Казенные, бюджетные, автономные. Изменения в правовом положении государственных и муниципальных образовательных учреждений

Федеральный закон от 8 мая 2010 года №83-ФЗ, который предусматривает изменение правового статуса государственных и муниципальных учреждений, вызвал в образовательном сообществе множество опасений и вопросов. Чем будут отличаться друг от друга три типа учреждений – казенные, бюджетные и автономные? Какие преимущества и недостатки у того или иного статуса? Как будут внедряться все предполагаемые нововведения? Аналитические материалы, подготовленные специалистами аппарата Общероссийского профсоюза образования, разъясняют общие и специальные вопросы, связанные с применением закона, и помогут разобраться в основных проблемах изменения правового статуса государственных и муниципальных учреждений. Комментарии адресованы широкому кругу профсоюзного актива, который занимается правовой защитой работников образования, государственным и муниципальным служащим и всем, кто интересуется вопросами реализации федерального закона.

ВВЕДЕНИЕк сравнительной характеристике правового положения типов учреждений, предусмотренных Федеральным законом от 8 мая 2010 года №83-ФЗ (в форме таблицы)I. Общие положенияФедеральный закон от 8 мая 2010 года №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – ФЗ об изменении правового положения учреждений) является важной и значительной частью правительственной программы по повышению эффективности бюджетных расходов и дает законодательный старт проведению широкомасштабных статусных и финансово-экономических изменений в деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений.ФЗ об изменении правового положения учреждений:- затрагивает около 330 тысяч бюджетных учреждений всех уровней подчиненности (федеральных, региональных и муниципальных);- вносит изменения в 26 специальных федеральных законов и в 3 поправочных федеральных закона;- предполагает разработку и утверждение значительного числа подзаконных нормативных правовых актов.Еще до принятия этого федерального закона распоряжением Правительства РФ от 5 марта 2010 года №296-р был утвержден план мероприятий по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений (далее – План мероприятий). Распоряжением Правительства РФ от 15 июля 2010 года №1175-р в него внесены изменения по содержанию мероприятий и срокам их исполнения (в сторону их увеличения). План содержит четыре раздела и предусматривает:- разработку и принятие нормативных правовых актов Правительства РФ (7 постановлений);- принятие нормативных правовых актов федеральных государственных органов (нормативные правовые акты Минфина России, федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителя, федеральных государственных органов – главных распорядителей средств федерального бюджета);- организационные мероприятия (подготовка и утверждение ведомственных планов мероприятий по реализации данного закона, принятие необходимых правовых актов федеральных органов исполнительной власти и др.);- мониторинг реализации закона (ежегодный доклад Минфина России в Правительство РФ).Ведомственные планы мероприятий по реализации ФЗ об изменении правового положения учреждений в соответствии с пунктом 20 Плана мероприятий должны быть утверждены правовыми актами федеральных органов исполнительной власти до 30 марта 2010 года1 .Наряду с этим органам государственной власти субъектов РФ Правительством было рекомендовано утвердить в течение 10 дней со дня официального опубликования Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» планы мероприятий по его реализации в соответствующих субъектах РФ.Если вернуться к предыстории вопроса, то следует отметить, что в Бюджетном послании Президента РФ от 25 мая 2009 года Федеральному Собранию была поставлена задача совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений.Разработка ФЗ об изменении правового положения учреждений была предусмотрена Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 года, и планом мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009-2010 годах, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2009 г. №1862-р.Бюджетное послание Президента РФ от 29 июня 2010 год «О бюджетной политике в 2011-2013 годах» также свидетельствует о том, что эта тема будет находиться в ближайшие годы в центре внимания органов власти всех уровней.Так, в Бюджетном послании предусмотрено, что субъекты РФ и муниципальные образования должны в 2010 году разработать региональные программы повышения эффективности расходов и приступить к их внедрению с 2011 года.Кроме того, Президент РФ отметил, что «необходимо со всей серьезностью подойти к совершенствованию правового положения государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений, чтобы в результате реально повысилось качество предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг, а затраты на эти цели были оптимальными. Работа непростая, многое предстоит изменить как в организации деятельности таких учреждений и их финансировании, так и в умах тех, кто такие услуги оказывает. Правительству РФ необходимо методологически помочь в этой работе органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, в том числе по определению критериев изменения типа существующих бюджетных учреждений с учетом их сферы деятельности и выработке рекомендаций по внесению в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений изменений, которые следуют из федерального законодательства» (соответствующие рекомендации утверждены распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. №1505-р).