Ирина Абанкина, директор Института развития образования Национального исследовательского университета Высшая школа экономики: Расходы на образование одного дошкольника увеличились в России с 7000 до 49000 рублей.

Вложения в дошкольное образование действительно растут. Фактически за последние годы в России расходы на образование одного дошкольника увеличились с 7000 до 49000 рублей. Даже с учетом инфляции рост составляет 3,7 раза, и это, конечно, заметное увеличение. Тем не менее мы говорим о том, что нужно и повышение этого уровня финансирования, и повышение охвата детей.При общем абсолютном увеличении расходов на дошкольное образование, к сожалению, структурно они не менялись: как составляли определенную долю процентов, так фактически и составляют.

Основные задачи в дошкольном образовании сегодня сформулированы как развитие разнообразных форм предоставления услуг (которые и адекватны возможностям развития детей, их здоровья, и соответствуют требованиям родителей), а также как реализация образовательных программ.

Конечно, речь идет о том, чтобы повысить квалификацию педагогов, помочь им освоить современные педагогические технологии, которые могли бы сегодня внедряться в дошкольном образовании, поскольку инвестиции в дошкольное образование действительно окупаются очень эффективно. Как подчеркивают многие, в том числе международные, эксперты, вложения в дошкольное образование многократно превышают инвестиции в последующие уровни, в том числе и профессионального образования.

На августовские чтения будет вынесен для обсуждения проект закона «Об образовании в РФ». Очень важно при обсуждении обратить внимание на то, как там описана возможность получения финансирования в пределах нормативных затрат для детей, которые посещают и муниципальные, и негосударственные дошкольные образовательные учреждение. Некоторые регионы, в частности Пермский край, уже реализовали эту инициативу, на их опыте и основывалась эта норма законопроекта. Очень важно, чтобы она сохранилась, чтобы регионы и муниципалитеты могли способствовать развитию всех форм дошкольного образования, интеграции всех видов и типов учреждений, которые сегодня решают проблему острейшего спроса на дошкольное образование.

Охват дошкольным образованием по всем регионам России детей от одного года до семи лет составляет 59,8%. Если мы посмотрим на существующие правовые документы, то, в общем-то, по методике нормативной обеспеченности учреждениями социальной инфраструктуры для дошкольных учреждений норма 1999 года, где обозначены 60% для городского населения от числа работающих матерей и 40% для сельского населения, до сих пор не изменена. Формально все выполнено, но если мы говорим о существе дела, о необходимости раннего развития, воспитания, помощи семьям в ответ на их запросы, то, конечно, сегодня все хотят гораздо более полного охвата. Во многих регионах достигнут охват более 80%, а в некоторых даже и 98% детей на предшкольной стадии. Многие регионы – и Якутия, и Чувашия, и Москва – ввели специальные законы об обязательном дошкольном образовании на предшкольной стадии с 5 лет. Но сегодня ставится задача, чтобы и ранними формами поддержки семейного воспитания были охвачены дошкольники начиная буквально с года-полутора лет. Здесь можно сослаться на очень успешный опыт Казани, где поняли: надо подхватывать ребятишек, как только они начинают ходить, осваивают речь, общение, очень многие мамы за эти год-полтора еще могут без серьезного повышения квалификации вернуться на свое рабочее место, поэтому это инициатива очень важная, нужная, востребованная семьями.

Вложения в дошкольное образование действительно растут. Фактически за последние годы в России расходы на образование одного дошкольника увеличились с 7000 до 49000 рублей. Даже с учетом инфляции рост составляет 3,7 раза, и это, конечно, заметное увеличение. Тем не менее мы говорим о том, что нужно и повышение этого уровня финансирования, и повышение охвата детей.

При общем абсолютном увеличении расходов на дошкольное образование, к сожалению, структурно они не менялись: как составляли определенную долю процентов, так фактически и составляют. Поэтому, анализируя финансирование этой сферы, мы сегодня на государственном уровне не можем признать ее приоритетной для вложения бюджетных средств. Чтобы повысить финансирование, нужно внимательно относиться к выполнению задания учредителя, предусмотренного 83-ФЗ.

