На чтение: ≈ 35 мин.Профсоюз всегда уделял внимание вопросам, связанным с предоставлением льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг сельским педагогам и всячески отстаивал гарантии предоставления этих льгот от судебной защиты до сохранения соответствующей правовой нормы. В связи с существенными изменениями в федеральном законодательстве, прежде всего по вопросам разграничения полномочий между уровнями власти, включая 122-й Федеральный закон, повлекшими расширение правовых основ развития региональной нормативной правовой базы, субъекты Российской Федерации стали принимать свои законодательные акты по вопросам предоставления жилищно-коммунальных льгот отдельным категориям граждан, в том числе педагогическим работникам.
Общая ситуация с регулированием предоставления льгот.
В субъектах Российской Федерации за последние 2 года приняты нормативные правовые акты по предоставлению мер социальной поддержки педагогическим работникам в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), однако условия и порядок их предоставления порой существенно различаются по регионам.
Обращая внимание на название законов, принятых в субъектах РФ, можно сделать вывод, что многие из них (уже судя по названию) не согласуются с нормами федерального законодательства. Так, например, региональные законодательные акты имеют следующие наименования: закон Рязанской области «О компенсационных выплатах по оплате жилья и коммунальных услуг специалистам в сельской местности и рабочих поселках»; закон Республики Адыгея «О предоставлении компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Адыгея»; закон Хабаровского края «О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан».
В других регионах названия законов соответствуют положениям Закона РФ «Об образовании», предопределяя их содержание, однако положения этих законов в части регулирования порядка предоставления льгот и обеспечения защиты прав и интересов педагогических работников требуют отдельной оценки. Такими, например, являются закон Ростовской области «О размерах, условиях и порядке возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности»; закон Саратовской области «Об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья, отопления (обеспечения топливом), электроэнергии педагогическим работникам образовательных учреждений, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)»; закон Томской области «О возмещении расходов на предоставление мер социальной поддержки педагогическим, библиотечным и медицинским работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области», и другие.
При этом субъекты Российской Федерации не принимают во внимание положение статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ, предусматривающее, что при издании органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов по этим вопросам совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до 31 декабря 2004 года в натуральной форме, не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Даже если в определенных случаях объемы финансирования в региональных бюджетах и увеличиваются, однако условия предоставления льгот при этом ухудшаются, поскольку вводятся дополнительные условия при их предоставлении, ограничивающие права работников.
Например, осуществляется замена натуральных льгот денежными компенсациями, вводятся требования к уровню образования, объему выполняемой работы, устанавливается социальная норма площади жилья и нормативы потребления в целях ограничения размеров возмещения расходов на оплату жилья и коммунальных услуг, отменяются льготы пенсионерам, за которыми предусмотрено их сохранение, не учитываются члены семьи педагогического работника при расчете размеров возмещения расходов на предоставление льгот и т.д.
Фактически это означает, что в каждом отдельном субъекте Российской Федерации устанавливается по существу свой порядок предоставления этих льгот, который всегда был единым и общеобязательным на всей территории страны, различия касались лишь норм отопления и освещения, которые определялись в каждом регионе с учетом климатических и иных особенностей.
Наступивший этап в реализации этих льгот можно кратко охарактеризовать как этап регионализации и монетизации, с чем нельзя согласиться по целому ряду оснований. Однако следует признать, что проблема адекватно складывающейся ситуации по разграничению полномочий законодательного закрепления этих льгот и определения механизма их обеспечения существует.
Профсоюз с таким подходом принципиально не может согласиться, так как это неизбежно влечет за собой ограничение в правах по признаку места жительства и финансовых возможностей регионов, что означает закрепление дискриминации в этой сфере, учитывая общий низкий уровень социальных гарантий педагогических работников, прежде всего уровень заработной платы.
В связи с этим профсоюзные организации инициируют и поддерживают действия педагогических работников по обжалованию региональных нормативных правовых актов, а также по взысканию средств по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в судах.
Характеристика ограничений права педагогических работников на натуральные льготы
Принятые в целом ряде субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты по этому вопросу наряду с сохранением действовавших ранее условий и порядка предоставления льгот предусматривают ограничения прав педагогических работников.