Эта тема не осталась без внимания Общероссийского профсоюза образования. В письме ЦК профсоюза от 11 марта 2010 года №39 в адрес заместителя министра финансов Российской Федерации Т.Г. Нестеренко были представлены принципиальные замечания и предложения по тексту законопроекта, которые касались рисков и проблем, связанных с изменением порядка и условий финансового обеспечения деятельности нового типа учреждения – бюджетного учреждения. В письме подчеркивалась важность разрешения вопросов, связанных с обеспечением государственных гарантий реализации конституционного права на образование, а также социальных гарантий работников различных типов учреждений. Кроме того, обращалось особое внимание на необходимость увеличения сроков переходного периода с учетом широкомасштабных преобразований в целях осуществления необходимых мероприятий по переходу на новые типы государственных (муниципальных) учреждений.Пакет материалов по законопроекту, в том числе аналитических, содержащих сравнительную характеристику правового положения предлагаемых типов учреждений в форме таблицы, был доведен до сведения всех профсоюзных организаций для ознакомления и формирования мнения.Пунктом 5 постановления исполкома профсоюза от 8 июня 2010 года №1 «О первоочередных мерах профсоюза, его организаций по защите трудовых прав, социально-экономических и профессиональных интересов работников образования, обеспечению социальных гарантий студентам в июне-сентябре 2010 года» определены основные задачи и направления деятельности профсоюза и его организаций в связи с принятием ФЗ об изменении правового положения учреждений.II. Этапы, направления и сроки реализации положений ФЗ об изменении правового положения учрежденийУчитывая, что предстоит значительная работа по выполнению и мониторингу реализации ФЗ об изменении правового положения учреждений на всех уровнях, которая потребует участия в ней профсоюзных организаций, представляется необходимым обратить особое внимание на следующие важные моменты.ФЗ об изменении правового положения учреждений вступает в силу с 1 января 2011 года, за исключением положений, для которых статьей 33 этого федерального закона установлены иные сроки вступления в силу.Частью 13 указанной статьи предусмотрено, что с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года устанавливается переходный период, под который подпадают прежде всего и в основном учреждения регионального и местного подчинения.Переходный период означает, что существующие государственные и муниципальные учреждения могут продолжать функционировать в привычном режиме при одновременном осуществлении подготовительной работы по изменению их правового положения в соответствии с требованиями этого федерального закона.Содержание, сроки и направления работы органов власти всех уровней в переходный период должны определяться на основании статьи 33 ФЗ об изменении правового положения учреждений, в соответствии с которой:- со дня официального опубликования федерального закона Правительство РФ, федеральные органы государственной власти (государственные органы), органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления должны подготовить и принять соответствующие нормативные правовые акты, предусмотренные отдельными статьями Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях», изложенных в редакции этого федерального закона, а также частями 2-4, 7, 16, 19, 20, 23 и 27 статьи 30, частями 1-3 и 15 статьи 31 и статьей 33 этого федерального закона;- на основании части 2 статьи 31 ФЗ об изменении правового положения учреждений органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны:принять до 1 декабря 2010 года нормативные правовые акты, в силу которых создаются казенные учреждения путем изменения типа бюджетных учреждений, действующих на дату принятия указанных нормативных правовых актов, которые должны содержать перечень казенных учреждений;утвердить до 1 января 2011 года в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества;обеспечить до 1 марта 2011 года принятие решений об отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу;обеспечить до 1 декабря 2011 года внесение изменений в уставы подведомственных бюджетных и казенных учреждений;- до 1 декабря 2010 года должны быть приняты законы субъектов РФ, нормативные правовые акты уполномоченного органа местного самоуправления по вопросам, которые предусмотрены частью 16 статьи 33 ФЗ об изменении правового положения учреждений.Следовательно, пристальное внимание профсоюзных организаций на всех уровнях в переходный период должно быть уделено конструктивному взаимодействию с органами власти по обеспечению реализации федерального закона, прежде всего путем участия в подготовке необходимых нормативных правовых актов регионального и местного уровня.Формирование подзаконной нормативно-правовой базы по реализации ФЗ об изменении правового положения учреждений на федеральном уровне идет в настоящее время с учетом вышеуказанного Плана мероприятий2 .    