На чтение: ≈ 35 мин.Реформы в образовании имеют стойкий характер: их внедряют, как говорится, не мытьем, так катаньем. Приняли закон об автономном учреждении, раструбили о пользе и привлекательности АУ, но школьный народ, равно как и вузовский, почему-то облачаться в автономные одежды не торопился. Между тем реформаторам невтерпеж, ну не терпится им сделать все, чтобы скинуть образование с могучих, но слегка ослабленных экономическим кризисом государственных плеч. Сегодня они предпринимают следующую попытку, предлагая новый законопроект – ФЗ №308243-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Исполнитель закона – Бюджетный комитет Госдумы РФ, а вовсе не Комитет по образованию (он соисполнитель).
СтатфактИнформация к сведениюКомитет ГД РФ по образованию в своем заключении обращает внимание на то, что принятие законопроекта, предусматривающего перевод бюджетных учреждений с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания, потребует до этого срока утверждения научно обоснованных нормативов государственного финансирования обучающегося, которые должны отражать затраты в зависимости от уровня образования, профиля специальности, требующегося оборудования, эксплуатационных и других затрат.Законопроект закрепляет финансирование бюджетных учреждений на основе субсидий как автономных учреждений. В то же время на бюджетные учреждения распространяются положения Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которые не распространяются на автономные учреждения и значительно ограничивают экономическую свободу бюджетных учреждений. Указанная норма не будет способствовать росту эффективности образовательной и научной деятельности образовательных бюджетных учреждений.Определенные опасения у педагогического сообщества вызывает исключение из текста пункта 1 статьи 11 Закона Российской Федерации «Об образовании» положения о том, что «Допускается совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений» даже при наличии общей нормы в статье 15 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», гласящей: «Число учредителей некоммерческой организации не ограничено, если иное не установлено федеральным законом», с изъятием лишь в отношении бюджетных учреждений.Надо сказать, что всегда законопроекты, изменяющие экономическую основу деятельности образовательных учреждений, принимаются в ужасной спешке. Нынешний документ – не исключение. 30 декабря 2009 года законопроект внесли в Госдуму РФ, после чего ровно через месяц нужно было дать заключения, а тут каникулы, региональные недели, когда большая часть депутатов выезжает из Москвы к избирателям. В результате 25 января Комитет ГД РФ по образованию, а также комитеты по здравоохранению и культуре смогли обсудить законопроект, а к 30-му нужно было уже дать мотивированное заключение. Исходя из того, что документ предлагает Правительство РФ, а большинство в Думе – члены «Единой России», можно не сомневаться – законопроект одобрят и рекомендуют к первому чтению.
Реформы в образовании имеют стойкий характер: их внедряют, как говорится, не мытьем, так катаньем. Приняли закон об автономном учреждении, раструбили о пользе и привлекательности АУ, но школьный народ, равно как и вузовский, почему-то облачаться в автономные одежды не торопился. Между тем реформаторам невтерпеж, ну не терпится им сделать все, чтобы скинуть образование с могучих, но слегка ослабленных экономическим кризисом государственных плеч. Сегодня они предпринимают следующую попытку, предлагая новый законопроект – ФЗ №308243-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Исполнитель закона – Бюджетный комитет Госдумы РФ, а вовсе не Комитет по образованию (он соисполнитель).
Над законопроектом трудилась рабочая группа, созданная в Аппарате Правительства РФ, которая выполняла техническую работу – придавала форму тому, что было уже придумано реформаторами. В комиссию входили представители всех министерств. Сегодня закон согласовали все федеральные министерства. В целом предстоит внести изменения в 19 федеральных законов.
В чем суть затеянного? Бюджетным учреждениям нет никакого смысла в условиях демографического спада переходить в статус автономных и действовать в рамках госзаказа. Сегодня они получают деньги от государства, а завтра вынуждены будут брать деньги у родителей, чтобы сохранить школы и детские сады. Да, финансирование из бюджета недостаточно для жизни и развития образовательных учреждений, но как будут жить АУ, уже понятно – легче станет только государству, которое снимет с себя все обязательства и субсидиарную ответственность. Поэтому и придумали законопроект, который автоматически заставит бюджетные учреждения работать в статусе АУ, давая им право распоряжаться доходами от платных услуг. Казенные (еще одна предлагаемая форма) лишатся права на самостоятельное использование внебюджетных доходов и будут распоряжаться ими только через бюджет. Интересно, что еще сегодня образовательные учреждения не разобрались со всеми этими субвенциями, субсидиями и прочим, страдают от 94-го и 135-го федеральных законов, а им уже предлагают все это внедрить. Если раньше государственные учреждения могли выжить, вступая в союз с негосударственными, то новый законопроект это запрещает.
