И не бюджет, и не рынок Соучредительство: от ПТУ к госкорпорации

Постановление правительства N 676 внесло ясность в структуру создания университетских комплексов. Наша газета уже писала об этом (“УГ” N 43). Но вот является ли постановленческая ясность полной? Сегодня мы выносим на читательский суд весьма интересную, на наш взгляд, идею Михаила Никитина. Автор предлагает объединиться учреждениям НПО в государственную корпорацию. Мы будем благодарны всем, кто заинтересуется этой публикацией. Присылайте свои отклики по факсу (095) 928-82-53; по электронной почте – school@ug.ru. Звоните – 921-89-31. Ждем!

У одного “дитя” – семь “нянек”
Проблема соучредительства в сфере НПО очень важна. Мы все должны понять, что ключевые положения для развития системы – это приоритет государства, государственных гарантий на получение профессии, содержание и обновление материально-технической базы НПО и социальное обеспечение молодежи. В эпоху перехода от института базовых предприятий к институту соучредителей сохранить эти базовые положения весьма непросто.
Обратимся к документам. Проведенный анализ позволил выявить следующие определения понятия “учредитель”.
Учредитель – это:
– основатель, организатор, создатель образовательного учреждения (ОУ). Он утверждает устав ОУ и заключает с ним договор о взаимоотношениях (п. 3 ст. 11 Закона “Об образовании”);
– собственник (полномочный представитель собственника) государственного имущественного комплекса, который несет бремя содержания принадлежащего ему имущества (ст. 210, 213 ГК РФ);
– финансовый инвестор образовательного учреждения, который обязан осуществлять финансирование ОУ (п. 1 ст. 41 Закона “Об образовании”; п. 1 ст. 9 Закона “О некоммерческих организациях”; п. 1 ст. 120 ГК РФ).
В образовательной сфере правовым механизмом выстраивания баланса интересов между социальными партнерами может стать учредительство (многоучредительство, соучредительство) учреждений профессионального образования. Тем самым законодатель ограничил многолетнюю монополию государства в этой системе. Но многие вопросы и неразрешенные проблемы остались.
Так, Закон РФ “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию” (N 74 – ФЗ от 17.03.1999 г.) ограничил возможности изменения состава учредителей. Согласно ст. 3 закона изменение состава учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений допускается только в случае включения в него других учредителей из числа представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.
Отметим два существенных момента в законе: во-первых, придание бессрочности запрету на приватизацию образовательных учреждений, а во-вторых, расширение перечня запрещенных к приватизации объектов путем включения в него инфраструктурных звеньев сферы образования (учебно-опытных, учебно-производственных хозяйств; научных, проектных, производственных предприятий, учреждений и организаций).
Мы провели исследование и выявили следующие потенциальные объекты соучредительства в секторе НПО:
а) виды собственности (имущественный комплекс, оборудование и инструмент, интеллектуальная собственность и т.п.);
б) объем заказа на подготовку работников квалифицированного труда;
в) источники финансирования (нормативное подушевое, грантное, программно-целевое и т.п.).
Заметим, что хотя до 1992 года правового понятия “учредитель” и не было, но фактически функции учредителей у каждого ПТУ осуществляли как минимум два субъекта – Госпрофобр и базовое предприятие. Госпрофобр финансировал зарплату персонала, а базовое предприятие – всю учебно-материальную базу ПТУ, в т.ч. коммунальные расходы. Можно констатировать, что некоторые традиции как минимум двойного соучредительства у нас остались и не нуждаются в разрушении. Более того, законодатель предусмотрел, что исчезновение института базового предприятия должно быть восполнено институтом соучредительства. Уже в новой редакции ФЗ “Об образовании” (от 13.01.1996 г.) предложены варианты организационной структуры субъектов соучредительства (ст. 11).
Принципиальная схема субъектов учредительства может быть следующей:

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОРГАН ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОРГАН ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И (ИЛИ) ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВСЕХ ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ, В ТОМ ЧИСЛЕ ИНОСТРАННЫЕ