В соответствии с положениями ФЗ об изменении правового положения учреждений принято постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. №537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» (пункт 6 Плана мероприятий), которым утверждены:Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения;Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального казенного учреждения;изменения, которые вносятся в Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, утвержденное постановлением Правительства РФ от 10 октября 2007 г. №662.Кроме того, предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции и полномочия учредителя федерального бюджетного учреждения, должны не позднее 1 декабря 2010 года разработать и утвердить ведомственные нормативные правовые акты по определенному кругу вопросов (порядок предварительного согласования совершения федеральным бюджетным учреждением крупных сделок, порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального бюджетного учреждения и об использовании закрепленного за ним федерального имущества, порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федерального бюджетного учреждения и др.).При этом следует иметь в виду, что на региональном и местном уровнях должны быть приняты соответствующие нормативные правовые акты в отношении подведомственных государственных и муниципальных учреждений.    На основе положений статьи 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (далее сокращенно – ФЗ о НКО) приняты:постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. №538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» (предусмотрено п. 11 ст. 9.2 ФЗ о НКО; пункт 2 Плана мероприятий);постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. №590 «О порядке осуществления федеральным бюджетным учреждением полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа) по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, и финансового обеспечения их осуществления» (предусмотрено п. 5 ст. 9.2 ФЗ о НКО; пункт 4 Плана мероприятий);    Пунктом 11 статьи 9.2 ФЗ о НКО предусмотрено, что виды особо ценного движимого имущества могут определяться:федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении этих органов или в ведении федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам; федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в их ведении (согласно пункту 10.1 Плана мероприятий актами федеральных органов исполнительной власти осуществляется при необходимости определение видов особо ценного движимого имущества в отношении федеральных бюджетных и автономных учреждений, срок – декабрь 2010 г.);в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;в порядке, установленном местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений.В соответствии с пунктом 12 статьи 9.2 ФЗ о НКО перечни особо ценного движимого имущества определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя (согласно пункту 10.2 Плана мероприятий актами федеральных органов исполнительной власти определяются перечни особо ценного движимого имущества, срок – до 1 марта 2010 г.).    Пунктом 7 статьи 9.2 ФЗ о НКО установлено, что порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:Правительством РФ в отношении федеральных бюджетных учреждений (п. 3 Плана мероприятий, срок – июль 2010 г.);высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений.Следовательно, на всех уровнях должны быть утверждены нормативные правовые акты, предусматривающие порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания.Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. №671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» утверждены:Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания;изменения, которые вносятся в постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г. №182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания»;форма ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении федеральных органов исполнительной власти (государственных органов) федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности;форма базового (отраслевого) перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями в установленной сфере деятельности.Наряду с этим пунктом 26 Плана мероприятий предусмотрено, что правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителя, до 1 января 2012 года должны быть сформированы и утверждены государственные задания федеральным государственным учреждениям.    ФЗ о НКО определено, что в отношении бюджетного или казенного учреждения решения о создании, реорганизации, изменении типа, ликвидации принимаются, а также утверждение и изменение устава осуществляются в порядке, установленном:Правительством РФ – для федеральных бюджетных или казенных учреждений;высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ – для бюджетных или казенных учреждений субъектов РФ;местной администрацией муниципального образования – для муниципальных бюджетных или казенных учреждений.Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 года №539 утвержден Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений (пункт 1 Плана мероприятий).