Право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением ограничивается в региональных нормативных правовых актах следующими условиями:
– осуществляется замена натуральных льгот на денежную компенсацию (Ивановская – 330 рублей в месяц, Тамбовская -1500 рублей в год, Вологодская – 400 в месяц, Липецкая – 200 в месяц, Воронежская – 215 в месяц Оренбургская – 120 в месяц, Пермский край – 1740 рублей в год);
– льготы предоставляются только в пределах социальной нормы площади жилья, установленной в субъекте РФ (Республика Марий Эл, Ростовская, Читинская, Иркутская, Томская области и др.);
– при предоставлении мер социальной поддержки педагогическим работникам исключаются члены семьи (Республика Дагестан, Республика Марий Эл, Тамбовская, Вологодская, Оренбургская области и др.);
– меры социальной поддержки не предоставляются пенсионерам, за которыми сохраняется право на льготы (Республика Дагестан, Астраханская область и др.);
– меры социальной поддержки предоставляются только работающим и проживающим в сельской местности педагогическим работникам, исключая лиц, проживающих в городе, но работающих на селе (Алтайский край и др.);
– меры социальной поддержки предоставляются работникам системы образования, проживающим только в сельской местности, за исключением рабочих поселков (поселков городского типа) (Астраханская, Оренбургская области);
– меры социальной поддержки предоставляются педагогическим работникам, для которых образовательное учреждение является основным местом работы, и устанавливаются требования к рабочему времени: работа в объеме не менее 0,75 ставки (Республика Адыгея, Воронежская область, Оренбургская область, Алтайский край);
– меры социальной поддержки предоставляются только работникам, имеющим постоянную регистрацию на территории субъекта РФ, следовательно, гражданин, имеющий временную регистрацию, лишен этого права (Тамбовская область);
– меры социальной поддержки устанавливаются только для педагогических работников государственных образовательных учреждений, исключая муниципальные образовательные учреждения (Ставропольский край, Оренбургская область, Краснодарский край);
– при предоставлении мер социальной поддержки педагогических работников предъявляются обязательные требования к наличию высшего или среднего профессионального образования (Нижегородская, Белгородская области);
– меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг гарантируются лишь педагогическим работникам, проживающим в жилых помещениях, предоставленных по договору социального найма в государственном или муниципальном жилищном фонде (Мурманская, Томская области), тогда как федеральное законодательство предусматривает предоставление мер социальной поддержки независимо от формы собственности жилищного фонда.
Наряду с этим по имеющейся в ЦК профсоюза информации из территориальных организаций в субъектах РФ, в которых неправомерно введена денежная компенсация взамен предоставления натуральных льгот, педагогические работники, проживающие в сельской местности, не обращаются за получением субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Право сельских педагогических работников на жилищно-коммунальные льготы является правом, установленным законами федерального уровня по одному из вопросов обеспечения социальной защиты населения, который находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, законодательство субъектов Российской Федерации по этому вопросу не должно противоречить федеральному законодательству и призвано обеспечивать единообразное применение федеральных правовых норм о порядке предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг специалистам в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Иное означало бы нарушение конституционных норм о равенстве прав граждан (статья 19) и запрете издания законов, отменяющих или умаляющих права гражданина (статья 55).
Закон Российской Федерации «Об образовании» в пункте 5 статьи 55 предусматривает, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. Таким образом, Закон РФ «Об образовании» не предусматривает никаких ограничений указанного права педагогических работников в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), а педагогические работники в случае нарушения этого права могут в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за его защитой.
Судебная практика
Расширяется судебная практика по обжалованию региональных нормативных правовых актов, устанавливающих ограничения по реализации права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.
Педагогические работники при правовой поддержке профсоюзных организаций, а также в ряде регионов и прокуроры обжалуют в республиканских, краевых, областных судах региональные законы и подзаконные нормативные правовые акты, которыми в отношении педагогических работников введена замена натуральных льгот денежной компенсацией, установлены нормы социальной площади жилья и нормативы потребления коммунальных услуг по отоплению и освещению, исключены педагогические работники, вышедшие на пенсию, из числа граждан, пользующихся льготами.
