовательным программам с использованием как традиционных, так и нетрадиционных форм образования и образовательных технологий.

Раздел II “Образовательные отношения” является новым по своей структуре и содержанию и в Кодекса РФ об образовании он имеет важное значение. Именно в этом разделе следует объединить в системное целое нормы и институты, регулирующие образовательные отношения, и осуществить их полное, логически последовательное и четкое нормативно-правовое регулирование. Благодаря разделу II законодательство об образовании сможет конституировать себя в виде единой, целостной отрасли, органически включающей в себя нормы и институты других отраслей права.
Раздел состоит из восьми глав.

В главе 4 “Обучающиеся, воспитанники, их родители и иные законные представители” следует конкретизировать содержание конституционного права на образование в России, закрепив основные элементы правового статуса (положения) обучающихся, воспитанников, их родителей и иных законных представителей как субъектов образовательных отношений. Особенности правового положения отдельных категорий обучающихся воспитанников в зависимости от типа и вида образовательного учреждения, организации представляется необходимым закрепить в Особенной части Кодекса РФ об образовании.
В главе следует сохранить большую часть соответствующих норм Закона РФ “Об образовании”, которыми определяется правовой статус указанных субъектов образовательных отношений. Одновременно следует установить следующие новеллы:
предписания, закрепляющие развернутую классификацию обучающихся и воспитанников и содержащие определения основных элементов этой классификации;
нормативные предписания по вопросам приема лиц в образовательные учреждения, в том числе нормы: закрепляющие обоснованные критерии отбора лиц для приема в образовательные учреждения с целью получения среднего (полного) общего образования; предусматривающие облегченный порядок поступления в вузы лиц, имеющих ограниченные социальные или физические возможности либо проявивших выдающиеся способности; закрепляющие дополнительные гарантии прав абитуриентов вузов;
предписания, которыми формулируются основные права, свободы и обязанности обучающихся, воспитанников в рамках образовательного процесса с учетом уровня образовательной программы, формы образования, типа образовательного учреждения, а также экономических возможностей государства, органов местного самоуправления финансировать деятельность образовательных учреждений;
предписания, которыми закрепляется обязанность государства обеспечивать признание эквивалентности российских документов об образовании возможно большим числом стран, а также регулируются отношения государства или органов местного самоуправления и выпускников, получивших бесплатное профессиональное образование и уезжающих на постоянное место жительства или на работу за рубеж;
предписания, регламентирующие право обучающихся на создание общественных организаций, органов ученического и студенческого самоуправления, на ходатайство о проведении дисциплинарного расследования действий и решений работников образовательных учреждений, нарушающих или ущемляющих права обучающихся;
предписания, закрепляющие общие учебные и дисциплинарные обязанности обучающихся, воспитанников (успешно осваивать образовательные программы, добросовестно выполнять работы, предусмотренные учебным планом и программами, посещать занятия, бережно относиться к имуществу образовательного учреждения и др.);
предписания, которыми более полно по сравнению с действующим Законом РФ “Об образовании” закрепляются права и обязанности родителей и иных законных представителей обучающихся.

Содержание главы 5 “Образовательные учреждения и организации” составляют предписания, которыми:
1) даются понятие и виды образовательных учреждений и образовательных организаций;
2) закрепляется порядок создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений и организаций;
3) определяется круг лиц, правомочных выступать учредителем образовательных учреждений и организаций;
4) определяются общие требования, которым должен удовлетворять устав образовательных учреждений, организаций;
5) устанавливается их общий (отраслевой) правовой статус образовательных учреждений и организаций и ответственность за некачественное образование.
В главе 5 в качестве ее основных новелл следует:
предусмотреть:
1) расширение организационно-правовых форм образовательных учреждений и организаций за счет создания организаций, учредителями которых могли бы выступать государство совместно с негосударственными организациями и физическими лицами, а также коммерческих образовательных организаций, автономных образовательных некоммерческих организаций;
2) последовательную реализацию образовательными учреждениями и организациями принципа их экономической самостоятельности, включая право свободно распоряжаться собственными средствами и расширять сферу предпринимательской деятельности;
уточнить и конкретизировать перечень учредителей образовательных учреждений и организаций, включив в него таких субъектов, как:
1) органы государственной власти и органы местного самоуправления;
2) отечественные и иностранные коммерческие и некоммерческие организации;
3) религиозные объединения и политические партии, зарегистрированные на территории Российской Федерации;
4) граждане Российской Федерации, иностранные граждане, а также лица без гражданства;
предусмотреть возможность реорганизации образовательных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования путем их интеграции с высшими учебными заведениями и создания университетских комплексов с последующим формированием университетских округов, которые могли бы осуществлять также координацию и научно-методическое обеспечение деятельности входящих в этот округ образовательных учреждений и организаций;
более полно регламентировать правовой статус негосударственных образовательных организаций, основания и формы их участия в подготовке специалистов по государственному заказу;
предусмотреть ответственность образовательного учреждения перед лицами, обучающимися на платной основе, за невыполнение или неполное выполнение учебных планов, лекционных и иных занятий, несоответствие профессорско-преподавательского состава квалификации, предусмотренной образовательным договором.