АССОЦИАЦИИ, СОЮЗЫ РАБОТОДАТЕЛЕЙ
ОТЕЧЕСТВЕННЫЕ И ИНОСТРАННЫЕ ПРОФСОЮЗЫ, А ТАКЖЕ ЧАСТНЫЕ ФОНДЫ

ОРГАНЫ МЕСТНОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) САМОУПРАВЛЕНИЯ

ФИЗИЧЕСКИЕ ЛИЦА (ОТЕЧЕСТВЕННЫЕ И ИНОСТРАННЫЕ)

ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ ГРАЖДАН И РЕЛИГИОЗНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ, ЗАРЕГИСТРИРОВАННЫЕ НА ТЕРРИТОРИИ РФ

Схема предполагает большой выбор комбинаций из соучредителей. Он соответствует реальной ситуации, когда имущественный комплекс УПО в федеральной собственности, финансирование, как правило, из регионального бюджета, обучающиеся из разных регионов, а педагогический коллектив – муниципальный. Но как повысить эффективность соучредительства в профессиональном образовании? ГК РФ в ст. 120 установил, что учреждение создается собственником. Однако отсутствие в Гражданском кодексе упоминания о соучредительстве не означает запрета на соучредительство. Там не сказано, что учредитель должен быть только один. Тем более что в той же статье (п. 3) указано, что правовое положение отдельных видов учреждений определяет закон. И ст. 11 Закона “Об образовании” как раз и определяет, кто и как может быть учредителем образовательного учреждения.
Все государственные учебные заведения НПО созданы только в единственной организационно-правовой форме. Федеральный учредитель представлен в единственном числе – федеральное Министерство образования. Поскольку собственность федеральная, то федеральный учредитель не может делегировать свои полномочия никому, а обязан их выполнять прямо и непосредственно: утверждать устав, финансировать, контролировать. Второго собственника у учреждения, которое уже зарегистрировано одним собственником, быть не может. Если же другой собственник, а он определяется как “ненадлежащий собственник” (или ненастоящий хозяин), взял самостоятельно к своему управлению федеральную собственность, то конфликт интересов двух собственников может крайне неблагоприятно отразиться на учебном заведении. Однако если другие учредители вносят свой вклад в имущество УПО и участвуют в той или иной форме в его финансировании, то это дает право этим юридическим лицам стать соучредителями УПО. Имущественный комплекс регистрируется учредителем в федеральном либо региональном реестре собственности. Ведут такие реестры собственности Министерство по управлению государственным имуществом и его региональные органы. Одному федеральному Министерству образования стать учредителем 3893 ПУ и управлять ими из Москвы (в том числе перечислять на расчетный счет каждого из них финансовые средства) невозможно (и не нужно). Ведь все многозвенные, вертикально ориентированные бюрократические структуры управления высокозатратны и по финансированию, и по времени. Более того, в них слабо действуют обратные связи, что в рыночных условиях обусловливает потерю государственными УНПО конкурентного преимущества на рынке образовательных услуг и рынке трудовых ресурсов. Мы исследовали правовую базу для формирования модели соучредительства в секторе НПО (Гражданский кодекс (ГК), Бюджетный кодекс (БК), Закон “Об образовании”). Противоречия в правовой базе сведены в таблицу. (См. стр. 17).