83-ФЗ поставил как главную задачу увязать финансирование с качеством и объемом оказываемых услуг. Но как измерить качество в дошкольном образовании? Если в школьном образовании у нас есть полноценные федеральные государственные стандарты, которые состоят из трех групп требований (к структуре образовательной программы, к условиям осуществления образовательного процесса, к результатам обучающихся), то в дошкольном образовании есть только федеральные государственные требования. В этих ФГТ требований к результатам практически нет, есть только требования к условиям осуществления управления и рекомендуемая структура образовательных программ. Причем принято решение, что это будет не одна рекомендованная образовательная программа, поэтому нам сегодня очень важно понять, каким образом увязать интересы родителей, педагогов, которые работают в дошкольном образовательном учреждении, и органов управления образованием, для того чтобы обеспечить качественное образование.

Качество не статическая характеристика, на самом деле это процесс согласования интересов всех участников образовательного процесса. Мы сегодня переходим к тому, чтобы установить регламенты на оказание услуг в соответствии с выдвинутыми стандартами качества, обеспечить обратную связь с потребителями и в зависимости от этого осуществлять финансирование образовательного процесса. Самые общие показатели, которые мы можем использовать при формировании задания учредителя в дошкольном образовательном учреждении, – это три группы индикаторов: в первой группе индикаторы связаны с развитием детей сообразно возрасту, во второй – с сохранением и укреплением здоровья детей, в третьей – с реализацией тех программ коррекционного воспитания, поддержки, которые требуются, если такая необходимость была выявлена; для этого у нас есть механизмы мониторинга оценки состояния здоровья, развития детей и социологический опрос. Очень важно, чтобы, не перегружая дошкольное образовательное учреждение требованиями, тем не менее оценивать результативность их деятельности через развитие детей и укрепление их здоровья.

Какие же показатели характеризуют условия сохранения здоровья? Есть разные группы показателей – те, что характеризуют процесс оказания услуги, и те, что характеризуют результат. Результат – это, естественно, те группы здоровья, которые по мониторингу приписываются тому или другому ребенку, а вот процесс связан с теми мероприятиями, которые осуществляет дошкольное образовательное учреждение.

Такие показатели, как «Сколько мероприятий проведено?», «С какой частотой в расчете на одного ребенка в год проводятся мероприятия?», учредитель может включать в финансирование заданий.

Есть ли показатели, отражающие кадровый потенциал? Конечно, они должны быть, потому что если у нас есть необходимость в коррекции здоровья, развития речи, то должны быть и специалисты, которые могут реализовать эти программы.

Если мы говорим, что главное – взаимодействие с родителями всех участников образовательного процесса, то очень важно то, насколько образовательное учреждение установило эту связь. Тут такие показатели, как «Сколько проводится совместных мероприятий с родителями?», «Насколько информирован родитель о программах, о том, что происходит конкретно с их ребенком в дошкольных учреждениях?», формируя задание, учредитель, безусловно, может включать в те показатели качества, которые приписываются к услугам.

Переход на финансирование задания на самом деле лежит в логике и русле общей политики финансирования Бюджетного сектора. Еще в 2009 году (до принятия 83-ФЗ) Президент РФ Дмитрий Медведев в своем Бюджетном послании подчеркнул: необходимо переходить на финансирование по заданию учредителя одной строкой субсидии, способствовать переходу в автономные учреждения существующих учреждений.

Что же такое задание учредителя? Задание учредителя установлено Бюджетным кодексом РФ. 63-ФЗ от 27 апреля 2007 года внес изменения в Бюджетный кодекс РФ. В соответствии с его новой редакцией единственная форма финансирования по 69.1 статье Бюджетного кодекса РФ – финансирование задания учредителя. Задание устанавливает, а не распределяет на конкурсной основе учредитель, в задании все увязывается как по количеству, так и по качеству оказываемых услуг.

Все, что входит в задание, установлено законом, это норма прямого действия и единственная форма финансирования учреждений. Да, это жесткая норма, потому что в Бюджетном кодексе РФ напрямую сказано: если какие-либо показатели из задания не выполняются, учредитель вправе приостановить, а при необходимости даже и прекратить его финансирование. Поэтому все, что есть в задании по количеству, по объему услуг, по информированности населения об этих услугах, по качеству этих услуг, становится финансово ответственным. Раньше этого не было, это новая идеология финансово ответственного менеджмента, который в том числе распространяется и на дошкольные образовательные учреждения.

Переходный период заканчивается 1 июля 2012 года, но уже сейчас необходимо провести очень большую подготовительную работу, для того чтобы перейти на финансирование по заданию учредителя. Многие документы на федеральном уровне разработаны и могут быть взяты как основа, как шаблоны, для того чтобы использовать на муниципальном уровне. Однако для каждого муниципалитета, конечно, должны быть разработаны свои документы, и именно они станут основой для перехода на финансирование по заданию учредителя.

