Какой закон об образовании нам нужен? Мнение педагогов мало интересует чиновников

Неизвестные широкой общественности разработчики федерального интегрированного закона «Об образовании» планируют в июле провести его обсуждение. Такая традиция у власть имущих – обсуждать важные для системы образования и общества документы тогда, когда все в летних отпусках. В преддверии этой акции мы решили пригласить к разговору об образовательном законодательстве людей, которые имеют к нему непосредственное отношение. А нужен ли вообще новый закон об образовании, и если да, то какой?

Олег СМОЛИН, заместитель председателя Комитета ГД РФ по образованию:

– В июле 1992 года вышел Закон Российской Федерации «Об образовании». Я думаю, что наш опыт почти 20-летней давности актуален как опыт всестороннего обсуждения концепции закона и нескольких его итераций в комитете, на специальных конференциях, в многочисленных аудиториях, на бесконечных встречах с учителями. К сожалению, мы сейчас не знаем разработчиков нового законопроекта. В думском Комитете по образованию законопроект не обсуждался депутатами, с ним знакомился только аппарат. Очень бы не хотелось, чтобы интегрированный закон «Об образовании» повторил известную историю закона о монетизации, который, как известно, принимался летом. Я полагаю, что образовательное сообщество имеет право знать, что его ожидает, какие законопроекты ему готовит Государственная Дума, вообще российский парламент. Поэтому первым нашим требованием, на мой взгляд, должно быть требование не форсировать подготовку и предельно широко обсуждать проект интегрированного закона.

Авторы первой редакции Закона Российской Федерации «Об образовании» исходили из того, что образовательные учреждения должны по этому закону получить, с одной стороны, экономическую свободу, а с другой стороны, иметь финансовые гарантии. После этого во властных структурах Российской Федерации возобладала точка зрения, что надо давать что-нибудь одно – либо свободу, либо финансовые гарантии. Знаменитым положением закона 1992 года, повторяющего указ президента Ельцина номер один, стало положение о том, что средние ставки в образовании педагогических работников должны быть выше средней заработной платы в промышленности. На мой взгляд, это положение не устарело и до настоящего времени. Если мы резко не поднимем статус учителя, любые программы модернизации, любые программы развития человеческого потенциала у нас будут обречены на провал.

Закон Российской Федерации «Об образовании» был несовершенен в том смысле, что не всегда четко делил полномочия. Но его общая линия, на мой взгляд, была правильная: право человека на образование не должно зависеть от того, в каком регионе ему посчастливилось или не посчастливилось родиться. И мы исходили из того, что в тех случаях, когда регион финансово недостаточен, федеральный бюджет, федеральное правительство обязаны проводить, как это, кстати, написано и в Конституции, единую образовательную политику и обеспечить более-менее равные условия для получения образования. Теперь полномочия разграничены достаточно четко, но при этом федеральный бюджет практически не отвечает за школу и за учителя. И когда министр образования и науки говорит: «А что вы меня спрашиваете про зарплату учителей? Это не мой вопрос», он формально по законодательству прав, к великому сожалению. Другой вопрос: может ли существовать министерство, которое не имеет отношения к заработной плате педагогических работников?

Владимир ШАДРИКОВ, академик РАО:

– Современную законодательную базу российского образования составляют два закона – Закон «Об образовании» и Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Оба имеют ярко выраженную социальную направленность – не на словах, а по существу каждый пункт пропитан именно заботой о развитии образовании, об учете интересов ученика, родителей, работодателей. Оба закона провозглашают образование приоритетным в политике государства, что тоже чрезвычайно важно. И право на образование закрепляется в качестве одного из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации.

Закон «Об образовании» установил, что организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования будут федеральные программы развития образования, утверждаемые федеральным законом. Федеральная программа только благодаря этому появилась, она рождалась с трудом, и во многом деньги, которые сейчас имеются в образовании на развитие, выделены по федеральной программе. Но нет ежегодного опубликованного доклада по федеральной программе, это резко снижает ее значение, действенность и публичность.