Кроме того, частью 3 статьи 31 ФЗ об изменении правового положения учреждений предусмотрено, что со дня официального опубликования этого федерального закона до 1 октября 2010 года решения о создании федеральных казенных учреждений путем изменения типа федеральных бюджетных учреждений, а также об изменении типа федеральных казенных учреждений в целях создания федеральных бюджетных учреждений принимаются Правительством РФ.    В целях реализации положений пунктов 3.3, 3.5 статьи 32 ФЗ о НКО, предусматривающих обязанность государственных и муниципальных учреждений всех типов обеспечивать открытость и доступность документов в соответствии с установленным перечнем, должны быть утверждены:общие требования и порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности учреждений и об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества, которые определяются Минфином России и федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя (пункты 15.3, 15.4 Плана мероприятий, сроки соответственно – сентябрь, октябрь 2010 г.);порядок предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети «Интернет» и ведения указанного сайта, который устанавливается Минфином России (пункт 19 Плана мероприятий, срок – март 2011 г.).    Пунктом 5.1 статьи 32 ФЗ о НКО установлено, что контроль за деятельностью бюджетных и казенных учреждений осуществляется:федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, – в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений;в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, – в отношении бюджетных и казенных учреждений субъекта РФ;в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, – в отношении муниципальных бюджетных и казенных учреждений.    Пунктом 5 статьи 79 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что предоставление бюджетных инвестиций государственному (муниципальному) автономному и бюджетному учреждению осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования (согласно пункту 8.1 Плана мероприятий постановлением Правительства РФ устанавливается порядок предоставления бюджетных инвестиций федеральным автономным и бюджетным учреждениям, срок – ноябрь 2010 г.).    В соответствии с абзацем 19 статьи 165 Бюджетного кодекса РФ Минфин России устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений, а также порядок ведения бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях (пункты 10, 13, 16 Плана мероприятий, сроки соответственно – июль, август, сентябрь 2010 г.).    Федеральным законом «Об автономных учреждениях» (далее сокращенно – ФЗ об АУ) в редакции ФЗ об изменении правового положения учреждений предусмотрено, что открытие и ведение лицевых счетов автономным учреждениям в территориальных органах Федерального казначейства осуществляются в порядке, установленном Федеральным казначейством, на основании соглашений, заключенных учредителями автономных учреждений с территориальными органами Федерального казначейства (часть 3.2. статьи 2; п. 15.1 Плана мероприятий, срок – август 2010 г.); открытие и ведение лицевых счетов автономным учреждениям в финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования) осуществляется в порядке, установленном финансовым органом субъекта РФ (муниципального образования) (часть 3.3 статьи 2).Проведение кассовых выплат за счет средств автономных учреждений осуществляется территориальными органами Федерального казначейства, финансовыми органами субъектов РФ (муниципальных образований) в порядке, установленном соответственно Федеральным казначейством, финансовым органом субъекта РФ (муниципального образования), от имени и по поручению указанных учреждений в пределах остатка средств, поступивших автономным учреждениям (часть 3.4 статьи 2).Частями 3, 3.1, 3.2 статьи 3 ФЗ об АУ предусмотрено, что виды особо ценного движимого имущества автономного учреждения могут определяться:федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и находящихся в ведении этих органов или федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, а также федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, – в отношении автономных учреждений, находящихся в их ведении (пункт 10.1 Плана мероприятий, срок – декабрь 2010 г.);в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;в порядке, установленном местной администрацией в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.Перечни особо ценного движимого имущества автономного учреждения определяются:федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности (пункт 10.2 Плана мероприятий, срок – до 1 марта 2011 г.);в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;в порядке, установленном местной администрацией в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством РФ (вышеуказанное постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. №538).При этом следует особо отметить, что частью 14 статьи 31 ФЗ об изменении правового положения установлено, что автономные учреждения, созданные (в том числе путем изменения типа) до дня вступления в силу этого федерального закона для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах, не предусмотренных частью 1 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (в редакции ФЗ об изменении правового положения), подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования ФЗ об изменении правового положения.