Алексей ЛАВРОВ, директор Департамента бюджетной политики и методологии Министерства финансов РФ:
– Сегодня в Российской Федерации существует традиционный способ оказания государственных и муниципальных услуг, когда публичное правовое образование само создает бюджетное учреждение и полностью обеспечивает его деятельность через сметное финансирование, таким образом, фактически отвечая за все аспекты деятельности бюджетного учреждения.
Такой способ оказания услуг эффективен в тех случаях, когда государство – монополист или реализует свои властные полномочия; в тех случаях, когда необходимо в большей степени ориентировать бюджетное учреждение на потребности и запросы потребителей, предоставить им большую возможность в использовании финансовых средств, в том числе получаемых от предоставления платных услуг. Руководитель бюджетного учреждения, по сути дела, оказывается заложником чрезмерно жесткого регулирования, с одной стороны, а с другой стороны, в силу сложившихся обстоятельств он наделен достаточно широкими полномочиями по использованию и привлечению внебюджетных средств. Он принимает в рамках этих средств обязательства, за которые в конечном счете должна отвечать Российская Федерация. Самая главная мотивация принятия нового закона состояла в том, чтобы повысить доступность и качество бюджетных услуг. Способ решения этой задачи неоднократно заявлялся в самых различных программных документах. В 2006 году, например, была сделана законодательная попытка решения – перевод большей части бюджетных учреждений в организационно-правовую форму автономных учреждений с тем, чтобы начать перевод оказания государственных услуг от их производства самим государством к их заказу, используя квазирыночные принципы там, где это адекватно, там, где могут существовать конкуренция за потребителя и явная ориентация на запросы потребителей.
К сожалению, принятый в 2006 году федеральный закон об автономных учреждениях на федеральном уровне так и не заработал. Можно сейчас обсуждать вопрос, почему это произошло. К сожалению, оказалась слишком сложной процедура перехода к АУ, существовали большие опасения руководителей бюджетных учреждений по поводу того, как они будут действовать в новых организационно-правовых нормах. По каждому учреждению нужно было принимать индивидуальные решения.
В то же время в целом ряде субъектов Федерации эта реформа была проведена в значительно больших масштабах, и там, где она была сделана, где большинство бюджетных учреждений стали автономными, уже три года она функционирует, и абсолютно никаких проблем не возникло. Вся имеющаяся у Министерства финансов информация свидетельствует о том, что идеология реформы и перехода к заказу государственных услуг была выбрана и реализована в 2006 году совершенно правильно. Задача предлагаемого законопроекта состоит, таким образом, не в изменении стратегии реформы в этом секторе, а в изменении его тактики. Предлагается перейти от преобразования бюджетных учреждений к расширению прав бюджетных учреждений в силу федерального закона. И этот федеральный закон будет распространяться как на федеральные учреждения, так и на региональные и муниципальные. Фактически с 1 января 2011 года бюджетные учреждения с точки зрения своего правового, имущественного и финансового статуса будут приравнены к автономным учреждениям. При этом не предполагаются изменения наименований, внесение изменений в другие документы, регулирующие деятельность бюджетных учреждений.
Будут сосуществовать две формы: уже созданные к настоящему моменту автономные учреждения и новые – их можно назвать новые бюджетные учреждения, – которые будут действовать так же, как действуют сейчас автономные. Это значит получение государственного задания на оказание государственных муниципальных услуг. Финансовое обеспечение этого задания будет обеспечиваться за счет субсидии, предоставляемой из соответствующих субъектов. Кроме этой субсидии будут предоставляться отдельные субсидии на содержание имущества.
Законопроектом также предусматривается возможность предоставления иных видов субсидий новым бюджетным учреждениям. Бюджетные учреждения будут свободно распоряжаться доходами от оказываемых платных услуг и другими внебюджетными доходами. Снимается субсидиарная ответственность государства за бюджетные обязательства, принимаемые бюджетными учреждениями. Таким образом, существенно расширяются как права руководителя бюджетного учреждения, так и его ответственность за оказание бюджетных услуг и использование поступающих в его распоряжение внебюджетных и бюджетных средств.