Важно отметить, что в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, органах управления образованием создание и деятельность организационных структур политических партий, общественных организаций и религиозных движений и организаций не допускается. Этот пункт, который не позволял активно вовлекать школу в различные политические действа, сейчас тоже потихонечку микшируется, что вызывает опасения. Сейчас появляется опасность приватизации: по новому закону о типах новых образовательных учреждений государство снимает с себя субсидиарную ответственность, а это, так сказать, уже закладывает основы любых действий.

Требования к минимуму содержания образования сейчас ушли, и это было бы не страшно, если бы стандарт разрабатывался одновременно с примерной образовательной программой, где это содержание должно быть отражено. Но сейчас у нас стандарты утверждаются, а о примерных образовательных программах еще ни гугу. Таким образом, здесь налицо разделение, которое чревато отрицательными последствиями.

Полномочия ответственности в области образования разграничены не очень удачно. Определяя компетенции образовательного учреждения, всю ответственность возложили на директора, а не на учредителя. Учредитель выведен из-под финансовой ответственности за развитие образовательного учреждения. Поэтому когда кто-то закупает не те компьютеры – директора к суду привлекают, когда не отремонтированы электропроводка и крыши – директора привлекают, хотя он делает все в пределах тех ассигнований, которые ему выделяет учредитель. Анализ реализации этих законов позволяет действительно вынести очень много суждений, которые должны быть положены в основу проектирования новой законодательной системы в области образования.

Михаил ВИЛЬЧЕК, народный депутат РСФСР, заместитель председателя Комитета по науке и народному образованию Верховного Совета России, «генеральный конструктор» первого Закона «Об образовании»:

– Хорош был первый Закон «Об образовании» или плох? За эти годы я слышал разные, в том числе диаметрально противоположные, оценки. Думаю, сегодняшним депутатам Государственной Думы, не в упрек им будет сказано, трудно даже себе представить, как сложно и трудно проходил наш закон. Его концепция была согласована с законодательными органами субъектов Федерации. Предварительные тексты законопроекта дважды публиковались в СМИ. Мы получили более полутора тысяч замечаний и предложений. Последняя версия закона дважды прошла постатейное обсуждение в комитете, где обговаривалась буквально каждая запятая. Верховный Совет при слушании законопроекта во втором чтении обсуждал каждую из почти 150 предложенных поправок. При этом главным оппонентом выступал тогдашний министр образования Эдуард Днепров. На заключительном этапе закон преодолел президентское вето. Я как-то на досуге просмотрел стенограммы заседаний Верховного Совета и ахнул. Только на трибуне Верховного Совета с этим законопроектом я провел 13,5 часа.

Николай ГРИЦЕНКО, президент Академии труда и социальных отношений, председатель экспертного совета Комитета по образованию ГД РФ в сфере законодательства образования:

– Из 19 глав, которые предусмотрены в интегрированном законе, 12 мы уже рассмотрели в экспертном совете и дали свои замечания в рабочую группу и разработчикам. Задача – завершить работу над всеми остальными главами и в июне уже выйти на общественное обсуждение. Правда, в первоначальном плане рабочей группы не предусматривалось общественное обсуждение, но мы настояли на этом, и с этим согласились в рабочей группе. Российский союз ректоров на июль запланировал обсуждение законопроекта, наверное, он должен был обсуждаться и в коллективах учебных заведений, Всероссийским педагогическим собранием, профсоюзом.

К сожалению, мы не знаем, какие из тех предложений, которые внесли в рабочую группу, приняты. Многое из того, что было в прежнем или в действующем законе, было изъято, например освобождение от налогов всех видов, поощрение предприятий, юридических и физических лиц, вкладывающих ресурсы в образование. Поэтому мы снова ставим вопрос о том, чтобы это было возвращено в интегрированном законе.

Мы пришли к выводу, что в него нужно вводить главу пятую – о статусе работника образования.

Мы, к сожалению, постепенно отходим от тех завоеваний, которые были, хотя и именуемся социальным государством по Конституции. При нашем молчаливом согласии образование из общего блага переходит в рыночную сферу услуг. В новом законе, правда, упоминается о благе общественном, но это в общем, а в основном образование воспринимается как услуга. Если мы молчаливо соглашаемся с тем, что это услуга, то, естественно, всплывают все рыночные атрибуты – и платность образования, и уходящая на второй план субсидиарная ответственность учредителя, и многое другое. Мы же должны сделать образование действительно двигателем инновационного развития страны.