Главу 6 “Государство и органы управления системой образования” составляют нормативные предписания, которыми закрепляются:
1) принципы политики государства в сфере образования;
2) государственные гарантии приоритетности образования;
3) система органов государства, действиями и решениями которых обеспечивается исполнение обязательств государства в сфере образования;
4) функции государственных и муниципальных органов управления образованием;
5) компетенция государственных органов управления образованием и органов местного самоуправления.
В главе следует прежде всего определить статус государства как самостоятельного субъекта образовательных отношений, осуществляющего властные полномочия в сфере образования в интересах личности и гражданского общества в целом. Система основных принципов политики государства должна определять требования к деятельности государства в сфере образования и результатам этой деятельности. В числе этих принципов представляется необходимым назвать такие положения, как:
1) гарантированность государством конституционного права граждан Российской Федерации на образование;
2) обеспечение равного доступа к среднему профессиональному и высшему профессиональному образованию;
3) обеспечение единого образовательного пространства на территории Российской Федерации, единства культурного и образовательного пространства;
4) поддержка и развитие образования на уровне современных технологий и стандартов, применяемых передовыми развитыми странами, и не ниже международных стандартов.
Государственные гарантии приоритетности образования, установленные Законом РФ “Об образовании”, в Кодексе должны быть дополнены и конкретизированы.
Кодекс должен восполнить пробел действующего законодательства и предусмотреть механизм обеспечения реального выполнения государством своих обязательств в сфере образования. В этих целях в главе 6 следует ввести статью, которая бы закрепляла систему органов государства, компетентных осуществлять полномочия государства в сфере образования. Одновременно в статье надлежит поместить предписание, согласно которому физические и юридические лица, чьи права в сфере образования нарушены действиями или решениями любых органов государственной власти, могут обращаться за защитой в Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ, иные судебные органы.

В главе 7 “Педагогические и иные работники образовательных учреждений и организаций” первостепенное внимание следует уделить таким вопросам, как:
1) определения понятий “педагогические работники”, “иные работники образовательных учреждений и организаций”;
2) классификация правовых статусов работников образовательных учреждений и организаций;
3) установление требований, которым должны удовлетворять педагогические работники образовательных учреждений и организаций;
4) определение общего правового статуса педагогических работников и основ статуса каждой в отдельности категории педагогических работников, в том числе закрепление их академических прав, свобод и обязанностей, права на участие в управлении образовательным учреждением, организацией, на защиту профессиональной чести и достоинства;
5) порядок и критерии оценки качества труда педагогических работников.
Понятие “педагогический работник” следует трактовать в широком смысле, т.е. включать в него не только лиц, занимающихся образовательной деятельностью, но воспитателей системы дошкольного образования, а также лиц, ведущих преподавательскую деятельность в системе дополнительного образования.
С учетом положений ст. 53, 54, 55 Закона РФ “Об образовании”, а также норм международного права, содержащихся в Рекомендации МОТ/ЮНЕСКО “О положении учителей” (Париж, 5 октября 1966 г.) и Рекомендации ЮНЕСКО “О статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования” (Париж, 11 ноября 1997 г.), в главе надлежит установить:
равное право всех членов общества без какой-либо дискриминации на доступ к профессиональной деятельности в сфере образования при наличии соответствующего образовательного ценза, компетентности и опыта работы. Восполняя пробел действующего законодательства, Кодекс должен иметь исчерпывающий перечень составов преступлений, наличие судимости за которые препятствует лицу заниматься педагогической деятельностью, а также перечень медицинских противопоказаний для работы в качестве педагогического и иного работника образовательного учреждения, организации;
право педагогических работников на академические права и свободы, на участие в разработке новых программ, учебников и учебных пособий, свободное выражение своих мнений в отношении образовательного учреждения, организации, его органов управления и деятельности;
обязанности педагогических и иных работников образовательных учреждений постоянно повышать свой профессиональный уровень, соблюдать действующее законодательство, нормы морали в обращении с обучающимися и иными участниками образовательных отношений, проводить мероприятия с обучающимися и их родителями, не предусмотренные учебным планом образовательного учреждения.