Таким образом, если автономное учреждение было создано (в том числе путем изменения типа) до 1 января 2011 года в иных сферах, чем это предусмотрено частью 1 статьи 2 ФЗ об АУ – в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами, – такие автономные учреждения должны быть после 1 января 2011 года и до 31 декабря 2011 года реорганизованы или ликвидированы.Кроме того, частью 15 статьи 31 ФЗ об изменении правового положения предусмотрено, что принятие решения о ликвидации и проведение ликвидации автономного учреждения осуществляется в порядке, установленном:Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;местной администрацией муниципального образования в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.Следовательно, уточнен общий порядок ликвидации автономных учреждений, который предусмотрен статьей 19 ФЗ об АУ, путем введения правового регулирования вопросов принятия решения о ликвидации и проведения ликвидации автономного учреждения.    Статьей 30 ФЗ об изменении правового положения учреждений предусмотрено принятие целого ряда документов, касающихся определения порядка открытия и ведения лицевых счетов бюджетных учреждений всех уровней подчиненности (части 2-4); порядка оформления платежных документов бюджетных учреждений (часть 7) и других вопросов, связанных с порядком осуществления бюджетными учреждениями финансовых операций и обращением взысканий на средства бюджетных учреждений (части 16, 19, 20, 23). В связи с этим значительная часть пунктов раздела II. «Принятие нормативных правовых актов федеральных государственных органов» Плана мероприятий относится к этой тематике (пункты 13.1, 14, 15, 18, 18.1, 18.2, 18.3, 18.4 и др.).    Частью 1 статьи 31 ФЗ об изменении правового положения в отношении федеральных учреждений определено следующее:федеральные органы исполнительной власти не позднее 1 ноября 2010 года должны представить в Федеральное казначейство утвержденные перечни подведомственных им бюджетных и казенных учреждений (пункт 25 Плана мероприятий);федеральные государственные органы, осуществляющие функции и полномочия учредителей бюджетных учреждений, должны:а) утвердить до 1 января 2011 года в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям по представлению соответствующих бюджетных учреждений перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества (пункт 22 Плана мероприятий);б) обеспечить до 1 марта 2011 года принятие решений об отнесении движимого имущества федеральных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу, утверждение перечней особо ценного движимого имущества (пункт 24 Плана мероприятий);в) обеспечить до 1 июня 2011 года внесение изменений в уставы федеральных бюджетных и казенных учреждений (пункт 27 Плана мероприятий).III. Вопросы регулирования трудовых отношений с учетом положений ФЗ об изменении правового положенияЧастью 27 статьи 30 ФЗ об изменении правового положения установлено, что орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, при заключении трудового договора с руководителем бюджетного учреждения предусматривает в нем:права и обязанности руководителя;показатели оценки эффективности и результативности его деятельности;условия оплаты труда руководителя;срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения;условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом РФ при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.Следовательно, начиная с 1 января 2011 года при заключении трудовых договоров в письменной форме с руководителями федеральных, региональных и муниципальных бюджетных учреждений, определяя условия трудового договора (обязательные и дополнительные), предусмотренные статьей 57 Трудового кодекса РФ, необходимо уделять особое внимание и учитывать вышеуказанные положения. При этом необходимо отметить тот факт, что исходя из буквального толкования этой нормы, учет этих условий возможен только при заключении трудового договора, т.е. при приеме руководителя на работу, но не путем внесения изменений в действующий трудовой договор (формально при принятии этого федерального закона ошибочно прямо не предусмотрен такой порядок).Вместе с тем следует учитывать, что распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. №1505-р утверждены рекомендации по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений, в соответствии с пунктом 4 которых для внесения новых условий в трудовой договор заключается дополнительное соглашение к нему, о чем орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, обязан предупредить руководителя бюджетного учреждения в письменной форме не позднее чем за 2 месяца в соответствии со статьей 74 Трудового кодекса РФ. Назначаемому руководителю эти условия включаются в трудовой договор при его заключении.Согласно части 7 статьи 31 в связи с принятием ФЗ об изменении правового положения не требуется переназначения руководителей и иных работников казенных учреждений, созданных в соответствии с законодательными актами, измененными этим федеральным законом, и этой статьей, а также существующих бюджетных учреждений.