Виктор ДЕМИН, президент Союза директоров средних специальных учебных заведений России:

– Разработанные законы, а из них федеральных более 50, а региональных более 200, направлены на законодательное обеспечение образовательной деятельности у нас в стране. Во многом принятые законы, особенно Федеральный закон «Об образовании» 1992 года, все-таки сыграли свою положительную роль и продолжают играть, хотя неудовлетворенность законодательной базой сохраняется.

Конечно, в последние годы масса поправок привела к некой деформации законодательной базы. Несогласованность в образовательном праве не была устранена, особенно на региональном уровне. Все это требует, несомненно, изменения законодательной базы и принятия интегрированного закона.

Я председатель Экспертного совета Государственной Думы по начальному и среднему профессиональному образованию. Мы подготовили серьезные поправки к тому законопроекту, но обеспокоены тем, что разработка закона пока ведется закрыто. Нет уверенности, что те предложения, которые мы дали (почти на 100 страницах), будут услышаны или состоится диалог по тем проблемам, которые есть в системе начального и среднего профобразования.

Ирина ЛИХОЛЕТ, ректор Института современного искусства:

– Мое отношение к Закону «Об образовании» 1992 года определяется тем, что, если бы не этот закон, нас бы просто не было. Поэтому мы, дети этого закона, относимся к нему, безусловно, с большим уважением. Он очень многое дал нам в смысле возможностей, поэтому нас тревожит любое отступление в сторону. Но эти отступления происходят на протяжении всего развития российского законодательства, особенно в последнее время.

Проект нового федерального интегрированного закона «Об образовании» фактически некоторые вещи уничтожает в принципе.

Прежде всего хочу обратить внимание на статью 3, пункт 2, где нам говорят о том, что закон гарантирует демократический и государственно-общественный характер управления образованием. И дальше на всех остальных страницах этого закона я, к сожалению, нигде не прочитала, чем, как и возможно ли это гарантировать.

Зато я прочла следующую статью – 4, которая звучит так: «Запрещение дискриминации в сфере образования». Хочу обратить внимание всех людей, занимающихся высшим образованием или вообще образованием в нашей стране, на пункт 1: никто не может быть ограничен в праве на образование или получение каких-либо преимуществ независимо от пола (внимание: расы), цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, состояния здоровья, отношения к религии, убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, наличия судимости (что мне особенно понравилось как работнику образования), а также других обстоятельств. То есть право на образование будут иметь и сексуальные маньяки, и люди, которые были осуждены за распространение наркотиков. А в пункте 3 этой же статьи читаю: «Лица, считающие, что они подверглись дискриминации, вправе обратиться в суд».

Я представила, как ректор творческого вуза, как люди, к сожалению, не имеющие конечности, захотят поступить ко мне на факультет хореографии, я им откажу, а они обратятся в суд. Я представила себе, как психически нездоровые люди, постольку поскольку состояние здоровья – это и психическое здоровье, будут с нами судиться, а они-то обязательно подадут на нас в суд, когда мы не захотим их взять.

Если в этом демократизация, то боюсь, что это не то, за что мы в этой ситуации боролись. Кроме этого, новый закон фактически уничтожает творческое образование, образование в сфере культуры и искусства независимо от того, государственное оно или негосударственное. Цифры в одной главе не совпадают с цифрами в другой. То есть мы не можем определиться в том, что такое академический час: в одной главе это 40-45 минут, а в другой – 45-50 минут. В статье 170, пункт 1, записано: «Целью реализации образовательных программ в области искусства является подготовка квалифицированных творческих и педагогических кадров, профессиональная деятельность которых направлена на создание воплощения и интерпретации художественных произведений, отличающихся новизной, неповторимостью, оригинальностью и общественной значимостью». Я хочу понять: какой государственный стандарт это определит? Это никогда никому не удавалось, ни в какой стране мира. И никаких международных санкций и стандартов, на которые мы ссылаемся, в общем, здесь не существует, потому что все спасовали перед этой ситуацией. Высшие учебные заведения предполагаются только двух типов – университеты и вузы. Вузы, как нам рассказывают в статье 139, будут разделены на колледжи и институты. Тогда я хочу спросить: а что с бедными нашими академиями? Что же мы будем делать-то с Гнесинской академией, с Российской театральной академией? Будем снижать их статус? Ведь на реализацию магистерских программ, как известно, колледжи и институты права не имеют.