В задании учредителя есть расходные обязательства, которые фиксируют через базовый и ведомственный перечни государственных или муниципальных услуг. Именно составлением этих перечней сегодня, наверное, и должны заниматься органы управления образованием на муниципальном уровне и руководители образовательных учреждений, потому что это очень ответственная работа.

Что же станет первым шагом для составления базового перечня, чем отличается базовый перечень от ведомственного? Базовый перечень формируется по отрасли образования в целом независимо от того, кому подчинены образовательные учреждения. Ведомственный перечень формируется по подведомственным учреждениям. Эти два перечня могут не совпадать – один может детализировать и расширять другой.

Базовый перечень – основа, которую составляют органы управления образованием для любого ДОУ, все равно, кому подчинен детский садик или другое дошкольное образовательное учреждение. Две графы обязательны при составлении базового перечня услуг: наименование услуги и категория потребителей с учетом возраста, уровня развития детей и особенностей тех льгот, которые на эту категорию распространяются.

Какие же услуги могут быть в дошкольном образовании? Основу составляют программы и реализация этих программ. Это могут быть и программы полного дня, и краткосрочные программы, и программы круглосуточного пребывания, и коррекционные программы с учетом тех или других особенностей развития ребенка. Перечень всех этих программ, которые реализуются, и составляет основу базового перечня с учетом категорий потребителей, для которых они реализуются.

Ведомственный перечень включает единицы измерения, он может расширить и углубить базовый перечень с учетом имеющихся подведомственных учреждений. Если есть централизованная бухгалтерия, то это уже не образовательное учреждение, а она обеспечивает деятельность дошкольного образования, значит, услуги бухгалтерии должны быть включены в ведомственный перечень. Дело в том, что финансировать можно только то, что включено в ведомственный перечень. Если в ведомственном перечне нет тех или других услуг, они не могут быть профинансированы учредителем, так как задания устанавливаются исходя из ведомственного перечня. Он может быть избыточным: учредитель ежегодно заказывает услуги в зависимости от возникающей необходимости, а ведомственный перечень – полный перечень услуг для всех категорий потребителей. Здесь могут уже оказаться не только физические лица, но и Юридические лица, ведь те же централизованные бухгалтерии работают с юридическими лицами, у них свои критерии и показатели качества.

Точно так же у научно-методических центров, которые оказывают поддержку и дошкольным образовательным учреждениям, и семьям, и родителям, потребителями услуг могут быть необязательно физические лица, тем более дети в том или другом возрасте. Поэтому очень внимательно надо отнестись к тому, кто подходит под каждую категорию потребления, в каких единицах тогда измеряется перечень услуг. Показателей качества поначалу может быть совсем немного, потому что трудно свыкнуться с тем, что есть финансовая ответственность по каждому из этих показателей.

Что нужно сделать, для того чтобы сформировать ведомственный перечень на муниципальном уровне? В первую очередь проанализировать все те обязательства, которые есть. Казалось бы, они всем известны, однако очень много принято не только федеральных, и даже не только региональных, но и муниципальных обязательств в отношении детей из многодетных семей, детей-сирот, детей с ограниченными возможностями здоровья. Это создает дополнительные обязательства, поэтому первый шаг при составлении перечней – анализ той федеральной, региональной, а главное – муниципальной нормативно-правовой базы, которая описывает все социальные обязательства и гарантии, которые есть у муниципалитета. Без этого сформировать перечень довольно сложно.

Что еще служит основой для такого анализа? Конечно, типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, уставы дошкольных образовательных учреждений, перечни услуг в основных видах деятельности всех подведомственных учреждений, которые сегодня финансируются. Все это и составляет основу тех перечней услуг, которые должны быть сформированы, вот они в первую очередь и подлежат анализу. Очень важно в дополнение проанализировать финансовые показатели, ведь мы все равно работаем в пределах лимита бюджетных обязательств, установленных в том или другом муниципалитете, при расчете затрат речь идет о том, что нужно выделять нормативы, непосредственно связанные с оказанием услуг.