Таким образом, трудовые отношения с руководителями и работниками бюджетных и казенных учреждений сохраняются, условия трудовых договоров в связи с этим не изменяются, за исключением внесения изменения в условие трудового договора о месте работы работника, а также изменения сведений в трудовых договорах о наименовании работодателя (после утверждения изменений в уставы образовательных учреждений). Кроме того, необходимо будет провести работу по внесению записей в трудовые книжки работников об изменении наименования образовательного учреждения3 . Изменения и дополнения в коллективные договоры образовательных учреждений вносятся в соответствии с Трудовым кодексом РФ (статья 44).В соответствии с пунктом 3 статьи 14 ФЗ о НКО устав бюджетного или казенного учреждения также должен содержать наименование учреждения с указанием типа соответственно «бюджетное учреждение» или «казенное учреждение», сведения о собственнике его имущества, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетное или казенное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, указания о структуре, компетенции органов управления учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов.В связи с этим следует учитывать, что государственная регистрация изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (статья 18).При этом согласно пункту 3 статьи 52 Гражданского кодекса РФ изменения учредительных документов приобретают силу для третьих лиц с момента их государственной регистрации, а в случаях, установленных законом, – с момента уведомления органа, осуществляющего государственную регистрацию, о таких изменениях. Однако юридические лица и их учредители (участники) не вправе ссылаться на отсутствие регистрации таких изменений в отношениях с третьими лицами, действовавшими с учетом этих изменений.IV. Изменения, внесенные в базовые федеральные законы об образованииФедеральным законом об изменении правового положения учреждений внесены поправки в 11 статей Закона РФ «Об образовании» и 8 статей Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Характеризуя данные изменения, следует отметить следующее.Первое. Уточнены правовые нормы, регулирующие порядок учредительства образовательного учреждения, а также осуществления функций и полномочий учредителя образовательного учреждения, созданного Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (пункты 1, 2.1 статьи 11 Закона РФ «Об образовании»).Кроме того, признан утратившим силу пункт 3 статьи 11 Закона РФ «Об образовании», который устанавливал, что отношения между учредителем и образовательным учреждением определяются договором, заключенным между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации.Второе. Определен более четко правовой статус образовательных учреждений по форме собственности, на основе которой они создаются (пункт 3 статьи 12 Закона РФ «Об образовании»).Установлено, что государственным является образовательное учреждение, созданное Российской Федерацией (федеральное государственное образовательное учреждение) или субъектом Российской Федерации (государственное образовательное учреждение, находящееся в ведении субъекта Российской Федерации), муниципальным является образовательное учреждение, созданное муниципальным образованием.Негосударственным является образовательное учреждение, созданное в соответствии с Законом РФ «Об образовании» собственником (гражданином (гражданами) и (или) юридическим лицом (юридическими лицами), за исключением Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.Третье. В соответствии с изменениями, внесенными в законодательство РФ, применительно к деятельности государственных и муниципальных учреждений, выходящей за рамки их основной деятельности, исключено понятие «предпринимательская деятельность».Теперь установлено, что в уставе образовательного учреждения в обязательном порядке указываются структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения, в том числе в части осуществления приносящей доходы деятельности (для государственных и муниципальных учреждений – в случаях, не противоречащих федеральным законам), а также порядка распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности (подпункт 6 пункта 1 статьи 13 Закона РФ «Об образовании»).Статья 47 Закона РФ «Об образовании» в редакции ФЗ об изменении правового положения учреждений теперь именуется «Приносящая доход деятельность образовательного учреждения», предусматривая, что образовательное учреждение вправе вести приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом, постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствует указанным целям. При этом осуществление указанной деятельности государственными и муниципальными образовательными учреждениями допускается, если это не противоречит федеральным законам.Предусмотрено также, что казенное учреждение не вправе осуществлять долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных), организаций, приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и получать доходы (дивиденды, проценты) по ним.Четвертое. Уточнены положения о порядке создания образовательных учреждений, которые предусматривают, что порядок создания:федеральных государственных образовательных учреждений устанавливается Правительством РФ, если иное не предусмотрено федеральным законом;государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта РФ, – высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;муниципальных образовательных учреждений – местной администрацией муниципального образования (пункт 1 статьи 33 Закона РФ «Об образовании»).