Мы вообще еще не определили, что такое магистерская программа в области искусства, и фактически принятие этого закона приведет к тому, что сфера творческого образования – очень сложная сфера – будет просто уничтожена в принципе. Я уже не говорю про негосударственное образование.

Думаю, закон такой большой, что как не каждая птица долетит до середины Днепра, так и не каждый человек, даже занимающийся сферой образования, сможет дочитать его до конца, особенно если учесть, что там есть такие противоречия. Одна часть противоречит другой, очень много неувязок. Хотя нам дали сначала глоссарий, потом где-то вводятся совершенно другие термины без объяснения причин. Возникает вопрос: а нужно ли это вообще?

Вениамин СОКОЛОВ, академик РАО:

– Мы все время рассматриваем образование в отрыве от многих других проблем нашего общества. Между тем развал экономики Советского Союза начался прежде всего с развала всей системы образования – с середины 50-х годов.

Сейчас, когда мы говорим о проблемах образования, в значительной степени опираясь и на прошлый опыт, и на то, что сейчас делается, мы опять забываем о том, что же из себя представляет экономика России. Я сейчас могу совершенно твердо утверждать, что современная российская экономика принципиально не восприимчива к любым инновациям, не нуждается ни в какой науке, ни в каком образовании, ни в каких специалистах.

Сегодня себестоимость производства литра бензина – 40 копеек. Олигархи получают шесть тысяч процентов прибыли! Какая инновация им нужна?!

Поэтому экономика и диктует ту самую линию поведения, ту законодательную деятельность, которая закрепляет нынешнее положение системы образования. А так быть не должно. 43 новых миллиардера появились у нас за этот год. Чистый экспорт в прошлом году превысил чистый экспорт в предыдущем, не кризисном, году в 1,6 раза. При этом нам говорят, что на науку денег нет, на образование – нет. В рамках действующих экономических правил мы на высокий уровень развития образования не выйдем, какие бы законы мы ни принимали. Если мы не увеличим среднюю зарплату в средней и высшей школе, то, какие бы слова мы о качестве ни произносили, качество будет только падать, так как в вузе и школе не смогут работать наиболее способные люди, которыми наше общество располагает.

Валентин ШУКШУНОВ, президент Международной академии наук высшей школы, доктор технических наук, профессор, заслуженный деятель науки и техники Российской Федерации:

– Министерство образования и науки РФ, по сути, отвергло национальную доктрину «Образование», которая была одобрена общественностью и принята постановлением правительства в 2000 году, а срок ее действия до 2025 года. Оно отвергло и концепцию модернизации образования, которая была рассчитана на период с 2001 по 2010 год. О них просто забыли.

Новую концепцию программы, стратегию и тактику модернизации образования Минобрнауки не разработало и не предложило образовательной общественности. В силу этого руки у модернизаторов были развязаны в отношении того, что и когда делать с образованием, какие законопроекты вносить в Государственную Думу.

Сегодня модернизация образования в России – импровизация, интуитивность, отсутствие опоры на общественность, закрытость, кулуарность, непоследовательность, бессистемность, ущемление интересов коллектива, вытеснение из управленческой вертикали высшей школы и вузов профессионалов, ученых, педагогов и замена их менеджерами.

Выбрав ошибочно вектор модернизации российского образования, Минобрнауки России превратило уникальную российскую систему образования в жалкую копию европейской. Мы уже потеряли отечественную систему образования. То, что осталось от нее в результате разрушительной модернизации, не представляет интереса для других стран, даже для государств СНГ. В результате модернизации утрачена изюминка российской системы образования, утрачено то, чем выгодно отличалась советская система, – фундаментальность, научная системность и практическая направленность. К чему привела модернизация высшего образования? Она привела к тому, что не решены старые проблемы. Напротив, она инициировала появление новых серьезных проблем. Поэтому так важно сегодня противостоять тому, чтобы новый интегрированный закон «Об образовании» узаконил нынешний вектор модернизации в том виде, в каком нам ее предлагают.

