Как будут финансироваться школы?

Модернизация образования происходит в условиях бюджетной реформы, что накладывает дополнительную ответственность на органы управления образованием при внедрении моделей нормативно-подушевого финансирования. Оптимизация механизма управления бюджетными ресурсами сводится к переходу от ассигнований на текущее содержание учреждений образования к финансированию оказываемых ими услуг на основе задания учредителя. Задание должно обеспечивать увязку показателей объемов и качества предоставляемых образовательными учреждениями услуг (выполнения работ) с размерами направляемых на эти цели средств бюджета соответствующего уровня.

Анализ норм бюджетного законодательства и 83-ФЗ о совершенствовании правового статуса бюджетных учреждений показывает, что эти нормы дают правовые основания государственным и муниципальным органам определять объемы заданий как бюджетным, так и автономным учреждениям в зависимости от качества оказываемых ими услуг. Включение в бюджетные законы и бюджетные муниципальные решения норм о показателях (критериях) качества и об учете этих показателей при формировании государственных и муниципальных заданий позволит создавать конкурентную среду.

В частности, частью 1 ст. 69.2. БК РФ предусматривается, что государственное (муниципальное) задание должно содержать, помимо прочего, «показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг», а также «порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания». Эта норма позволяет включать показатели качества не только в само задание, но и проверять их в порядке контроля, показывать в отчетности и, в случае несоответствия, например, по качеству, досрочно прекращать задание. Право на досрочное прекращение задания подразумевает и право на его сокращение в любое время, в том числе при планировании на новый период. Для реализации таких прав необходимо, чтобы требования к качеству и условия прекращения (сокращения) задания были прописаны в задании и в бюджетных законах (решениях). Формирование государственного (муниципального) задания будет осуществляться в порядке, установленном (соответственно принадлежности учреждений) правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов федерации и местной администрацией, на срок до 1 года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до 3 лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период с возможным уточнением при составлении проекта бюджета. Таким образом, правительство РФ, субъекты федерации и местные администрации будут иметь возможность планирования бюджета с использованием заданий, сформированных с учетом качества услуг, что оказывает определяющее влияние на последующие решения об объеме финансирования.

Детальная спецификация предоставляемых образовательных услуг заменяет детальную регламентацию расходов бюджетного учреждения. Предоставление высокой степени финансовой самостоятельности образовательным учреждениям при переходе на принципы нормативно-подушевого финансирования обеспечивается точной спецификацией бюджетного задания. Наряду с основной деятельностью в спецификацию включается и подлежит финансированию деятельность по выполнению функций администрирования и регулирования. Для этого применяется система стандартов и нормативов качества бюджетных услуг. Форма заданий утверждается теми же органами исполнительной власти, на которые возложены функции нормативно-правового регулирования. Задание включает в себя и положение о контроле за его исполнением и требования к отчетности.

Учредитель перечисляет подведомственному учреждению средства на выполнение задания по предоставлению соответствующего вида услуг (выполнения работ). Фактически объемы финансирования в новых условиях бюджетного законодательства определяются подушевыми нормативами, умноженными на количество обучающихся по образовательным программам в соответствии с государственными стандартами. Это и означает переход на формирование бюджетов на нормативно-подушевой основе.

Для перехода на финансирование образовательных учреждений по заданию составляется базовый и ведомственный перечень оказываемых бюджетными учреждения услуг и выполнения работ. Базовый перечень составляется для всех учреждений образования, независимо от их ведомственной принадлежности. На основе базового перечня составляется ведомственный печень услуг, который может расширять, углублять и детализировать базовый перечень.

Аналитическая подготовка для составления ведомственного перечня услуг включает:

–        Анализ социальных гарантий и обязательств в разрезе социальных групп с учетом возрастных характеристик, особенностей развития и здоровья обучающихся;

–        Инвентаризацию подведомственных учреждений в разрезе видов учреждений с характеристикой их предполагаемого статуса:

Ø      казенные,

Ø      бюджетные,

Ø      автономные

–        Анализ численности занятых в подведомственных учреждениях по категориям персонала:

Ø      педагогический,

Ø      административно-управленческий,

Ø      учебно-вспомогательный,

Ø      обслуживающий,

Ø      иной персонал;

–        Анализ Типовых положений об образовательных и иных подведомственных учреждениях;

–        Анализ уставов подведомственных учреждений;

–        Анализ динамики финансирования подведомственных учреждений;

–        Анализ стандартов оказания услуг, документов, характеризующих условия оказания услуг и требования к качеству.

Для каждой из услуг должны быть разработаны показатели качества. Такие показатели обеспечивают увязку объемов оказываемых услуг с качеством их выполнения и позволяют оценить эффективность бюджетных расходов. Показатели качества разделены на показатели процесса оказания услуги (непосредственные результаты) и показатели результата оказания услуги (конечные результаты).