При этом на бюджетные учреждения будет полностью распространяться закон о государственных закупках в отличие от автономного учреждения. И если автономному учреждению действующим законодательством предоставлено право выбора, где иметь свой счет: в кредитной организации или в казначействе, то для бюджетных учреждений мы предлагаем оставить только одну возможность – иметь на данном этапе счет только в федеральном казначействе. Но это будет совершенно иной счет – не тот лицевой счет, который они имеют сейчас. На него не будут распространяться процедуры санкционирования расходов. Фактически казначейство будет предоставлять банковские услуги новым бюджетным учреждениям, таким образом, не ставя их перед необходимостью выбора, в какой кредитной организации обслуживаться и по каким правилам.
Казначейство имеет все возможности универсального обслуживания, предоставляя в данном случае руководителю бюджетного учреждения, не вмешиваясь в его полномочия, все права и защищая его от всех рисков, которые могут возникать в банковской системе.
Новое бюджетное учреждение будет полностью распоряжаться своим имуществом, за исключением имущества, отнесенного к особо ценному. Это тоже сближает его с автономными учреждениями. Предусматривается при этом достаточно длительный переходный период с тем, чтобы не произошло такой ситуации, когда нам нужно принимать большое количество нормативно-правовых актов в сжатые сроки.
Переход к введению новой организационно-правовой формы будет осуществляться в течение всего года. Нет необходимости его форсировать. Когда будет принято соответствующим главным распорядителем средств решение о переводе сметы бюджетных учреждений на субсидию, тогда оно и будет реализовано в течение года. Для этого предусмотрены соответствующие механизмы уже в составе федерального закона о бюджете – право перевода сметного финансирования на финансирование за счет субсидий.
Возникает, конечно, вопрос: если все бюджетные учреждения становятся де-факто автономными, что должно происходить с теми из них, которые действуют в сфере реализации властных полномочий государства и в тех сферах, где государство монополист, или которые просто не готовы еще по тем или иным причинам к введению таких явных квазиконкурентных рыночных принципов оказания услуг?
Мы предлагаем введение новой организационно-правовой формы типа государственных (муниципальных) учреждений – казенные учреждения. На самом деле это будут точно такие же бюджетные учреждения, какими они остаются сейчас: с финансированием по смете, с субсидиарной ответственностью государства, с одной только особенностью – все внебюджетные доходы, которые они будут получать, а такое право и за казенными учреждениями тоже сохраняется, будут поступать в бюджет и использоваться казенными учреждениями только через сметы путем утверждения этих смет соответствующими главными распорядителями.
Суть законопроекта состоит в том, чтобы в течение ближайшего года все бюджетные учреждения были разделены на две группы. Меньшая часть должна будет пройти процедуру внесения изменений в устав и стать казенными учреждениями, сохраняя при этом свой нынешний правовой бюджетно-имущественный статус. Большая часть бюджетных учреждений в силу закона приобретут не только дополнительные права, расширение своих полномочий, но и ответственность, таким образом выйдя из сектора государственного управления и начав движение к оказанию государственных услуг на основе государственного задания, размещаемого как на конкурсной, так и на внеконкурсной основе – тут возможны различные варианты.
В перспективе конечная цель реформы состоит в том, чтобы у нас появились учреждения, которые, имея государственную форму, негосударственную или частную, могли бы конкурировать за оказание государственных и муниципальных услуг и заключать государственные контракты на их предоставление. Эта цель, правда, не может быть достигнута в ближайшие, может быть, три, а может быть, даже пять лет до тех пор, пока большинство существующих ныне бюджетных учреждений не освоят все имеющиеся в их распоряжении механизмы по формированию и использованию субсидий и оказанию услуг на рыночных принципах.
Мы детально прорабатывали этот вопрос и с представителями высших учебных заведений, и с Министерством образования и науки РФ, которое стало одним из соавторов законопроекта. Считаем, что эта реформа может дать быстрый эффект в сфере образования, поскольку здесь в значительной степени уже действуют механизмы, по сути, государственного задания, например механизмы подушевого финансирования. Эта сфера и методически, и организационно по своему кадровому потенциалу, на наш взгляд, готова к проведению такого рода реформы.
Григорий БАЛЫХИН, председатель Комитета Госдумы РФ по образованию:
– Комитет по образованию поддержал законопроект и рекомендовал его к первому чтению, полагая, что принятие законопроекта будет способствовать более эффективному использованию бюджетных, материально-технических и интеллектуальных ресурсов российской системы образования.
