Как избежать процентомании? Необходимы всего-навсего 54 критерия

Если мы столь часто и столь настойчиво в последнее время говорим о доступности и качестве образовательных услуг, то самое время оценить, насколько эти доступность и качество реально достижимы на самом высоком уровне. Специалисты Минобрнауки РФ в последнее время с немалым интересом изучают разработки Новгородской области не столько потому, что теоретически все разработано весьма оригинально, сколько потому, что все это введено в практику. И если кто-то еще размышляет, стоит или не стоит выстраивать рейтинги муниципальных территорий по части образования, то на Новгородчине такие рейтинги давно уже помогают главам администраций достаточно объективно оценивать работу системы. О том, как ведется эта работа в Новгородской области, рассказывает руководитель областного Комитета образования доктор педагогических наук, профессор Владимир Аверкин.

В 1992 году мы приняли программу развития образования Новгородской области, в которой было предусмотрено многое, на наш взгляд, архинеобходимое для повышения качества образования. Но очень скоро мы поняли, что программа наша, всеми принятая и одобренная, остается на бумаге: она сама по себе, а работа идет сама по себе. Словом, задумались мы над тем, по каким критериям нужно оценивать работу и муниципалитетов, и образовательных учреждений, и руководителей. Критерии нужны были добротные и объективные, ведь это на школьном уровне директору легко оценить работу учителей, проверить как исполняются его приказы и решения педсовета, а с областного уровня контролировать каждую школу (и даже каждый район!) практически невозможно. Но нужно, потому что в конечном счете от этого зависит многое в успехе управления. Чтобы управлять системой образования области, чтобы добиться выполнения поставленных задач, получить конкретные результаты и быть уверенным в их достоверности, нужно было иметь перечень показателей оценки работы органов управления образованием городов и районов, которые в свою очередь оценивают деятельность муниципальных образовательных учреждений.

Не секрет, что органы управления образованием привыкли контролировать процесс, а не результат. Так происходит сегодня практически во всех регионах. Со времен социализма перед системой образования ставятся задачи, которые по тем или иным причинам не выполняются. Однако никто не несет за это ответственность. Общеизвестно, что так и остались пустым звуком многие положения Федерального закона «Об образовании» – выделение на нужды образования фиксированной доли ВВП, нормативное финансирование, наличие государственных стандартов общего образования, создание независимой аттестационной комиссии и многое другое. В системе образования так и не удалось создать механизм финансирования результатов ее деятельности, а ведь в том же Законе «Об образовании» есть статья, согласно которой Правительство РФ должно делать ежегодный доклад Федеральному Собранию о результатах работы системы образования, и для обсуждения этого доклада приглашать губернаторов и законодателей субъектов РФ, руководителей органов управления образованием, журналистов.

В нашей области многие положения, записанные в Законе «Об образовании», исполняются, наверное, поэтому Новгородчина сегодня – единственный российский регион, в котором для оценки работы системы общего и начального профессионального образования используются специально разработанные критерии. Сравнивая системы образования муниципалитетов на основании нескольких десятков показателей, администрация области добивается роста доступности, качества и эффективности образования. Мы убедились, что с помощью системы объективного оценивания можно улучшить результаты работы образовательных учреждений не только в отдельно взятом регионе, но и во всей России.

Мы нашли ответы на многие вопросы. Например, администрация каждого муниципалитета теперь представляет в Комитет образования области данные о том, какой процент детей посещает дошкольные образовательные учреждения. Поскольку этот показатель ниже 100%, областной комитет обязал муниципальные органы управления образованием с каждой конкретной семьей разбираться, почему ребенок не посещает детсад. Благодаря такому подходу ежегодно увеличивается посещаемость – сегодня в детские сады ходят 96% детей в возрасте от 3 до 7 лет, проживающих в Новгородской области. Образовательные услуги в детсаду полностью оплачиваются за счет бюджетных средств и в результате становятся доступными всем семьям.

Введение показателей влияет на качество образовательных услуг. Это опять же можно проследить на примере детских садов: ввели показатель – сколько дней в году болеют дети. У руководителей детсадов появилась ответственность перед органами управления образованием, а у воспитателей – перед администрацией ДОУ.

Но детский сад – только начало. Очень часто при переходе из начальной школы в основную ребята, успевающие на «хорошо» и «отлично», «скатываются» на тройки. Мы стали подсчитывать, сколько детей становятся троечниками, сравнили показатели в разных районах. Заместители директоров теперь каждый месяц сами просматривают классные журналы и, если видят, что ребенок вдруг стал получать тройки, рекомендуют обратить на это внимание учителям-предметникам и родителям. Такому ребенку нужно уделять больше внимания, использовать другие методы обучения.

К тем районам, где показатели самые низкие, подход следующий: если территория по сумме показателей или по отдельным показателям получает последнее место, это не повод для того, чтобы кого-то наказывать. Напротив специалисты областного комитета обращают особое внимание на образовательные учреждения в этих районах. Если там не умеют работать, значит, надо организовать повышение квалификации, если не хотят работать, об этом надо поставить в известность главу района, а уж он пусть делает выводы. Если его устраивает последнее место в райтинге…

Здесь уместно провести аналогию с единым государственным экзаменом, главная задача которого не в том, чтобы открыть талантливым сельским детям доступ в престижные вузы. Анализ результатов ЕГЭ имеет колоссальное значение для системы общего образования, поскольку позволяет объективно оценивать уровень обученности, изменять содержание образования и улучшать качество подготовки выпускников.