Кроме того, установлено также, что порядок создания, реорганизации и ликвидации федеральных высших учебных заведений определяется Правительством РФ, если иное не установлено федеральными законами и указами Президента РФ. Порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений, функции учредителя которых выполняют органы местного самоуправления городских округов (муниципальных районов), устанавливается в соответствии с законодательством РФ местными администрациями городских округов (соответствующих муниципальных районов) (пункт 2 статьи 10 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).Пятое. По всему тексту федеральных законов об образовании слова «финансирование», «финансируется» заменены на слова «финансовое обеспечение», которые означают введение иного порядка финансового обеспечения образовательной деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений (подпункты 16 и 17 статьи 28, подпункты 3 и 11 пункта 1 статьи 29, статья 41 Закона РФ «Об образовании»; подпункты 9, 18 пункта 3 статьи 24, статьи 28 и 29 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).Так, определено, что финансовое обеспечение образовательной деятельности федеральных государственных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями осуществляются на основе федеральных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности. Указанные федеральные нормативы устанавливаются в порядке, установленном Правительством РФ.Финансовое обеспечение образовательной деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений осуществляется на основе региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности.Таким образом, на федеральном уровне должны быть разработаны и утверждены федеральные нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности федеральных образовательных учреждений – казенных, бюджетных и автономных. На региональном уровне должны быть разработаны и утверждены региональные нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений – казенных, бюджетных и автономных.Кроме того, предусмотрено особенно, что финансовое обеспечение проведения научных исследований высшими учебными заведениями осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления городских округов, муниципальных районов, в ведении которых находятся эти высшие учебные заведения, отдельно от финансового обеспечения образовательной деятельности (пункт 3 статьи 28 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).Шестое. Установлены особенности правового регулирования порядка использования образовательными учреждениями имеющихся у них средств. Предусмотрено, что если порядком предоставления средств не установлено иное, государственные и муниципальные образовательные учреждения (за исключением образовательных учреждений, созданных в форме казенных учреждений) самостоятельно определяют направления и порядок использования своих средств, в том числе их долю, направляемую на оплату труда и материальное стимулирование работников образовательных учреждений (пункт 5 статьи 42 Закона РФ «Об образовании»).Если порядком предоставления средств не установлено иное, высшие учебные заведения самостоятельно определяют направления использования средств, полученных ими из соответствующего бюджета и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 28 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).V. Основные статусные изменения в правовом положении государственных и муниципальных учрежденийОценивая содержание нововведений ФЗ об изменении правового положения, необходимо отметить, что основной целью предусматриваемых этим федеральным законом изменений в правовом положении государственных и муниципальных учреждений изначально определялось повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг. При этом должны решаться, по крайней мере, две центральные задачи:первая – создание условий и стимулов для более эффективного использования бюджетным учреждением средств, предоставленных из бюджета (через расширение объема прав части бюджетных учреждений по аналогии с автономным учреждением, переход на субсидии по выполнению государственного (муниципального) задания, отмену субсидиарной ответственности учредителя (собственника), поступление полученных доходов в распоряжение бюджетного учреждения);вторая – создание условий для органов власти по оптимизации сети учреждений (через расширение компетенции органов власти по реорганизации, изменению типа и ликвидации подведомственных учреждений, установление гарантий сохранения объема бюджетных ассигнований при изменении типа учреждения).При переходе в новый статус бюджетных учреждений остается неизменным:счета учреждений по-прежнему открываются в казначействе (финансовом органе);на все закупки распространяется действие Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;система управления в основном сохраняется (не требуется переназначение руководителя и иных работников учреждения);недвижимым имуществом учреждение не может распоряжаться без согласия собственника;лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать;имущество учреждений сохраняется у них в полном объеме без перезакрепления.