Глава 8 “Государственно-общественные и общественные объединения системы образования” призвана восполнить пробел Закона РФ “Об образовании” и закрепить правовой статус государственно-общественных и общественных объединений (организаций) как субъектов образовательных отношений, условия, формы и методы их участия в образовательном процессе. Названные объединения (организации) в настоящее время активно участвуют в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, образовательных учреждений, оказывают заметное влияние на принимаемые ими решения, что законодатель не может более игнорировать эту деятельность и оставлять ее за пределами нормативно-правового регулирования.
В главе надлежит прежде всего дать понятие “государственно-общественной организации”, а также закрепить перечень основных видов государственно-общественных и общественных объединений (организаций), действующих в сфере образования, и определить порядок возникновения и развития партнерских отношений между образовательными учреждениями, органами управления образованием и общественными, государственно-общественными организациями.
Государственно-общественные организации действуют на основании положения о них, принятого органами управления образованием, типовых положений, утверждаемых федеральным (центральным) органом управления образованием. Образовательные учреждения могут создавать государственно-общественные организации, предусмотренные их уставом.
Общественные объединения в сфере образования создаются и действуют в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях формирования, выражения и защиты интересов участников образовательных отношений.

Глава 9 “Субъекты международного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности в сфере образования” закрепляет правовой статус государства как субъекта международного права в сфере образования, а также компетенцию органов управления образованием и правомочия образовательных учреждений в сфере внешнеэкономической деятельности.
Основное содержание главы должны составить нормативные предписания, которыми закрепляются:
обязанности органов управления образованием в рамках своих полномочий осуществлять управленческую и координационную деятельность образовательных учреждений в области международного сотрудничества по вопросам образования, а также способствовать формированию системы подготовки и переподготовки управленческих кадров в области международного сотрудничества по вопросам образования и осуществления внешнеэкономической деятельности;
основные формы международного сотрудничества по вопросам образования (участие в международных программах и проектах развития образования и органов управления образованием, в программах академической мобильности двух- и многостороннего обмена учащимися, студентами, аспирантами, докторантами, проведение совместных с зарубежными партнерами или международными органами научных исследований, конгрессов, конференций и др.);
права органов управления образованием и образовательных учреждений на самостоятельное осуществление внешней экономической деятельности, на открытие валютных счетов в банковских и других кредитных организациях; право образовательных учреждений, организаций на свободное распоряжение валютными средствами, полученными образовательным учреждением, организацией от внешнеэкономической деятельности.

Содержание главы 10 “Объекты образовательных отношений” образуют предписания, в которых: 1) дается понятие и перечень объектов образовательных отношений; 2) устанавливаются требования, которым должен удовлетворять документ о получении лицом образования соответствующего уровня, виды таких документов; 3) закрепляются основания и порядок получения выпускниками образовательных учреждений документов о соответствующем образовании.
В основу главы могут быть положены соответствующие предписания Закона РФ “Об образовании”, Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” и типовых положений об образовательных учреждениях с учетом определения объекта образовательных отношений как совокупности знаний, навыков и умений, необходимых для продолжения обучения на следующей ступени (уровне) образования, либо осуществления профессиональной деятельности без прохождения дополнительной специальной подготовки.
В Кодексе целесообразно:
определить содержание и таких понятий, как “знание”, “навык”, “умение”. Подобные предписания имеют принципиально важное значение в образовательной сфере. Их четкое понимание и применение необходимо для определения структуры и содержания государственных образовательных стандартов, оценки качества образования, целей и порядка аттестации выпускников образовательных учреждений;
снять коллизию между Законом РФ “Об образовании” и Федеральным законом “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” в части применения терминов “уровень образования” и “ступень образования”, о возможности выдачи диплома о неполном высшем профессиональном образовании;
более четко закрепить статус документа о соответствующем образовании, выдаваемого выпускникам образовательных учреждений, не имеющих государственной аккредитации;
установить перечень документов о соответствующем уровне образования, которые могут выдаваться только образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию, либо только государственными образовательными учреждениями;
закрепить особенности итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений отдельных ступеней (уровней) образования, в частности определить порядок проведения выпускных экзаменов в учреждениях общего образования с учетом итогов проводимого в настоящее время эксперимента с единым государственным экзаменом. В более детальном законодательном регулировании нуждается порядок промежуточной и итоговой аттестации лиц, получавших образование в форме экстерната;
включить предписания по вопросам признания документов об образовании, выданных образовательными учреждениями России, в странах-участниках СНГ, других зарубежных странах, использования этих документов в качестве доступа к высшему образованию, докторским программам, профессиональной деятельности.