Сергей КУЗИН, председатель Московской городской организации Профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации, член Комиссии по вопросам реализации социальных городских программ в сфере образования Общественной палаты по образованию в городе Москве:

– Если 20 лет назад законодательство в области образования было прогрессивным и демократичным, то сегодня оно стало реакционным и антисоциальным. Государство фактически, разрушив существовавшую в XX веке систему российского образования, пытается сегодня развивать ее по чужим, заморским, лекалам, что только тормозит ее развитие.

Профсоюз настаивает на незамедлительном установлении федеральных государственных гарантий по обеспечению мер социальной защиты педагогических работников, в том числе на установлении для всех категорий педагогических работников отпуска продолжительностью 56 дней, на установлении для всех категорий педагогических работников единой надбавки к должностному окладу за ученую степень кандидата и доктора наук, на введении в систему оплаты труда педагогических работников из соответствующих бюджетных источников выплаты единовременного ежегодного пособия к отпуску в размере не ниже должностного оклада в целях обеспечения условий для оздоровления педагогических работников, на установлении для всех категорий педагогических работников трудовой пенсии по старости в размере 50 процентов от утраченного заработка или не ниже 40 процентов от уровня должностного оклада, на установлении права на назначение досрочной трудовой пенсии по старости всем педагогическим работникам, имеющим стаж педагогической работы не менее 25 лет.

Мы считаем необходимым рассмотреть и положительно решить следующие вопросы:

– о повышении оплаты труда педагогических работников, имея в виду, что размер базовой ставки заработной платы по каждой профессиональной квалификационной группе работников, полностью отработавших в течение месяца норму рабочего времени и выполнивших норму труда, не может быть ниже минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом, и подлежит индексации не реже одного раза в год в размере не ниже индекса инфляции;

– о выделении государственной беспроцентной ссуды и льготного ипотечного кредита для приобретения жилья молодыми специалистами. Надо разработать государственную программу «Жилье учителю», предусмотрев возврат к практике предоставления служебного жилья с возможностью его закрепления и выкупа на льготных условиях, например, списание стоимости по мере увеличения педагогического стажа на 10 процентов за каждые пять лет работы;

– о совершенствовании системы пенсионного обеспечения по старости различных категорий педагогических работников, в том числе предусмотрев в фонде оплаты труда возможность софинансирования дополнительного пенсионного страхования педагогических работников за счет работодателя.

Необходимо также внести изменения в налоговое законодательство в части отнесения к расходам предприятий средств на развитие и укрепление материально-технической базы образовательных учреждений, увеличение заработной платы педагогических работников, повышение квалификации и переподготовку педагогов.

Мы верим, может быть излишне наивно, в то, что недалеко то время, когда образовательное законодательство России под влиянием различных факторов, в том числе и при нашем с вами давлении, будет совершенствоваться в сторону демократических принципов и ценностей, обеспечивая всем гражданам нашей страны свободный и бесплатный доступ к знаниям. Но пока нет никакой уверенности, что все это, столь нужное российской системе образования, будет закреплено в новом интегрированном законе «Об образовании».

P.S. Наши законодатели в последние годы изобрели чисто российское новшество – пластическую хирургию в области права. Былой Закон «Об образовании» многочисленными поправками в угоду реформаторам перелицевали так, что авторы его уже не узнают. Нынче неизвестные авторы пытаются не просто хирургически изменить образовательное законодательство, а предложить этому законодательству новое рыночное лицо. Главная задача сегодня – мобилизоваться и препятствовать принятию закона, ухудшающего положение системы. Нам нужно открытое и гласное обсуждение законопроекта. Мы должны на этом настаивать вопреки позициям чиновников, заинтересованных в том, чтобы этого не произошло. Ведь потом этот закон придется выполнять не только чиновникам, но и учителям и спрашивать за неисполнение закона будут с педагогов.