Какой закон нужен образованию?

Виктор САДОВНИЧИЙ, президент Российского союза ректоров, академик РАН: Главное – определить стратегию.

Мы продолжаем обсуждение законопроекта «Об образовании в РФ».Разработка нового закона – это не просто механическое объединение существующих норм с устранением противоречий между ними, это достижение некоего нового качества. По крайней мере, так должно быть. Законодательство должно догнать ушедшую вперед практику, работать на опережение, закладывать потенциал для развития системы отечественного образования на будущее. Есть множество примеров из жизни, которые показывают вопиющую нужду в совершенствовании законодательства: разные бюджеты не могут финансировать один и тот же вуз из-за доведенного до крайнего догматизма принципа подведомственности, финансирование в виде частных пожертвований зачастую облагается налогом на прибыль из-за размытости критерия целевого использования средств, совместная деятельность вузов (особенно в случае международного сотрудничества) затруднена из-за налогов и бюджетных ограничений, потому что право не видит разницы между услугами и академическим сотрудничеством, практически не выстроена связь учебных заведений с работодателями. Этот перечень можно продолжать до бесконечности. Закон об образовании, конечно, очень нужен, но он в своем новом качестве должен быть максимально сконцентрирован собственно на образовании, должен закладывать юридические предпосылки формирования его перспективных направлений. Интегрирующий законодательный акт призван стать для всех юридически обязывающим документом, а не справочником, пересказывающим краткое содержание всего свода российского законодательства применительно к сфере образования. Пока же представленный проект во многом похож на справочник, дублирующий нормы гражданского, семейного, трудового, финансового и даже антимонопольного законодательства. Когда закон говорит о родителях и законных представителях, мы видим пересказ семейного законодательства, когда заходит речь о правоспособности образовательных организаций – узнаем нормы гражданского права. Возможно, какой-то такой справочник в сфере образования надо издать, но из проекта закона все лишнее, не относящееся напрямую к образованию, надо, безусловно, изъять. Вторая беда проекта, которая может сделать его неработоспособным в принципе, – декларативность норм. Закон полон красивых слов, но пройдите по его нормам, задавая все время простые вопросы: какие конкретно права и обязанности установлены в этой норме, чьи это права и чьи обязанности, что будет с тем, кто нарушит чужие права и не выполнит свои обязанности? Прямых ответов документ не дает, отсылая нас к «порядку, установленному законодательством» либо «определяемому правительством». В проекте есть прямые ошибки, например, статья 23 предусматривает создание органами исполнительной власти внебюджетных отраслевых фондов финансирования научно-исследовательских работ в сфере образования, Правительству РФ предлагают разработать соответствующий порядок, но это не поддержка инноваций, это нарушение принципа бюджетного права, принципа полноты бюджета. Создание ведомственных внебюджетных фондов выхолащивает правило о концентрации всех финансовых ресурсов государства в бюджете, делает бессмысленным голосование по закону о бюджете, приводит к нарушению системы разделения властей. В части 6 статьи 5 читаем: «Отношения, вытекающие из возмездного оказания образовательных услуг, не являются образовательными». Буквально это означает, что все платное образование – не образование! Ознакомление со статьями 60 и 90 проекта показывает, что, по замыслу разработчиков, это не так, но что написано, то написано. Очень спорно рассмотрение любых образовательных отношений как отношений договорных (статья 60). Дискуссионное положение содержится в части 3 статьи 89, трактующей вопросы финансового обеспечения подготовки бакалавров и специалистов. Исходя из нее норматив финансирования вуза должен зависеть от результатов ЕГЭ студента. Интересно, на какого студента норматив финансирования должен быть выше: на отличника, который и так все знает, или на троечника, с которым предстоит мучиться преподавателям вуза?  Обойден и вопрос конфликта интересов: если норматив устанавливается в расчете на одного студента, тогда чем больше студентов, тем больше финансирование. Будут объективно оценивать студентов и отчислять неуспевающих или будут держать номинальные души ради финансирования? Очень многие коллеги обратили внимание, что из проекта выпал уровень начального профессионального образования, что также противоречит международной практике. Об этом пишут советы ректоров вузов Санкт-Петербурга, вузов Костромской области. Советы ректоров вузов Саратовской, Белгородской, Ростовской и других областей указывают в числе множества замечаний такое: «Представляется необоснованным исключение из перечня образовательных организаций высшего профессионального образования академий и перевод их в разряд организаций дополнительного профессионального образования». Совет ректоров вузов Приморского края в развернутом комментарии отмечает: «Законопроект в основном догоняет ситуацию в высшем профессиональном образовании, а не формирует ее», «законопроект … не содержит в себе положений (новелл) относительно инновационной деятельности». Поскольку этим законом мы очерчиваем перспективы развития образования на многие десятилетия вперед, значит, в нем должен быть юридический залог непрерывного обновления образования. Чтобы дать реальный импульс модернизации, нормы закона, равно как и статья 24 «Экспериментальная и инновационная деятельность в сфере образования», должны быть существенно конкретизированы и согласованы с другими нормативными правовыми актами. Основной стимул к инновационному развитию вузов – их широкая самостоятельность, позволяющая вузам формировать собственные решения, выбирать нестандартные подходы, активно экспериментировать. Мы должны заложить в новый закон принцип реальной, а не номинальной, автономии вузов и их академической свободы. Само понятие академической свободы и автономии формулируется в законопроекте очень расплывчато, такое впечатление, что авторы как-то даже опасаются этих слов. Согласимся, что администрирование должно задавать широкие, но четкие границы, в рамках которых вуз будет свободен в принятии решений своего развития, за которые он несет ответственность перед обществом. Принципы ответственности перед обществом, перед каждым конкретным человеком, судьбу которого призван вершить обсуждаемый нами закон, должны пронизывать его содержание. По моему мнению, эти принципы таковы: – принцип единства образовательного пространства, обеспечивающий высокое качество и равнодоступность образования; – принцип паритетности обучения и воспитания; – принцип интеграции образования и науки; – принцип академической свободы; – принцип единства и преемственности уровней образования – «образования через жизнь»; – принцип сбалансированности интересов учащихся, преподавателей, работодателей и учредителей как основных участников образовательного процесса; – принцип транспарентности (открытости) образования обществу. В обсуждаемом проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» юридическая техника, сформулированная на основании так называемых прецедентов, встала впереди принципов и даже над ними. Это очевидно. В итоге документ может потерять свое главное предназначение – определять стратегический образ образовательной системы, которую мы с вами строим.