Глава 11 “Основания возникновения, изменения или прекращения образовательных правоотношений”. Образовательные отношения возникают при наличии определенных юридических фактов, т.е. жизненных обстоятельств, с которыми закон связывает процесс возникновения, изменения или прекращения отношений.
Отношения обучающегося с государственным или муниципальным образовательным учреждением возникают на основании решения образовательного учреждения о приеме на обучение.
Порядок приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения общего образования, начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования определяется учредителем.
Обучение в негосударственных образовательных организациях производится на основе договоров этих организаций с обучающимися.
В главе необходимо:
1) систематизировать и по возможности унифицировать юридические факты, которые признаются действующим законодательством в качестве оснований для возникновения, изменения или прекращения образовательных отношений;
2) сформулировать требования, которым должны удовлетворять юридические факты, способные порождать, изменять или прекращать образовательные отношения.
В процессе обучения права и обязанности участников образовательных отношений могут быть изменены. Отношения изменяются в связи с завершением определенного цикла обучения – года, ступени, курса и т.д.
Возможны и другие основания для изменения прав и обязанностей сторон – по соглашению сторон, в связи с принятием нового нормативного правового акта, истечением срока.
Правоотношения обучающегося с образовательным учреждением (организацией) прекращаются в связи с завершением обучения. Этот способ прекращения является основным. Он включает в себя проведение соответствующей итоговой аттестации.
Правовое регулирование оснований возникновения, изменения или прекращения образовательных отношений осуществляется, как правило, в общем порядке на основании законодательства об образовании, норм гражданского и трудового законодательства. Правовое регулирование отношений между образовательными учреждениями (организациями) и обучающимися нуждаются в специальном регулировании
В свете ст. 2, 18, 43 Конституции РФ отношения между образовательными организациями и обучающимися надо рассматривать как договорные и установить, что они возникают на основании договора между указанными лицами.
Если отношения между образовательной организацией и обучающимся признать договорными, то обучающийся получает возможность прибегнуть к судебному способу защиты прав и интересов.
В случаях, когда гражданин получает бесплатное обучение на основе конкурса, имеется особенность возникновения его правоотношений с образовательным учреждением (организацией). Поэтому необходимо в Кодекс включить статью под названием “Возникновение правоотношений с образовательным учреждением при получении образования на конкурсной основе”. В Кодекс следует включить и основные нормы о порядке проведения конкурса.
Признание договора в качестве общего основания возникновения правоотношений, связанных с обучением, не только соответствует Конституции РФ, не только будет способствовать более эффективному осуществлению гражданами своего права на образование, но и послужит логическим завершением преобразований в данной сфере, которые были начаты принятием Закона РФ “Об образовании” и затем продолжены принятием целого ряда других нормативных правовых актов.
В Кодекс должна быть включена статья “Общие основания прекращения отношений, связанных с обучением”. Естественно, эти отношения прекращаются с завершением образовательного цикла в данной организации и выдачей соответствующего документа об итоговой аттестации. Их отношения прекращаются также в связи с ликвидацией образовательной организации или в связи со смертью обучающегося, или иными основаниями, прямо предусмотренными в Кодексе.
При этом необходимо предусмотреть в Кодексе положение о том, что основаниями для расторжения договора по инициативе организации могут быть систематическое невыполнение учащимся программы, а также грубое нарушение правил поведения.
Статья “Расторжение договора по инициативе обучающегося или его законных представителей” должна предусматривать положение, согласно которому сам гражданин лично или по воле своих законных представителей вправе в любое время прекратить отношения с данным образовательным учреждением, организацией, кроме случаев, предусмотренных законом. Надо учитывать обязательность основного общего образования. Значит, в этой же статье необходимо сделать оговорку, что ни сам гражданин, ни его представители не могут принимать произвольное решение о прекращении учебы несовершеннолетнего гражданина до получения им основного общего образования.
Трудовые правоотношения образовательного учреждения, организации с ее сотрудниками возникают в порядке, предусмотренном трудовым законодательством. Поэтому в Кодекс об образовании следует включить лишь статью “Правоотношения образовательного учреждения (организации) с их работниками”.
В главе необходимо также:
1) систематизировать и по возможности унифицировать юридические факты, которые признаются действующим законодательством в качестве оснований возникновения, изменения или прекращения трудовых отношений в сфере образования;
2) сформулировать требования, которым должны удовлетворять юридические факты, способные порождать, изменять или прекращать трудовые отношения в сфере образования.
В главе целесообразно сформулировать и закрепить общие требования, которым должны удовлетворять правоприменительные акты, принимаемые органами управления образовательными учреждениями в целях возникновения, изменения или прекращения трудовых отношений в сфере образования.

Раздел III “Комплексные институты образовательного законодательства” состоит из шести глав.