В целом организационные мероприятия должны быть сведены к минимуму – необходимо будет только внести изменения в устав учреждения, а также в трудовые договоры и трудовые книжки работников.Таким образом, базовые изменения в статусе бюджетных учреждений сводятся в конечном итоге к расширению объема их прав и повышению самостоятельности, которые выражаются в следующих позициях:- изменение механизмов финансового обеспечения – переход с бюджетной сметы на субсидии по государственному (муниципальному) заданию;- полученные доходы не являются доходами бюджета, остаются в распоряжении учреждения и должны направляться на достижение целей, ради которых учреждение создано;- расширение самостоятельности по использованию средств, полученных из бюджета;- отмена субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетного учреждения;- расширение прав по распоряжению движимым имуществом (за исключением особо ценного движимого имущества);- заключение гражданско-правовых договоров, приобретение прав и обязанностей от своего имени.Что касается казенных учреждений, то в силу самого ФЗ об изменении правового положения с 1 января 2011 года должны быть созданы федеральные казенные учреждения путем изменения типа действующих федеральных государственных учреждений в сферах, которые определены в части 1 статьи 31 этого федерального закона. Региональные и муниципальные казенные учреждения должны быть созданы в переходный период в соответствии с утвержденными региональными и местными органами власти перечнями казенных учреждений.По сути, статус казенных учреждений будет идентичен существующему, закрепленному в действующем законодательстве Российской Федерации правовому статусу бюджетного учреждения, с дополнительным ограничением в виде зачисления всех полученных учреждением средств от приносящей доходы деятельности в соответствующий бюджет.Автономные учреждения будут функционировать и создаваться в соответствии с Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» в редакции ФЗ об изменении правового положения.При этом следует учитывать утвержденные распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. №1505-р методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности (далее – методические рекомендации), разработанные в целях оказания органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления содействия по приведению правового положения государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений в соответствие с требованиями ФЗ об изменении правового положения.Указанные методические рекомендации содержат:характеристику правового положения казенных, бюджетных и автономных учреждений (основные положения, определяющие правовой статус трех типов учреждений);критерии, основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов, в целях определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения);дополнительные критерии определения типа государственного (муниципального) учреждения, основанные на учете его экономического и управленческого потенциала (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения).Этим документом рекомендованы конкретные показатели для определения экономического и управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения (пункты 9-11 методических рекомендаций), а также констатируется тот факт, что чем выше экономический и управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения, тем менее целесообразно сохранение на установленный переходный период финансового обеспечения данного учреждения на основе бюджетной сметы и (или) изменение его типа в целях создания казенного учреждения.Сравнительная характеристика правового положения трех типов учреждений по основным показателям, отражающим их статусные особенности, сходства и различия, со ссылками на правовые нормы приводится в прилагаемой таблице.Что касается проблем и разного рода рисков при реализации данных нововведений, то они, конечно же, существуют. Практика применения этого федерального закона проявит их более наглядно, в связи с чем возникнет необходимость в его дальнейшем совершенствовании.Жанна ОСИПЦОВА, секретарь – заведующая правовым отделом аппарата Профсоюза работников народного образования и науки РФ———————— 1 Приказом Минобрнауки России от 27 августа 2010 г. №887 утвержден ведомственный план мероприятий по реализации ФЗ об изменении правового положения учреждений. На официальном сайте Минобрнауки России – http://mon.gov.ru в разделе «Документы/Актуальные документы» размещен информационный материал для образовательных учреждений в форме Плаката о реализации положений закона о совершенствовании правового положения государственных (муниципальных) учреждений. 2 На официальном сайте Минфина России в сети «Интернет» (раздел «Бюджет», подраздел «Реализация Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений») публикуются федеральные нормативные правовые акты, принятые во исполнение ФЗ об изменении правового положения учреждений, а также документы методического характера, в том числе модельные законы субъектов РФ (http://www.minfin.ru).3 См. п. 3.2 Инструкции по заполнению трудовых книжек (утверждена постановлением Минтруда России от 10 октября 2003 г. №69).