Последние несколько месяцев ведется работа по созданию нормативной базы и методического обеспечения этого перехода. Регионы-лидеры процесса модернизации образования накопили опыт внедрения нормативного финансирования школ в расчете на одного учащегося. Однако во многих регионах применение принципа подушевого финансирования заканчивается перечислением субвенций местным бюджетам, бюджетные средства не доводятся по подушевому принципу до учебного заведения. В некоторых регионах в качестве нормативов используются фактические расходы на образование за предыдущие годы, тем самым нормативная работа подменяется традиционными расчетами «от достигнутого».

Некоторые регионы при переходе на нормативно-подушевые принципы используют модели, включающие более десятка коэффициентов, что фактически консервирует сложившуюся ситуацию и не дает толчок к комплексной модернизации региональных систем образования.

В условиях нормативно-подушевого финансирования регионам, реализующим комплексные проекты модернизации образования (31 регион), удалось существенно увеличить удельные расходы на образование в расчете на одного ученика. В результате высвобождения средств за счет повышения эффективности расходов и целевых вложений в обновление школьной инфраструктуры удалось существенно увеличить финансовую поддержку программ развития образовательных учреждений, осуществить масштабное повышение квалификации педагогов и руководителей школ, стимулировать внедрение инновационных образовательных технологий и проектную активность учащихся и педагогов.

Разрабатываемые на региональном уровне новые системы оплаты труда учителей направлены на:

§                     учет всей выполняемой ими работы,

§                     экономическое стимулирование качества и результативности педагогического труда,  роста профессионализма,

§                     развитие инновационной деятельности и творческой инициативы.

Такой подход предполагает:

§                    снятие жесткой зависимости между размером зарплаты и количеством уроков, преподаваемых учителем;

§                    введение внеурочной (внеклассной, воспитательной, методической и др.) деятельности в объем оплачиваемой работы учителя, в пределах должностного оклада;

§                    введение новой схемы нормирования труда учителя, учитывающей  все виды выполняемой им работы;

§                    установление верхнего предела учебной нагрузки (урочной части педагогической работы) учителя.

Ключевые признаки новой системы оплаты труда учителей характеризуются:

·         наличием механизма связи заработной платы с качеством, результативностью труда;

·         повышением стимулирующих функций оплаты труда, ростом объема стимулирующих надбавок в общем фонде оплаты труда;

·         нацеленностью на реальный рост заработной платы учителя;

·         наличием механизмов нормирования и учета в базовой части оплаты труда всех видов работы учителя – как  урочной нагрузки, так и внеурочной работы, предусмотренной должностными обязанностями;

·         зависимостью оплаты труда в базовой части от числа обучаемых;

·         введением регионального регламента участия органов государственно-общественного управления школ в распределении стимулирующей части фонда оплаты труда.

Работодатель (школа) в пределах средств, направляемых на оплату труда, устанавливает с учетом мнения представительного органа работников систему премирования, стимулирующих доплат и надбавок, которая закрепляется в коллективном договоре или локальном акте образовательного учреждения. Распределение премий, стимулирующих доплат и надбавок осуществляется на основании решения общественного органа самоуправления (совета школы).

Целевой характер вложений обеспечил существенное обновление инфраструктуры школьного образования. До начала проекта доля школьников, обучающихся в современных условиях, составляла в среднем по 31 региону менее 32%, сегодня этот показатель составляет около 65%. Комплексный характер реализуемых в регионах проектов позволил обеспечить позитивную динамику ключевых индикаторов. Так, соотношение количества учащихся и учителей в 31 регионе в среднем увеличилось с 9,5 учащихся, приходящихся на 1 учителя, в 2006 году до 10,9 учащихся, приходящихся на 1 учителя в 2009 году. Доля фонда оплаты труда учителей в школах повысилась до 68% в 2009 года, тогда как в 2006 году в большинстве регионов она составляла около 55%. В результате в составе финансового норматива удалось сократить долю неэффективных административно-хозяйственных расходов и увеличить почти на 30% оплату педагогического персонала школ. Часть непрофильных расходов школ в ряде регионов была передана в аутсорсинг специализированным управляющим компаниям по договорам, что повысило качество услуг и эффективность муниципальных расходов по содержанию имущества.

Реализация региональных проектов модернизации образования привела к общему пониманию, что современных условиях качество образования обеспечивается не отдельным учреждением, а сетью образовательных учреждений, основанной на принципах социального партнерства и межведомственном взаимодействии образования, культуры, спорта и других секторов социальной сферы. Применение инструментов управления по результату в региональных системах образовании, основанных на принципе «Деньги в обмен на обязательства» показывают их высокую эффективность. Они формируют сквозную систему публичной отчетности, учет интересов всех участников образовательного процесса.

Ирина Абанкина, директор Института развития образования Национального исследовательского университета Высшая школа экономики

Фото Ольги Максимович

Смотрите в разделе Видео ролик с Ириной Абанкиной на тему \”Как будет финансироваться школьное образование в условиях бюджетной реформы?\”

Смотрите также в прикрепленном файле презентацию Ирины Абанкиной \”НОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ\”