В главе 12 “Управление системой образования” надлежит творчески воспринять нормы ст. 28, 29, 30, 31 Закона РФ “Об образовании”; ст. 24, 25 Федерального закона “О высшем и послевузовском образовании” по компетенции и предмету ведения в области образования Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
В свете документов по модернизации российского образования целесообразно в Кодексе предусмотреть изменение функций Минобразования России, наделив его правами органа, призванного вырабатывать общую стратегию образования, обеспечивать взаимодействие региональных органов управления образованием и образовательных учреждений между собой, осуществлять взаимодействие с другими министерствами, органами центрального управления государственной власти, международными организациями по вопросам образования.
В число основных направлений деятельности органов управления образованием субъектов Российской Федерации следует включить планирование развития образования с учетом экономических, социальных, демографических особенностей региона, разработку политики в сфере образования, подготовку и переподготовку преподавательских и управленческих кадров для региона, а также развитие и поддержание связей с органами управления образованием других регионов с целью обмена опытом работы и информацией по вопросам образования.
Кодекс должен закрепить обусловленные современными реалиями изменения в системе органов управления образованием, возложив осуществление управленческой деятельности на:
1) попечительский совет, формируемый учредителями;
2) руководителя учреждения общего образования или начального профессионального образования, избираемого попечительским советом по согласованию с учредителем; руководителя учреждения среднего профессионального или высшего профессионального образования, избираемого трудовым коллективом по согласованию с учредителем;
3) органы общественного самоуправления – совет образовательного учреждения (в учебных заведениях высшего образования – ученый совет);
4) собрание (конференция) коллектива работников образовательного учреждения и его обучающихся. Кодекс должен расширить права этих органов на управление делами образовательного учреждения, организации.
В главе следует наиболее полно осуществить регулирование отношений, связанных с учетом и отчетностью образовательных учреждений и органов управления образованием, определив цели такого учета, закрепив его формы и показатели.
В главе следует установить предписания по вопросам информационного обеспечения органов управления образованием и образовательных учреждений и иных участников образовательных отношений, в том числе закрепить их право на достоверную, своевременную и полную информацию; предусмотреть создание единой информационной системы образования, определив права и обязанности органов управления образованием и образовательных учреждений по получению и предоставлению необходимой информации, созданию и ведению баз данных, а также перечень обязательной информации, форм ее подготовки и способов хранения.
Кодекс должен дать надлежащее нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с организацией и проведением независимой экспертизы качества образования, рассмотрением конфликтов, возникающих в сфере управления образованием (основания и порядок формирования членов общественного органа, проводящего экспертизу, формы ее представления, источники финансирования, правовые последствия экспертизы и др.).

В главе 13 “Социальная защита обучающихся и воспитанников” закрепить систему социальных льгот и гарантий обучающимся и воспитанникам, которые будут реально выполнимыми в современных условиях и одновременно обеспечат доступность качественного образования всем жителям Российской Федерации независимо от их социального положения и места жительства.
Система социальной защиты обучающихся, определенная действующим законодательством, состоит из таких льгот и гарантий, как обеспечение стипендиями, местами в общежитиях и интернатах, льготное или бесплатное питание и проезд в городском транспорте, полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на период их обучения в образовательных учреждениях, компенсация государством инфляционного роста расходов на питание и охрану здоровья обучающихся, воспитанников, личный социальный образовательный кредит для студентов и обучающихся в образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования, бесплатное посещение студентами вузов государственных и муниципальных музеев.
В документах по модернизации образования предлагается реформировать систему социальной защиты обучающихся, сделав крен в сторону материального обеспечения обучающихся из малообеспеченных семей, сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В числе этих мер, в частности, предлагается:
1) введение адресных целевых выплат сверх федеральных нормативов финансирования для малообеспеченных обучающихся с целью расширения для них доступности дополнительных образовательных услуг и обучения в учреждениях образования, реализующих программы повышенного уровня;
2) создание на региональном и муниципальном уровнях механизмов поддержки детей, нуждающихся в особой социальной защите, в том числе введение государственного образовательного кредита, выделение субсидий детям из малообеспеченных семей, желающим получить среднее (полное) общее и высшее образование;
3) приближение суммарной величины академической и социальной стипендии к уровню прожиточного минимума и др.
В главе 13 следует закрепить такие меры социальной защиты, которые действительно необходимы для обеспечения возможности получения каждым общего и профессионального образования. В числе этих мер предусмотреть:
1) бесплатное (льготное) предоставление учебников всем или, как минимум, малообеспеченным обучающимся;
2) бесплатное питание обучающихся в государственных и муниципальных общих образовательных учреждениях и учреждениях начального профессионального образования;
3) обеспечение бесплатным транспортом обучающихся, которые посещают школу, расположенную в другом населенном пункте;
4) обеспечение бесплатного летнего отдыха в оздоровительных учреждениях малообеспеченных обучающихся (детей безработных граждан, детей, оставшихся без родителей, и др.)
В Кодексе надлежит также дать критерии отнесения обучающихся к категории “малообеспеченных”. Для обучающихся в учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования надлежит сохранить действующую систему социальной защиты, усилив механизмы ответственности государства за ее реальное действие.