Пусть расцветают “сто цветов”
Проблему многоучредительства по-разному рассматривают люди, причастные к выработке стратегии развития образования.
Подход Комитета по образованию и науке ГД РФ. В своем решении от 15.03.2001 г. N 29 комитет подвел итоги эксперимента по передаче в ведение отдельных субъектов РФ собственности и финансирования учреждений НПО. Эксперимент проводился поэтапно с 1989 года в 12 территориях. Результаты эксперимента признаны неудовлетворительными: сеть региональных УПО сокращалась более быстрыми темпами в сравнении с сетью УПО федерального уровня, уменьшены объемы регионального бюджетного финансирования, прием учащихся сократился. Комитет предложил вернуть все учреждения профобразования в федеральную собственность и осуществлять финансирование из федерального бюджета.
Подход рабочей группы Президиума Госсовета под руководством Сергея Катанандова. Необходима глубокая реорганизация системы управления образованием в стране, создание целостной системы на уровне как Федерации, так и ее субъектов. Передача всех ведомственных гражданских учебных заведений в ведение Министерства образования при участии соответствующих федеральных органов исполнительной власти в качестве соучредителей. На уровне региона необходимо обеспечить опережающее развитие начального и среднего профессионального образования. Участие государства в модернизации профессионального образования в качестве соучредителя предполагает удвоение его финансирования.
Подход Александра Новикова, академика-секретаря базового профессионального образования РАО. Анализ зарубежных традиций управления профессиональным образованием показывает, что собственником всех зданий, сооружений, земли, оборудования и т.д. государственного УПО является само учебное заведение. Такая формулировка означает, что никто персонально – ни директор, ни педагогический коллектив, ни чиновник любого ведомства, ни любое другое физическое лицо – не может изменить назначение этой собственности, т.е. УПО может оставаться только УПО и больше ничем другим. Но это должно быть установлено законом.
Подход руководителей органов образования Новгородской области. Федеральное Министерство образования должно определить, какой тип УПО будет под федеральным управлением. Заключить с ним учредительный договор и финансировать из федерального бюджета напрямую. Остальные УПО должны уйти на региональный уровень. Передача УПО с федерального уровня на региональный должна осуществляться на основе отдельного постановления Правительства Российской Федерации. На этой основе начинается оптимизация сети региональных УНПО. Формируется структура регионально-муниципальных соучредителей.
Подход руководителей Московского комитета образования. Де-факто УПО всегда были расположены на территории субъекта Федерации. Это государственный уровень управления, который имеет полномочия принимать собственные региональные законы, регламентирующие вопросы управления, финансирования и методического обеспечения. Уровень региона – это уровень учредительства НПО. В 2001 году гордумой принят региональный Закон “О развитии образования в г. Москве”, в соответствии с которым вводится соучредительство и нормативное бюджетное финансирование для всех типов государственных учреждений (организаций) образования. Их учредителями определены региональные (городские) органы исполнительной власти. Общественная компонента управления образованием представлена попечительскими советами. Норматив бюджетного финансирования стоимости обучения одного учащегося в общеобразовательном учреждении Москвы установлен в 10500 рублей на 2002 год (по Российской Федерации – 3150 руб., в Голландии – 1100 долларов – 32500 руб. на одного обучающегося). В соответствии с законом вводится новое положение, фиксирующее объем финансовых средств, недоданных образованию, что позволит легализовать как софинансирование образовательных программ соучредителями (на объем недофинансирования), так и сделает прозрачным оказание дополнительных образовательных платных услуг образовательными учреждениями (организациями).
Подход руководителей Высшей школы экономики. Решение проблемы соучредительства необходимо, по их мнению, начинать с внесения изменений в ряд федеральных законов, чтобы изменить правовой статус “учреждения” на статус “специализированная некоммерческая организация”. Создать межрегиональные крупные университетские (образовательные) комплексы и включить в их состав все УПО без сохранения ими статуса юридического лица. Во главе таких образовательных комплексов (школа + УПО + техникум + вуз + ИПК + НИИ) должны встать общественно-государственные органы управления в виде попечительских советов. Однако такой подход, по нашему мнению, влечет целый ряд отрицательных последствий (см. “УГ” от 24.04.2001 г.). Система соучредительства рассматривается авторами с достаточно широких позиций, предполагая включение в состав соучредителей физических лиц, компаний с участием иностранного капитала, сближение статуса государственных и негосударственных учреждений образования.
Подход Российского союза ректоров. Союз поддерживает поиски решения проблемы соучредительства, что нашло отражение в решениях VI РСР от 06.12.2000 года. Решения съезда предостерегают, чтобы каналы софинансирования, соучредительства не были использованы для приватизации учреждений профобразования. Должны быть прозрачны интересы и цели каждого из соучредителей. Так, для частного капитала участие в соучредительстве может быть мотивировано четырьмя условиями: а) участие в учредительстве освобождает от налога на прибыль; б) частные деньги участвуют в получении прибыли, создаваемой УПО; в) частные деньги участвуют в софинансировании с целью приобретения со временем права собственности на имущество данного УПО с последующим распоряжением им по своему усмотрению; г) чистая филантропия. Соучредительство не должно сужать государственный сектор образования. За УПО необходимо сохранить статус государственных. В этом должна состоять позиция и политика государства.
Подход зарубежных экспертов профессионального образования. Проблему соучредительства необходимо разделить: содержание имущественного комплекса следует рассматривать отдельно от проблемы качества образовательного процесса. Управлять имущественным комплексом образовательных учреждений, как доказывает многочисленный зарубежный опыт, должны специализированные управленческие агентства. По контракту с правительством-учредителем (собственником). Директор образовательного учреждения должен полностью заниматься качеством образовательного процесса.
Подход федерального Министерства образования. На основании заключенных договоров с региональными органами управления образованием производится разграничение и уточнение полномочий и предметов ведения. Управление учреждениями НПО передается на региональный уровень. Федеральное бюджетное финансирование осуществляется на объем государственного федерального заказа на подготовку рабочих. Проводится эксперимент по внедрению модели подушевого финансирования. Модернизация системы взаимоотношений между федеральным учредителем и УПО в части реализации госзаказа по данной образовательной программе (стандарту по профессии) должна основываться на нормативе бюджетного финансирования для данного УПО. В тех случаях, когда учредитель не в состоянии обеспечить финансово-материальную и кадровую потребность данного УПО, он не может требовать от УПО реализации госзаказа по образовательной программе в полном объеме. Такой подход позволит своевременно определить объемы бюджетного финансирования. Однако проведенный нами анализ содержания текстов уставов и учредительных договоров показывает, что учредитель не выполняет в полном объеме своих обязанностей. Только в результате решений арбитражных судов с федерального учредителя взыскан в 2000 году 1 млрд. рублей в счет оплаты за использованные УНПО коммунальные услуги. При усложнении содержания образовательной программы учредитель вправе вводить дополнительные штатные единицы в штатное расписание УПО.