Только на уровне Верховного суда РФ юристы правового отдела аппарата ЦК профсоюза за период с июня 2005 года по март 2006-го представляли интересы педагогических работников и принимали участие в 7 судебных заседаниях, на которых рассматривались дела по обжалованию нормативных правовых актов Алтайского края, Кировской, Тверской, Сахалинской, Псковской, Владимирской и Архангельской областей.
Приведем конкретные примеры судебных решений по этим вопросам.
Решением Верховного суда Республики Марий Эл от 31 марта 2005 года признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей норма закона Республики Марий Эл «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилья и коммунальных услуг», исключающая из числа граждан, которым оказываются меры социальной поддержки, специалистов государственной и муниципальной системы образования, проживающих в поселках городского типа.
Определением Верховного суда РФ от 28 декабря 2005 года №64-Г05-13 оставлено в силе решение Сахалинского областного суда от 7 октября 2005 года о признании недействующими пунктов 1, 2 части 1 статьи 2 закона Сахалинской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий специалистов, работающих и проживающих в сельской местности на территории Сахалинской области». Указанным решением признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей норма о денежной компенсации расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в размере 1100 рублей в месяц взамен льгот, которые должны предоставляться в натуральном виде.
Решением Верховного суда Республики Алтай от 7 марта 2006 года признан недействующим закон Республики Алтай от 7 июня 2005 года №43-РЗ «О мерах социальной поддержки некоторых категорий работников, проживающих в сельской местности Республики Алтай», в части подпункта 1 пункта 1 статьи 1 со дня принятия указанного закона. Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 1 указанный закон распространялся на педагогических работников, работающих в государственных и муниципальных учреждениях образования, культуры и искусства, государственных учреждениях здравоохранения, социального обслуживания.
Суд установил, что нормами закона Республики Алтай меры социальной поддержки педагогических работников, проживающих в сельской местности, противоречат федеральному законодательству, ограничивают предоставленное этим работникам право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, вследствие чего следует признать недействующим подпункт 1 пункта 1 статьи 1 обжалуемого закона с тем, чтобы действие этого закона не распространялось на педагогических работников, проживающих в сельской местности.
Педагогические работники сельской местности, рабочих поселков (поселков городского типа) обращаются в суды также с исковыми заявлениями о взыскании денежных средств по оплате жилья и коммунальных услуг и взыскании задолженности по жилищно-коммунальным платежам за прошлое время.
Так, решением мирового судьи судебного участка Новочихинского района Алтайского края от 29 июня 2005 года по делу №2-175-191/05 с администрации Новочихинского района Алтайского края в пользу 17 педагогических работников Октябрьской средней школы взыскана задолженность по оплате жилья и коммунальных услуг и компенсации на приобретение методической литературы за период с 2000-го по 2004 год.
Решением Верховского районного суда Орловской области от 24 октября 2005 года с администрации Верховского района Орловской области в пользу десяти педагогических работников взыскана задолженность по предоставлению льгот по оплате жилья и коммунальных услуг за период с октября 2002 года по апрель 2005-го.
Вступившие в законную силу судебные решения свидетельствуют о том, что действия педагогических работников по защите своих прав достаточно эффективны.
Как показывает анализ судебной практики, суды указывают на то, что право педагогических работников в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) не отменено и не изменено.
Статьей 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ установлено, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Принцип неухудшения положения граждан при принятии федеральных законов, затрагивающих их социальные права, неоднократно подтверждался и постановлениями Конституционного суда РФ. Федеральный законодатель вправе, как следует из статей 71 (пункты «в», «е», «з»), 39, 40 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, исходя из признаваемых и защищаемых Конституцией Российской Федерации ценностей, вносить изменения в ранее установленные правила предоставления льгот и компенсаций. Однако при внесении таких изменений, как вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, должно быть обеспечено соблюдение положений Конституции Российской Федерации, закрепляющих, что Россия является демократическим правовым социальным государством (статья 1 часть 1; статья 7), в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанностью государства (статья 2); должен также соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года о проверке конституционности положений статей 1 и 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»).
Статьей 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 года №189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, до введения в действие Жилищного кодекса РФ.