Глава 14 “Трудовые отношения педагогических и иных работников образовательных учреждений и организаций” должна содержать специальные нормы, регулирующие трудовые отношения в сфере образования. Наличие таких норм в Кодексе РФ об образовании является правомерным и обоснованным в той мере, в какой они дополняют, конкретизируют общие нормы трудового права.
В главу 14 следует поместить нормативные предписания, которыми регламентируются:
особенности заключения трудового договора с педагогическими и руководящими работниками образовательных учреждений (особенности процедуры заключения трудового договора, требования к квалификации, аттестации, возрасту и состоянию здоровья педагогических и иных работников образовательных учреждений, процедура проведения конкурса на замещение должности педагогических и руководящих работников);
особенности работы по совместительству работников образовательных учреждений (установление перечня педагогической работы, которая не может рассматриваться как совместительство, оплата труда за работу сверх ставки, перечень должностных лиц образовательных учреждений, для которых устанавливаются ограничения на работу по совместительству);
дополнительные основания увольнения педагогических работников и дополнительные ограничения для увольнения педагогов по общим основаниям;
в общем виде порядок установления, распределения учебной нагрузки, нормирования учебно-методической и научной работы преподавателей образовательных учреждений среднего профессионального и высшего профессионального образования. Одновременно в главе надлежит установить границы продолжительности учебных занятий, режим работы в каникулярный период, не совпадающий с очередным отпуском, принципы суммированного учета рабочего времени отдельных категорий работников образовательной сферы;
особенности оплаты труда в сфере образования. В главе следует закрепить такие действенные гарантии достойного уровня оплаты труда педагогических и иных работников, как:
1) специальная тарифная сетка, ставка первого разряда, которая соответствовала бы размеру прожиточного минимума;
2) распространение на педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений условий оплаты труда государственных служащих;
3) дифференцирование минимального размера оплаты труда по регионам Российской Федерации на основе учета дифференцированной по регионам величины прожиточного минимума;
порядок добровольной и обязательной аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также основания проведения такой аттестации в обязательном порядке;
порядок предоставления льгот работникам образовательных учреждений, в том числе и педагогам, повышающим свою квалификацию без отрыва от работы.
При проектировании данной главы необходимо максимально полно учесть требования соответствующих норм международного права и прежде всего Рекомендации МОТ/ЮНЕСКО “О положении учителей” и Рекомендации ЮНЕСКО “О статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования”.

Предметом главы 15 “Социальная защита педагогических и иных работников образовательных учреждений и организаций” выступают отношения, связанные с социальной защищенностью названных категорий работников. Эти отношения регулируются ст. 55 Закона РФ “Об образовании”, Законом РФ “О государственных пенсиях в Российской Федерации”, иными нормативно-правовыми актами. В дополнение действующих норм представляется необходимым в главе предусмотреть реализацию всех мер в области социальной защиты работников образовательной сферы, предусмотренных Федеральной программой развития образования (расширение списка профессий и должностей, дающих право на получение пенсии за выслугу лет по фактическому стажу работы в образовательных учреждениях, обеспечение достойного уровня пенсий и др.).
В главе также надлежит разработать действенный механизм социальной защиты педагогических и иных работников образовательной сферы с тем, чтобы не допустить снижения уровня их жизни. В этих целях представляется необходимым в главе 15 закрепить действующий порядок предоставления льгот в образовательной сфере, а также дополнительно установить:
специальную норму, устанавливающую специфические цели института социальной защиты педагогических и иных работников образовательных учреждений (повышение престижа труда педагогических работников, обеспечение надлежащих условий их труда и материального положения, гарантировать права на охрану здоровья, санаторно-курортного лечения, профилактики профессиональных заболеваний);
порядок и условия сохранения рабочих мест в случаях временного сокращения количества обучающихся, а также предоставления педагогическим работникам оплачиваемого длительного отпуска до одного года через каждые десять лет непрерывной преподавательской работы;
направление денежных средств, полученных образовательным учреждением от платной образовательной или коммерческой деятельности, на оплату труда педагогических и иных работников образовательных учреждений;
создание отраслевых систем пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования, ипотечного кредитования приобретения жилья;
введение целевых надбавок молодым специалистам на первые три года педагогической деятельности, а также надбавок, стимулирующих высокие результаты педагогической деятельности;
льготное первоочередное обеспечение педагогических работников, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилой площадью в пределах социальных норм;
предоставление льготных путевок в санаторно-курортные и оздоровительные учреждения с полной или частичной оплатой проезда.