Какие группы расходов и какие механизмы финансирования при этом подразумеваются? Во-первых, в задании это финансирование текущей деятельности на основе расчетно-нормативных затрат. Именно эти нормативы должны быть связаны с количеством обучающихся, как бы привязаны к ученику. Деньги должны следовать за воспитанником в то образовательное учреждение, куда он двигается, это передается одной строчкой субсидии: если учреждение остается в статусе бюджетного учреждения – значит в казначейство, если в статусе автономного учреждения – значит либо в кредитное учреждение (в банк, где открыты счета автономного учреждения), либо в казначейство, все зависит от того, где у них счета.

Казенные учреждения, а дошкольные учреждения могут остаться в статусе казенного учреждения, например малокомплектные детские сады, которые финансируют не на нормативной основе, а на иной основе, получают те же самые расчетные нормативы, но не в виде субсидий, а по смете, разложенной, как нам это и привычно, по статьям экономической классификации. Если мы говорим о строительстве, о реконструкции – это отдельные бюджетные инвестиции, которые передаются отдельной строчкой в той же самой форме субсидии, но на реконструкцию или строительство.

Если мы говорим о разовых закупках, то это тоже субсидия для бюджетных автономных учреждений, но это субсидия целевая, где цель прописана непосредственно, не в задании учредителя.

В текущие расходы включают только текущий ремонт, капитальный ремонт, разовые закупки оборудования, реализацию приоритетного национального проекта, другие инициативы и все финансируется отдельной субсидией. Для любой субсидии между учреждением и учредителем подписывается соглашение, форма соглашения федеральными органами уже рекомендована, ее можно использовать. В соглашении прописывают порядок передачи средств: как это осуществляется – ежеквартально или по-другому, каков порядок контроля за расходованием средств и так далее, но средства передаются тоже одной строчкой.

Средства учреждение имеет право в конце года оставить и сохранить, передать на следующий год. Это сегодня разрешено 83-ФЗ, фактически контролю подлежит только общий размер расходования средств, но есть нормативы по кредиторской задолженности, которая не должна превышать трехмесячного срока. Сегодня законодательная база говорит о том, что и для бюджетных, и для автономных учреждений предусмотрено выполнение тех или других обязательств в денежной форме – это социальные выплаты, публичные обязательства.

83-ФЗ бюджетным автономным учреждениям дает право самостоятельного распоряжения всеми внебюджетными доходами. Это вовсе не означает, что ДОУ не могли до этого зарабатывать деньги. Дошкольные учреждения всегда имели родительскую плату, но раньше, до принятия 83-ФЗ, это были неналоговые доходы бюджета, сегодня это собственные средства учреждений, которыми они распоряжаются по своему усмотрению, что очень важно.

Как определяется состав затрат? Они делятся на две группы, потом все складывается и передается одной строчкой. Но при расчете рассчитываются две субсидии: одна – на оказание услуг или выполнение работ, вторая – на содержание имущественного комплекса в «спящем режиме». Вообще говоря, 83-ФЗ не создал ни одной новой организационно-правовой формы. Форма та же – учреждения, а это значит, что вся собственность остается у учредителя. Как и раньше, ее отдают исключительно в оперативное управление, значит, ответственность за содержание этой собственности несет учредитель, поэтому, даже если он не устанавливает никакого задания, все равно финансирует содержание учреждения в спящем режиме.

Что же такое спящий режим? Это 50% платы за теплоснабжение, 10% – за электросети, полный перечень платы, связанный с налогами, которые обязаны оплатить и за участок, и за здание. Эту часть средств учредитель в любом случае передает учреждению, все остальное – пропорционально объему оказываемых услуг – и по коммунальным платежам, и по второй части платы по электросети, и по теплоснабжению, и по услугам связи, и по транспортным услугам. Дошкольные учреждения, как правило, сегодня работают не просто на полную мощность, а на полторы мощности, поэтому все это досчитывается в субсидии на оказание услуг.

Какие две главные части субсидии на оказания услуг? Во-первых, оплата работы педагогического персонала и расходных материалов, во-вторых, оплата общехозяйственных нужд – работы административно-управленческого и младшего обслуживающего персонала, транспортных услуг, услуг связи, коммунальных платежей и всего того, что не вошло в субсидию по оказанию услуг. Это непривычно для финансистов, потому что все статьи делятся либо по одной субсидии, либо по другой. Но если мы просчитаем и поймем, как это сделано, проверим, насколько это соответствует текущему финансированию, тем более что все получаем одной строчкой, то, думаю, все так или иначе привыкнут к такой методологии расчета.