Я считаю, что этот законопроект призван сыграть роль консолидирующего нормативного правового акта, который унифицирует правовой статус государственных, муниципальных и негосударственных учреждений. Законопроект устанавливает единую трактовку статуса всех этих юридических лиц для всех видов деятельности и во всех отраслях права, включая гражданское и финансовое. Принятие законопроекта позволит устранить многие существующие юридико-технические и терминологические несогласованности между бюджетным, налоговым и гражданским законодательством и федеральными законами в области образования и науки. Законопроект нацелен на создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений, привлечения ими внебюджетных источников финансирования и оптимизации подведомственной федеральным органам исполнительной власти сети учреждений.
Олег СМОЛИН, заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по образованию:
– Закон «Об образовании» в редакциях 1992 и 1996 годов базировался на двух системах ценностей, одну из которых можно назвать социальной, другую – демократической или либерально-демократической. Он предполагал высокую степень социальных гарантий, в том числе гарантии бюджетного финансирования, а одновременно и высокую степень экономической самостоятельности, зарабатывания и использования денежных средств. Где-то с начала XXI века, и в особенности после принятия закона о монетизации, был нанесен удар по обеим этим системам ценностей. 122-й закон о монетизации льгот ограничил экономические свободы и вычистил в значительной мере социальные гарантии из Закона Российской Федерации «Об образовании». Затем был принят закон об автономных учреждениях, который фактически предложил отечественным образовательным и не только образовательным учреждениям сокращать социальные гарантии, в том числе и гарантии бюджетного финансирования, и получать некоторые дополнительные экономические свободы. Нынешний законопроект идет тем же путем, но по сравнению с ним закон об автономных учреждениях отдыхает. Напомню, что, когда принимался закон об автономных учреждениях, против него активно высказывались Профсоюз работников народного образования и науки, Профсоюз медицинских работников, который потом в итоге своего добился. Специальное решение принимал съезд ректоров по поводу принятия законопроекта в первом чтении. Даже Комитет ГД РФ по собственности тогда честно написал в своем заключении, что этот законопроект приведет к вытеснению бюджетного образования внебюджетными платными образовательными услугами. Причем повсеместно – не только в системе дополнительного образования. Как видим, закон об автономных учреждениях без административного насилия в регионах не заработал, поэтому на уровне федеральном у нас очень мало учреждений, превращенных в АУ. Ректоры, по-видимому, не понимали своего счастья и не рвались в автономные учреждения, поскольку знали, что рискуют бюджетными гарантиями.
Весь смысл этих законопроектов заключается в том, чтобы снять с государства ответственность за социальную сферу, в частности за образование.
Нам справедливо говорят о том, что мы расширяем экономические права бюджетных учреждений, и это правда. Но непонятно, зачем тогда казенные учреждения. Почему мы не хотим вернуть обратно то, что было в Законе «Об образовании» 1992 года, а именно и экономическую самостоятельность, и бюджетные гарантии. Мы все время заставляем людей выбирать одно из двух.
Государство хочет сбросить с себя социальные обязательства, хочет заставить все образовательные учреждения называть «платный сектор», а поскольку денег у людей нет, надо душить конкурентов. Конкуренты видятся в негосударственном секторе образования. Именно поэтому многие ректоры негосударственных вузов считают: предложение исключить из 11-й статьи положения о совместном учредительстве (поскольку 95 процентов всех негосударственных вузов – совместно учрежденные) нанесет мощнейший удар по этим вузам. Мы получили письмо от президента Национального союза негосударственных вузов Игоря Михайловича Ильинского – ректора Московского гуманитарного университета. В письме среди прочего отмечается, например, что статья 1 законопроекта предлагает исключить из пункта 1 статьи 11 Закона «Об образовании» абзац о том, что допускается совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений. Фактически ректоры, которые уже успели прочитать законопроект, рассматривают это предложение как создание колоссальных трудностей, если не попытку ликвидации негосударственного сектора образования в Российской Федерации.
Поскольку я абсолютно уверен, что мы должны быть социальным государством, скажу, что путь создания экономики и несоциальной, и нелиберальной ни к чему хорошему нас не приведет – только к понижению человеческого потенциала, а значит, в конечном счете и к уменьшению конкурентоспособности нашей экономики.