В главе 16 “Гражданско-правовые отношения в системе образования” надлежит определить предмет правового регулирования комплексных институтов гражданского законодательства и законодательства об образовании.
Из понимания образовательных отношений как особого вида общественных отношений, образующих предмет самостоятельной отрасли законодательства, логически следует вывод о том, что нормы гражданского права могут включаться в Кодекс РФ об образовании в той мере, в какой это необходимо для закрепления специфики применения указанных норм в образовательной сфере. Типичные гражданско-правовые отношения, возникающие в сфере образования, надлежит регулировать только нормами гражданского законодательства.
Как показывает опыт применения гражданского законодательства в образовательной сфере, в Кодексе целесообразно подвергнуть более детальному регулированию отношения, связанные с образованием и ликвидацией образовательных учреждений, осуществлением образовательными учреждениями и педагогическими работниками предпринимательской деятельности, оказанием платных образовательных услуг, возмещением образовательными учреждениями ущерба, причиненного обучающимся некачественным образованием.
В числе основных новелл данной главы можно выделить следующие:
определить ориентировочный перечень видов предпринимательской деятельности, занятие которой не противоречит уставным целям образовательных учреждений. В частности, это может быть издательская деятельность, выполнение проектно-конструкторских, научно-исследовательских и изыскательских работ, изготовление продукции на предприятиях, опытных участках, входящих в систему образовательного учреждения, оказание оздоровительных, лечебных, консультационных услуг, предоставление в аренду помещений, оборудования и др.;
нормы, регулирующие порядок предоставления платных образовательных услуг, в том числе понятие и содержание договора на оказание таких услуг, его существенные условия, порядок заключения, изменения и расторжения договора, признания его недействительным;
возмещение образовательным учреждением материального и морального вреда обучающимся в случаях, когда продолжить обучение не представляется возможным вследствие лишения образовательного учреждения лицензии или государственной аккредитации, банкротства, несоблюдения образовательных технологий; предусмотреть в качестве оснований гражданско-правовой ответственности образовательных учреждений перед обучающимися на платной основе систематические нарушения учебного плана, неявку преподавателя, замену квалифицированного преподавателя другим, имеющим более низкую квалификацию.

В главу 17 “Финансовые, налоговые и иные комплексные институты образовательного законодательства” целесообразно включить большинство норм, которые содержатся в главе IV “Экономика системы образования” Закона РФ “Об образовании”. Однако, учитывая неудовлетворительное состояние с финансированием системы образования, Кодекс РФ об образовании должен внести необходимые и существенные коррективы в действующее законодательство.
В главе следует предусмотреть следующие меры:
введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования, выделение средств на развитие образования в бюджетах всех уровней на приобретение оборудования, информационно-вычислительной техники, развитие библиотек, ведение баз данных единой информационной системы в сфере образования, повышение квалификации педагогических работников;
значительное расширение системы налоговых и иных льгот образовательным учреждениям и организациям; предоставление налоговых льгот для организаций и предпринимателей, финансирующих образование своих работников, вкладывающих средства на развитие отечественного образования и науки, безвозмездно передающих свою продукцию образовательным учреждениям и др.;
создание механизмов, обеспечивающих реальное действие предоставленных Кодексом налоговых льгот образовательным учреждениям, организациям и предпринимателям независимо от решений государственных органов исполнительной власти, принимаемых в целях временного или постоянного приостановления таких льгот;
расширение совокупности источников внебюджетного финансирования образовательных учреждений за счет предоставления платных образовательных услуг, экспертных, консультативных и иных услуг организациям и предпринимателям; издания учебной, учебно-методической и научной литературы; организации учебы по дополнительному профессиональному образованию, обучения на платной основе в аспирантуре; внедрения дистанционного обучения и др.

Раздел IV “Дисциплинарная и материальная ответственность в системе образования” закрепляет механизм государственного принуждения нарушителей норм образовательного законодательства как одну из действенных гарантий законности и правопорядка в образовательной сфере.
С учетом изложенной роли дисциплинарной ответственности в реализации образовательных правоотношений в главе 18 “Понятие и основания дисциплинарной и материальной ответственности в системе образования” надлежит прежде всего дать наиболее полную и четкую регламентацию вопросов, связанных с формулированием понятия дисциплинарного проступка в сфере образования, его состава и санкций, применяемых к нарушителям соответствующих норм закона, устава образовательного учреждения, правил внутреннего распорядка и договоров, заключаемых между образовательными учреждениями и обучающимися.
В перечень основных составов дисциплинарных проступков, совершаемых обучающимися, необходимо включить такие их виновные, противоправные деяния, которые посягают на правопорядок в образовательной сфере, препятствуют осуществлению образовательного процесса, проведению лекционных, практических и иных занятий либо связаны с невыполнением законных решений и распоряжений администрации образовательного учреждения. Это, в частности:
1) систематические (более трех раз в семестр) опоздания или неявка обучающегося без уважительных причин на практические или иные обязательные занятия;
2) появление на занятиях или в помещениях образовательного учреждения в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;
3) нарушение дисциплины в процессе проведения лекционных, семинарских и иных учебных занятий;
4) неисполнение законных требований педагогического работника, декана, его заместителей, решений и распоряжений руководителя образовательного учреждения;
5) воспрепятствование деятельности педагогического работника, декана, его заместителей, руководителя образовательного учреждения;
6) пользование без разрешения учебным оборудованием и иным имуществом образовательного учреждения, нахождение в помещениях образовательного учреждения в вечернее и ночное время после окончании занятий;
7) порча, разрушение или уничтожение оборудования или иного имущества образовательного учреждения и др.
По вопросам материальной ответственности участников образовательных отношений в главе 18 следует закрепить условия применения данного вида ответственности.
Имеется существенная специфика в порядке привлечения к материальной ответственности образовательного учреждения за некачественное обучение. Поэтому в Кодексе РФ об образовании следует предусмотреть не только обязанность образовательного учреждения возместить затраты другим образовательным учреждениям, связанные с переподготовкой его выпускников, но и компенсировать выпускникам расходы, понесенные ими в процессе переподготовки.