Общая формула расчета субсидии по каждой образовательной услуге такова: стоимость этой услуги, норматив ее финансирования на количество тех детей, которые получают эту услугу, плюс общая сумма средств на содержание имущества. Есть у вас группа круглосуточного пребывания? У нее свой норматив: есть нормативный документ, который на 35% повышает эту стоимость на количество детей, но это не весь детский сад, потому что в ДОУ одна-две такие группы со своим количеством потребителей, со своим разделом государственного задания.

Группа краткосрочного пребывания тоже не весь детский сад, и у нее тоже другая стоимость. Есть еще коррекционная программа со своим нормативом, со своим количеством детей. То есть в результате у каждого учреждения субсидия будет разная, потому что перечень услуг и количество потребителей, которое они обслуживают, разное. Однако принципы расчета, нормативы затрат по каждой услуге для всех одинаковы. В этом смысле каждый видит прозрачную механику расчета, но по своему учреждению в зависимости от того, какое получает задание, объем финансирования будет у него разный.

Я, как эксперт, сторонник равного доступа негосударственных учреждений к прямому бюджетному финансированию в рамках норматива на оказание услуг. У негосударственного ДОУ имущество в частной собственности, поэтому тут нет ответственности учредителя за передачу этого имущества. Но то, что касается оказания услуг, в том числе обеспечения и эксплуатационных расходов, хозяйственных нужд, то они там тоже есть. Сегодня мало тех регионов, которые на самом деле передают потребителям ту субсидию, которую они могут принести в негосударственное образовательное учреждение, поэтому нужно совершенствование законодательство, для того чтобы обеспечить равный доступ к дошкольному образованию как в государственных, так и в негосударственных учреждениях.

Искусственные механизмы поддержки негосударственного сектора связаны с нулевой ставкой налога на прибыль. Но там есть свои ограничения, связанные с компенсацией части родительской платы, с льготами по подоходному налогу, но все это для родителей, если они оплачивают образовательные услуги. В комплексе эти меры дают некоторый эффект, но мы понимаем, что этого недостаточно, для того чтобы сказать – семьи сегодня могут это сделать.

Негосударственные ДОУ имеют единственную формально разрешенную форму получения финансирования из бюджета – заказ на реализацию программ дошкольного образования. Что плохо в заказе? Во-первых, вся процедура, связанная с 94-ФЗ. Во-вторых, учредитель должен формировать объем средств на заказ, фактически он распределяет задание подведомственным учреждениям, а финансирование заказа должно быть сверх того. Более того, не просто сверх – если мы даем заказ на услуги, то это 18% НДС. Нестабильность такого заказа для негосударственных учреждений довольно сложный механизм. Поэтому существующие механизмы малопригодны в таком непрерывном образовательном процессе и вообще в образовании как в процессе, нужны законодательные изменения, поэтому, когда будет обсуждение третьей версии законопроекта «Об образовании в РФ», необходимо настаивать, чтобы эта мера там была.

Еще один механизм, который активно предлагают, – это переход на аналоги родовых сертификатов, на своеобразную ваучерную систему, но пока ее нет даже в новой версии закона об образовании.

Льготное налогообложение на прибыль касается только тех организаций, которые имеют лицензии, а их штатная численность превышает 15 работников. Тогда прибыль умножается на нулевую ставку налога. Если это частный предприниматель, у него не должно быть лицензии и такой льготы он не имеет. Он может воспользоваться упрощенной системой налогообложения, но сегодня она не такая уж привлекательная, как была раньше. Поэтому те льготы, которые были, тают на глазах, нет реальных, серьезных механизмов поддержки негосударственного сектора, несмотря на то что он очень активно развивается. На форуме в Самаре негосударственники продемонстрировали очень эффективный опыт организации сети негосударственных образовательных учреждений, тем не менее мы можем сказать, что они работают без серьезной муниципальной государственной поддержки.

Сегодня в дошкольном образовании стоит задача увеличения разнообразия используемых форм, расширения и организации современного креативного бизнеса, который связан с организацией негосударственных сетей образовательных учреждений, развитием педагогических технологий. Но не только сами образовательные учреждения, но и методцентры, и исследователи, которые работают в этой сфере, нуждаются в грамотной и эффективной поддержке. Переход на финансирование по результату с учетом показателя качества – важный шаг в развитии, но его нужно освоить, хотя технологически он совсем не тривиальный.

Фото с сайта http://www.aif.ru/society/article/37928