Работа учреждений образования большого города и сельского района сравнивается на основании одних и тех же критериев, поскольку для них должны создаваться равные условия. Не случайно на обучение ребенка в сельских районах выделяется больше денег, чем в городе. Конституция РФ и федеральные законы одинаковы для всех, другое дело, что все не могут (да и не должны!) быть на одном уровне.

После всестороннего обсуждения мы предложили пятьдесят четыре показателя, на основании которых сегодня оценивается работа территорий – качество работы всех уровней образования (дошкольного, общего, среднего, начального профессионального) и различные аспекты работы учреждений образования и муниципальных управлений – кадровая политика, финансовая обеспеченность, социальная защита. По специальной методике из всех показателей составляется общий балл для каждой территории, эти баллы выстраиваются в рейтинг. Есть общий рейтинг, рейтинг по каждому направлению и по каждому критерию. Если по общему рейтингу в 2003 году Великий Новгород занял первое место, то по направлению «начальная школа» он только на пятом месте, по основному – на десятом. Сравнение территорий по отдельным показателям тоже о многом говорит. Например, для системы основного образования есть такой показатель, как число второгодников.

Введение такого показателя заставляет учителей, психологов, директоров переосмысливать отношение к этой категории детей. Есть и такой показатель, как число медалистов. Их знания должны подтверждаться независимой оценкой – в первую очередь единым государственным экзаменом. Если кандидат в медалисты получил по результатам сдачи ЕГЭ 90-100 баллов, нет сомнений, что он свою медаль заслужил. В Новгородской области отличников теперь поддерживают главы городов и районов, выплачивают им ежемесячные стипендии.

Чтобы избежать процентомании, была введена независимая оценка качества знаний. Помимо ЕГЭ есть еще и текущий контроль, в том числе по непрофильным предметам. Он осуществляется во время аттестации образовательных учреждений, которая в соответствии с Законом «Об образовании» проводится раз в пять лет, то есть ежегодно проходят аттестацию 20% образовательных учреждений области. Оценка качества знаний в рамках аттестации проходит в 4-м, 9-м, 11-м классах. Независимость и объективность экспертизы обеспечиваются за счет того, что контроль знаний с помощью специальных контрольно-измерительных материалов осуществляет независимая комиссия, и школьные учителя не могут повлиять на результаты. Помимо знаний учащихся в ходе экспертизы оцениваются и другие параметры, например материально-техническая база. Проверяется обеспеченность школы компьютерами. Полученные данные сверяются с теми, которые были представлены школой в район. Если они сходятся, нет претензий ни к руководству школы, ни к району.

Вероятность того, что руководство школы или района может подкупить членов комиссии, близка к нулю. Если выяснится, что председатель комиссии допустил фальсификацию, он лишится своей должности. А должность очень привлекательная: съездив три-четыре раза в месяц на аттестацию школы, председатель получает ту же зарплату, что и в Комитете образования на руководящей должности при полной нагрузке.

По результатам аттестации школы делятся по категориям. Чем выше категория, тем больше надбавка к зарплате директора. Директор, в свою очередь, поощряет учителей. Комитет планирует финансировать школы первой категории по нормативу на 3-4% выше обычного. Такая технология управления заставила людей по-другому смотреть на проблемы и привела к росту показателей.

Однако в настоящее время нет возможности сравнить уровень образования в Новгородской области с другими субъектами РФ. Если бы аналогичная система оценки была введена во всех регионах, стало бы ясно, кто добивается лучших результатов. Но смысл вовсе не в том, чтобы дать почетные грамоты тем губернаторам, у кого результаты выше. Главное – чтобы в отстающих субъектах РФ разобрались, почему низки результаты, чтобы специалисты могли изучить опыт и перенять технологию лучших регионов. А вот если у руководителей безнадежно отставших регионов нет желания изменить ситуацию, тогда Министерство образования и науки РФ должно проинформировать их о том, что результаты в образовании плохие, что регион не обеспечивает выполнение государственной политики в области образования по доступности, качеству, эффективности.

Чтобы в регионах не было подтасовок отчетности, опять возникает необходимость в независимой экспертизе, но уже на федеральном уровне. К тому же подтасовки статистической отчетности чреваты серьезными проблемами. Во-первых, это уголовно наказуемо. Во-вторых, многие показатели находятся под перекрестным контролем различных ведомств – например, за беспризорностью, подростковой преступностью и наркоманией следят МВД и прокуратура.

Перечень показателей, по которым оценивается работа системы образования, равно как и методика подсчета суммарного рейтинга, должен постоянно совершенствоваться. По опыту Новгородской области можно сказать, что введение некоторых показателей не отражало реальной картины, поэтому мы решили от них отказаться. Например, есть показатели, характеризующие положение детей-сирот – их обучение в учреждениях НПО, трудоустройство, обеспечение жильем и так далее. Получалось, что чем меньше таких детей, тем выше рейтинг территории.

Мы убеждены, что использование системы показателей в масштабах страны поможет решить еще одну проблему – когда с работы нередко увольняют хороших специалистов. Типичная ситуация: если в регионе действующий губернатор проигрывает выборы, то его преемник увольняет прежнего руководителя управления образования, определяя на эту должность человека из своей команды. А вот если бы новый губернатор знал, что показатели системы образования выросли благодаря этому управленцу, он бы наверняка оставил его на должности.