Основные задачи главы 19 “Применение дисциплинарной и материальной ответственности к участникам образовательных отношений” – это установление нормативно-правовой базы, способной обеспечить оперативное и полное установление обстоятельств совершения дисциплинарных проступков в образовательной сфере, применение и в соответствии с законом правильного и справедливого дисциплинарного взыскания и материальной ответственности. Для успешного решения названных задач при проектировании главы требуется:
1) обеспечить максимально полное, ясное и четкое нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с применением дисциплинарных взысканий и материальной ответственности;
2) закрепить такую совокупность юридических гарантий, правильное применение которых способствовало бы установлению истины по делу и вынесению обоснованного и законного решения;
3) регламентировать процесс применения дисциплинарного взыскания и материальной ответственности к участникам образовательных отношений.
В главе 19 надлежит:
сформулировать предписание, согласно которому право принимать решение о проведении дисциплинарного расследования или расследования обстоятельств причинения материального ущерба может принадлежать только руководителю образовательного учреждения, являясь его прерогативой;
установить норму, обязывающую руководителя образовательного учреждения принимать решение о проведении дисциплинарного взыскания, расследовании обстоятельств причинения материального ущерба только по фактам противоправных деяний, подпадающих под признаки дисциплинарных проступков.

Раздел V “Процессуальные отношения в образовательной сфере” состоит из одноименной главы.

Глава 20. “Процессуальные отношения в образовательной сфере”.
Правовой институт, обособленный в данной главе Кодекса, опосредует правовое регулирование процессуальных отношений в образовательной сфере, возникающих с участием субъектов образовательных отношений. Под процессуальными отношениями в образовательной сфере мы понимаем отношения по разрешению споров, вытекающих из реализации права на образование.
Действующее законодательство Российской Федерации об образовании не содержит предписаний в качестве самостоятельных норм, регулирующих процессуальные отношения в образовательной сфере. Это соответствует сложившейся в России правотворческой традиции, в силу которой процессуальные нормы, т.е. нормы, регулирующие порядок рассмотрения споров, как правило, группируются в отдельной отрасли законодательства – процессуальном законодательстве.
Специальное регулирование процессуальных отношений в образовательной сфере на уровне законов отсутствует.
Ряд подзаконных нормативно-правовых актов содержит отдельные нормы по процессуальным вопросам, но эти нормы не систематизированы и не охватывают всю совокупность возникающих процессуальных отношений.
Особенность правового регулирования процессуальных отношений, возникающих с участием субъектов образовательных отношений, при разрешении споров, вытекающих из реализации права на образование, предопределяется и самим местом этих отношений в общем правовом механизме защиты конституционных прав гражданина.
В целях создания дополнительных правовых гарантий реализации конституционного права личности на образование представляется необходимым и целесообразным закрепить в специальной главе Кодекса основы нормативно-правового регулирования процессуальных отношений в системе образования.
Содержание главы 20 должны составить предписания, которыми:
1) формулируется понятие процессуального отношения в системе образования;
2) закрепляются принципы процессуальных отношений в системе образования;
3) устанавливаются основы правоприменительной деятельности органов управления образованием и органов управления образовательными учреждениями при принятии решений, связанных с реализацией конституционного права личности на образование, в том числе:
а) порядок приема обучающихся в образовательные учреждения общего и профессионального образования;
б) порядок проведения текущей, а также итоговой государственной аттестации выпускников образовательных учреждений;
в) порядок аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений;
г) порядок восстановления обучающегося в образовательном учреждении;
д) порядок рассмотрения органами управления образовательными учреждениями жалоб и заявлений обучающихся, педагогических и иных работников.
Правовые нормы, регулирующие процессуальные отношения, содержат совокупность правовых требований к действиям участников названных правоотношений, соблюдение которых обеспечивает вынесение законного, обоснованного и справедливого правоприменительного решения.
Основными принципами процессуальных отношений в системе образования могут быть признаны общие принципы правоприменительной деятельности, закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Это принципы законности, обоснованности, справедливости, гласности, активного участия лица, в отношении которого принимается правоприменительное решение, в расследовании и оценке обстоятельств дела, права обжалования принятого решения в компетентные органы исполнительной власти или в суд.
Названные принципы процессуальных отношений составляют основу конкретных норм, закрепляющих порядок принятия наиболее значимых правоприменительных решений в сфере образования.