Владимир ШАДРИКОВ, председатель экспертного совета по качеству образования при Комитете Госдумы РФ по образованию:
– У меня остается впечатление, что законопроект носит исключительно фискальный характер и направлен на то, чтобы не увеличивать бюджетное финансирование системы образования, хотя она сегодня финансируется, если сравнивать с Европой или Америкой, приблизительно на половину от того, что там выделяется от внутреннего валового продукта на финансирование образования. Я думаю, что необходимо иметь методику расчета госзаказа. Без этой методики все переходит в сферу волюнтаристских решений. Госзаказ не новое явление, но в свое время Министерство экономического развития, когда было введено это понятие, и должно было сделать соответствующую методику, но она так и не появилась. В результате до настоящего времени госзаказ определяется так – кто как посмотрит. У нас образование, по крайней мере по последним законам, стало обязательным, то есть это 100-процентный госзаказ. В бюджетных учреждениях госзаказ – это 100 процентов детей, которые живут на территории Российской Федерации, образование которых должно быть профинансировано. Но в каком размере, это ни Минфин, ни Минобрнауки до настоящего времени не могут нам сказать. Какой смысл для учреждений системы общего образования вводить принцип госзаказа, а соответственно переводить их в новый тип образовательного учреждения? Никакого основания нет, кроме того, что всех будут чесать под одну гребенку: и высшие учебные заведения, и дошкольные, и школы.
Мне кажется, что необходима методика расчета субсидий, потому что без этой методики тоже все становится проблематично. В каких объемах и на каком основании эти субсидии будут давать субъектам Федерации? А соответственно как они дойдут до образовательного учреждения? Здесь полный вакуум. В свое время у нас была идея: раз у нас государство социальное, давайте разработаем социальные стандарты. Семь лет бились над этими стандартами, как только доходило до того, что стандарты превосходят бюджетные возможности, тут же все спускалось вниз. Сегодня нам говорят, что формирование смет непрозрачное, что мы ушли от сметного финансирования. Почему ушли-то? Как только по смете все рассчитаешь, объем общего финансирования, допустим, по министерству превосходит в два раза то, что выделяется по бюджету на финансирование образования. Необходима, конечно, методика расчета этих дотаций, которые будут получать высшие учебные заведения.
Я думаю, что отказ от субсидиарной ответственности не столь безобиден, как может показаться на первый взгляд. Я, как ректор, могу занять денег, взять обязательство, а государство за это не отвечает. Чем можно расплачиваться? Имуществом, собственностью, которой располагает учебное заведение. Но если у нас весь ректорский корпус – это люди несостоявшегося коммунистического завтра, то найдется много таких, которые спокойно заложат свои вузы и, освобождаясь от субсидиарной ответственности, приведут к катастрофе – банкротству высших учебных заведений. В законе написано, что образовательная деятельность, аттестация и аккредитация строятся на основе федеральных государственных образовательных стандартов. Достаточно рассчитать стоимость образовательных программ по федеральным образовательным стандартам, чтобы прикинуть, сколько будет стоить та или иная образовательная программа, и соответственно сделать мостик к общему объему финансирования. Но в документе я даже намека не увидел на связь с федеральными государственными образовательными стандартами, которые считаются основой для финансирования. Руководители государства не раз заявляли, что вносимые законы должны сопровождаться разработанными нормативными документами, которые будут способствовать их реализации. То есть фактически вносится законопроект, который идет вопреки указаниям президента страны и председателя правительства, что недопустимо.
Ирина РОДНИНА, заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по образованию:
– Я не очень понимаю, почему все эти эксперименты проводятся на образовании. Многие университеты готовы разрабатывать предлагаемые законопроектом документы, там есть специалисты. Но как школы, как учреждения дополнительного образования будут готовить подобные документы, чтобы выходить на эти конкурсы и программы? Кто это будет им делать? Или им надо изыскивать средства, чтобы находить людей, которые этим займутся? Не получится ли опять так, что мы примем закон, а потом пять лет будем готовить нормативы? То же самое было с ЕГЭ: восемь лет дали на то, чтобы подготовиться, чтобы закон вступил в силу. И что произошло? Так издеваться над детьми, как мы поиздевались в прошлом году… Мне кажется, здесь даже врага не надо искать никакого. Как бы не получилось теперь то же самое.
P.S.
Точка в обсуждении еще не поставлена. Но мы должны высказать свое мнение по поводу предлагаемого законопроекта. Причем не в тишине кабинетов, как это часто бывает, а публично. Решать, нужен ли нам такой закон или надо протестовать против него, фактически переводящего систему отечественного образования в статус платного, должны все, а не только приближенные к власти и потому вполне благополучные в материальном отношении ректоры и несамостоятельные управленцы. Уж больно важное это дело.
«Учительская газета» следит за развитием событий и будет информировать своих читателей о ходе работы над законопроектом.
Полосы подготовила Виктория МОЛОДЦОВА
Выбор читателей
Комментарии