Институт Омбудсмена в России Первый опыт и основные проблемы

Сегодня в России набирают темпы процессы, связанные с модернизацией общественных и политических отношений, имеющие цель повысить эффективность деятельности государственных структур, направленные на борьбу с коррупцией как на федеральном, так и на региональном уровне. Утверждение демократических ценностей и гарантий прав, свобод человека и гражданина – основополагающий принцип современной политической системы. В осуществлении его важную роль играет один из наиболее хорошо зарекомендовавших в мире механизмов защиты прав и свобод человека институт Омбудсмена, или Уполномоченного по правам человека (российский вариант).
Учреждение института Уполномоченного по правам человека в России – это не только дань демократическому, гуманитарному опыту развитых государств, но и назревшая необходимость в силу наличия множества фактов нарушений прав человека. Должность Уполномоченного по правам человека закреплена отдельной статьей в Конституции и федеральным законом. Уполномоченный по правам человека является разновидностью института омбудсмена. Термин “омбудсмен” обогатил современный мировой политологический словарный запас. Он пришел из Швеции, где появился еще в VIII веке, а в 1809 году был закреплен в конституции, которая учреждала институт омбудсмена риксдага (шведского парламента) первоначально как орган парламентского контроля за соблюдением законов и других правовых актов всеми судьями, гражданскими должностными лицами и офицерами вооруженных сил. Парламентские омбудсмены в Швеции сегодня осуществляют надзор за деятельностью всех государственных и муниципальных органов, учреждений и их персонала. Любой гражданин Швеции, считающий, что должностные лица поступили по отношению к нему несправедливо, может направить парламентскому омбудсмену письменную жалобу. В его обязанности входит рассмотрение жалоб и проведение расследования по ним, а также направление их в другие учреждения и государственные органы, расследование которых будет более эффективным для разрешения проблем, связанных с жалобой. Парламентские омбудсмены совершают периодические инспекции деятельности органов власти, принадлежащих к сфере их надзора, например, суды, тюрьмы, полицию, военные власти, центральные государственные учреждения. Они проводят также длительные исследования, которые приводят к пересмотру существующих законов и порядка их применения. Могут также выступать в качестве специальных обвинителей в судах по делам о нарушениях государственными должностными лицами их служебных обязанностей и имеют право в таких случаях возбуждать дисциплинарное судебное дело. Парламентский омбудсмен уполномочен обращать внимание законодательных органов на пробелы и другие изъяны в действующем законодательстве, обнаруженные в ходе рассмотрения какого-либо дела.
Институт парламентского омбудсмена пользуется полной автономией даже в отношении к своему вышестоящему органу – риксдагу, который не имеет права вмешиваться в его работу. Однако официальные отчеты группы омбудсменов рассматриваются одним из постоянных комитетов шведского парламента. В современной Швеции, кроме парламентских омбудсменов, существуют и специальные правительственные, которые выполняют те же функции, что и парламентские, но в сфере специальной компетенции. Особое место занимают омбудсмены по защите прав потребителей, по вопросам равноправия мужчин и женщин, по борьбе с этнической дискриминацией, по защите прав детей и подростков, по защите прав инвалидов, по прессе и другие. Главная цель шведского института омбудсмена – укрепление доверия к деятельности государственных органов, совершенствование правовой системы страны и содействие развитию партнерского взаимодействия государства и общества, в основе которого лежит взаимное уважение и гарантии прав и свобод человека.
Для российской правовой практики защиты прав и свобод человека и гражданина уполномоченный по правам человека – новое явление, тем не менее этот институт хорошо известен конституционному законодательству многих стран. Начиная с середины XX века институт омбудсмена стал распространяться широко в мире, сначала в скандинавских, затем в англосаксонских и других европейских государствах. В настоящее время уже около 100 стран имеют у себя институт омбудсмена или сходный с ним. Уполномоченный по гражданским правам есть в Польше, проведор юстиции – в Португалии, коллегия народной правозащиты – в Австрии, адвокат народа в Румынии, парламентский комиссар по делам администрации – в Великобритании, парламентский омбудсмен – в Литве и т.д. Обязанностью этих должностных лиц является контроль за тем, чтобы государственные органы, прежде всего органы исполнительной власти, не нарушали прав человека и гражданина.
Омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Мировой опыт свидетельствует, что данный институт оказывается эффективным механизмом “очеловечивания” структур исполнительной власти. Справедливо пишет В.Бойцова, “омбудсмен не замещает, а дополняет частноправные средства защиты. Судебные органы выполняют основную роль в восстановлении прав, нарушенных актами и действиями государственных органов и должностных лиц. Однако суды связаны целым рядом формально-юридических требований и решают по принципу: законно – незаконно. Парламентский уполномоченный в отличие от этого менее формален. Он не в такой степени связан правовыми рамками и руководствуется соображениями не только законности, но и собственными представлениями о справедливости”.
В последнее время в России прочно утверждаются идеи приоритетности прав граждан, свободы, верховенства закона, равноправия, однако их воплощение оставляет желать лучшего, несмотря на то что ст. 2 Конституции РФ прямо говорит об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Едва ли можно утверждать, что государство справляется с выполнением данных конституционных обязанностей. Одна из важнейших причин существования подобной ситуации кроется в том, что взаимоотношения, которые существуют между обществом и государством, должны быть адекватными, то есть государственное принуждение должно соответствовать требуемому уровню защиты прав и свобод личности от произвола. Крен в одну или другую сторону приводит в первом случае к неограниченному произволу со стороны государственных структур, во втором случае при сверхактивности правозащитных организаций – к потере эффективности государственной машины и блокированию возможностей решения общественных проблем. Другая дилемма, связанная с защитой прав человека, лежит в силовой плоскости власти: государственная власть должна обладать силой, чтобы реально защищать права и свободы человека, но, с другой стороны, она не должна злоупотреблять своими полномочиями во вред гражданам, подавлять их права и свободы.
Неоспоримые преимущества омбудсмена доказаны мировой юридической практикой. Обращает на себя внимание ряд характерных черт, которые обусловливают его популярность: “во-первых, открытый, публичный и демократичный характер исполнения должностных обязанностей омбудсмена, во-вторых, неформальная, квалифицированная, оперативная помощь, в-третьих, бесплатность и общедоступность обращения к омбудсмену, что особенно важно для малоимущего населения, в-четвертых, независимость и беспристрастность должностного лица, в-пятых, неприкосновенность института”.
Особая потребность в институте Уполномоченного по правам человека в России диктуется тем, что существующие государственные структуры не могут справиться с насущными общественными проблемами, обеспечить их эффективное, взвешенное и ответственное решение, которое удовлетворяло бы большую часть общества и гарантировало защиту прав и свобод граждан нашей страны. Идея учреждения в Российской Федерации института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Статья 40 данной Декларации содержит следующее положение: “1. Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на парламентского Уполномоченного по правам человека”. До принятия Конституции РФ 1993 года не был издан ни закон о парламентском уполномоченном, ни назначен сам уполномоченный. Введение должности Уполномоченного по правам человека, а также принятие Федерального конституционного закона “Об Уполномоченном по правам человека” предусмотрено пунктом “д” статьи 103 Конституции РФ. В период отсутствия Федерального конституционного закона об Уполномоченном Государственная Дума первого созыва 1993-1995 годов, использовав положение о прямом действии норм Конституции РФ, назначила и освободила от должности первого Уполномоченного по правам человека С.А.Ковалева, который приступил к исполнению своих обязанностей в январе 1994 года, пробыл на этой должности около года, пока его не сняли в марте 1995 года.
12 февраля 1997 года был принят Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”, который определяет порядок назначения Уполномоченного по правам человека в РФ, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Федеральный Уполномоченный по правам человека в России действует с мая 1998 года. На этот пост в результате тайного голосования Государственной Думой был назначен О.Миронов. Эта должность в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. “Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в России являются: 1) рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и граждан, принятие мер по их восстановлению, 2) анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведение в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, 3) развитие международного сотрудничества в области прав человека, 4) правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты, 5) подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его в высшие органы власти, 6) выступление с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан, 7) направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации, 8) обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях, 9) принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, 10) анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию, 11) информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации, 12) направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур”. (Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1998 году. Москва, 1998).