В соответствии с гражданским процессуальным законодательством РФ (статья 251 ГПК РФ) гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (п. 2 ст. 19 Конституции РФ), следовательно, если федеральным законом гарантировано право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, то на всей территории Российской Федерации оно должно обеспечиваться без каких-либо ограничений.
Каждый педагогический работник, работающий в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), должен знать, что он имеет право обжаловать в суде нормативный правовой акт, который ограничивает и нарушает его законные права.
Изменения в региональном законодательстве в результате работы профсоюза и судебных решений
В некоторых субъектах РФ ранее принятые законы, ограничивающие права педагогических работников, подверглись изменению либо отмене путем принятия новых специальных законов, регулирующих вопросы возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), в результате судебных решений, а также активной работы территориальных организаций профсоюза при подготовке региональных нормативных правовых актов и поправок к ним.
Первоначально законом Брянской области от 10 декабря 2004 года №92-З «О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан» предусматривалось, что педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области, взамен натуральных льгот устанавливалась денежная компенсация в размере 2000 рублей в год. Однако 10 февраля 2005 года прокурором Брянской области принесен протест, и эта норма в отношении педагогических работников признана недействующей как противоречащая федеральному законодательству. Позднее был принят специальный закон, регулирующий вопросы возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений.
В настоящее время Законом Брянской области от 13 мая 2005 года №35-З «О возмещении расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансируемых из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области», в статье 2 определено, что возмещению подлежат фактически понесенные расходы организациями, оказывающими услуги на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области.
Согласно статье 5 указанного закона порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения с отоплением и освещением сохраняется также за педагогическими работниками, вышедшими на пенсию, при условии наличия стажа работы в учреждениях, расположенных в сельской местности или поселках городского типа, не менее 10 лет на момент ухода на пенсию и пользования указанными льготами.
Законом Калужской области от 30 декабря 2004 года №13-ОЗ «О мерах социальной поддержки специалистов, проживающих и работающих в сельской местности» меры социальной поддержки педагогических работников в сельской местности в виде права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением ограничивались пределами социальной нормы площади жилья.
Законом Калужской области от 27 июня 2005 года №92-ОЗ «О внесении изменений и дополнений в закон Калужской области «О мерах социальной поддержки специалистов, проживающих и работающих в сельской местности» внесены изменения в указанный закон, который изложен в новой редакции.
Теперь педагогические работники, работающие в сельской местности и проживающие с ними совместно члены их семей, имеют право на бесплатную жилую площадь, бесплатное предоставление услуг по отоплению и электроснабжению, а проживающие в домах, не имеющих централизованного отопления, право на топливо, приобретаемое в пределах норм, установленных для продажи населению в соответствии с законодательством.
После вступления в силу решения Алтайского краевого суда от 25 марта 2005 года, в соответствии с которым признан недействующим с момента принятия пункт 2 статьи 2 закона Алтайского края от 31 декабря 2004 года №77-ЗС в части распространения его на педагогических работников образовательных учреждений, был принят Закон Алтайского края от 3 ноября 2005 года №88-ЗС «О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)». Статьей 2 указанного закона предусмотрено, что возмещение расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения, производится организациям, предоставляющим жилищно-коммунальные услуги, органом, уполномоченным администрацией Алтайского края, на основании заключенных с организациями договоров.
Таким образом, педагогическим работникам Алтайского края, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), льготы теперь предоставляются в натуральном виде.
Несмотря на то что в регионах России законодательство, регулирующее вопросы предоставления жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), приводится в соответствие с Законом РФ «Об образовании», очевидны проявившиеся упущения в работе законодателей субъектов Российской Федерации. Возможно, это произошло в результате того, что при работе над законопроектами не учитывается мнение территориальных организаций профсоюза.
Проблема обеспечения реализации права педагогических работников в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением остается по-прежнему актуальной, поэтому территориальным организациям профсоюза, как и самим педагогическим работникам, необходимо активно продолжать работу по отстаиванию законных прав и интересов работников в этой сфере.
Жанна ОСИПЦОВА, секретарь, зав.правовым отделом Профсоюза работников народного образования и науки РФ; Сергей ХМЕЛЬКОВ, главный специалист по правовым вопросам
Выбор читателей
Комментарии