На сегодняшний день в 15 субъектах Российской Федерации на основании соответствующих законов существуют региональные уполномоченные по правам человека.
В условиях существующей системы политических взаимоотношений в России между обществом и государством институт Уполномоченного по правам человека призван преодолеть недоверие граждан к органам власти. Деятельность государственных органов порой проходит за закрытыми дверьми, граждане не знают, кто, когда, исходя из каких соображений, принимает важнейшие общественные решения, что приводит к отторжению у граждан принятых решений органами власти. Чиновничество часто не желает и не умеет компетентно и ответственно выполнять свои функции, что приводит к халатности и коррупции, служению не общественному интересу, а личной выгоде. Слабый общественный контроль над слугами народа ведет к массовым злоупотреблениям властью, что порождает хаос в государственных делах. Низкий уровень, а порой и отсутствие этических стандартов, правового и гражданского образования общества и представителей власти ведет к безграничному популизму и обману избирателей, к массовому представлению о политике как о грязном деле, и многие другие причины лежат в основе произвола, массовых злоупотреблений и подрывают эффективность и качество функционирования государственной системы. Ст.1 Конституции РФ, подчеркивающая правовую основу российской государственности, требует разумного, компетентного правопорядка, в основе которого находится признание приоритета прав и свобод человека, равенства всех перед законом. Усиление гарантий защиты прав человека и установление ответственности за их нарушение в настоящее время невозможно без использования института омбудсмена как на федеральном, так и на региональном уровне.
В Орловской области закон об Уполномоченном по правам человека был разработан в 1997 году на основе Закона “Об Уполномоченном по правам человека в РФ”. Законопроект был внесен на рассмотрение областной Думы и прошел два слушания, однако он был отложен и к его обсуждению областной Совет больше не возвращался. Сторонники принятия закона в области считают, что пока население Орловщины имеет слабое представление об институте омбудсмена и его общественном значении и роли, поэтому основной задачей на настоящем этапе своей деятельности, они полагают, является просвещение населения и его гражданское образование.
В Орловском государственном университете на 1-м курсе юридического факультета в рамках специальной дисциплины по выбору “Введение в проблемы правового образования” проходит учебное занятие, на котором обсуждается институт омбудсмена, студенты создают положение об уполномоченном по защите прав студента на юридическом факультете и выбирают на должность одного из студентов, который, согласно положению, выполняет функции омбудсмена на факультете. Для студентов, будущих юристов, – это первый опыт правовой деятельности. Правовая игра создает условия для развития правового пространства в учебном заведении и помогает распространению информации о деятельности института омбудсмена в регионе.
Большой вклад в дело распространения института Уполномоченного по правам человека вносит Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр “Стратегия”. Начиная с 1997 года он реализует программу развития института Уполномоченного по правам человека в регионах России. В рамках программы, поддержанной рядом европейских и международных фондов и организаций, были проведены конференции и семинары в различных регионах России – от Мурманска до Махачкалы и от Иркутска до Калининграда. Приглашались представители самых различных региональных организаций, как общественных, так и государственных, которые смогли бы в будущем стать группами содействия продвижения института уполномоченного в своих областях, краях, республиках. Результатом этой деятельности уже стала разработка законов об уполномоченном по правам человека в соответствующих субъектах РФ, обсуждение и принятие их депутатами, а также работа по избранию региональных уполномоченных.
Можно с уверенностью утверждать, что институт омбудсмена, или Уполномоченного по правам человека, является одним из крупнейших достижений мировой правозащитной практики. Условиями эффективности его деятельности выступает высокий уровень правовой культуры населения, использование всех судебных и внесудебных методов и средств рассмотрения жалоб, искоренение правового нигилизма в сознании граждан. Институт Уполномоченного по правам человека в России и в ее регионах дает реальный шанс всем жителям страны обеспечить соблюдение своих прав, повышает качество государственного аппарата, что значительно повышает доверие к власти.

Юрий АНТЮХОВ,
преподаватель Орловского государственного университета