Все – по закону
И , наконец, авторский подход. На федеральном уровне управления и федеральном финансировании должны остаться многоуровневые и многопрофильные профессиональные лицеи. Первый подход по разработке организационного механизма предполагает объединение учреждений НПО (ПЛ) в государственную корпорацию (ФЗ “О некоммерческих организациях” (в ред. от 08.07.1999 г., ст. 71). Государственной корпорацией (Госкорп) законом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная специальным законом Российской Федерации на основе имущественного взноса, которая создана для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Госкорп создается на основании федерального закона. Имущество, переданное Госкорпу Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Госкорп не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам Госкорпа, если законом, предусматривающим создание Госкорпа, не предусмотрено иное. Госкорп использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание Госкорпа. Госкорп может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Госкорп обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.
Управление имущественным комплексом УПО по поручению государственного собственника (учредителя) должно, как показывает анализ зарубежного опыта, осуществлять специальное АГЕНТСТВО. Отделение управления имущественным комплексом от собственно образовательной деятельности УПО позволит повысить качество и доступность профессионального образования. За счет, прежде всего, отделения стоимости образовательной услуги для потребителя от стоимости содержания имущественного комплекса, но главное – от стоимости коммунальных услуг для учредителя. В противном случае повышение тарифов на коммунальные услуги автоматически приводит к росту стоимости образовательных услуг только для потребителя. Агентство создается как внутреннее самостоятельное некоммерческое подразделение Госкорпорации, обслуживающее весь территориальный имущественный комплекс УПО. В агентстве концентрируются функции, которые в настоящее время не только распылены по многим управленческим структурам, но и зачастую либо вообще не выполняются, либо выполняются работниками, не имеющими профильной квалификации. Речь идет о
страховании имущественного комплекса УПО;
лизинге учебного оборудования, мебели, инструмента;
операциях на регионально-муниципальном рынке ценных бумаг;
кредитовании обновления основных фондов УПО под залог имущества, в том числе земли;
внедрении ресурсосберегающих технологий (водомеров, электросчетчиков, автономных котельных и т.п.);
логистике (снабжение и складские операции) и транспортном обслуживании сети УПО;
правовой защите имущественного комплекса, в том числе судебной, заключении договоров с энергокомпаниями на коммунальное обслуживание УПО.
Для создания Госкорпа не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса РФ. В законе, предусматривающем создание Госкорпа, должны определяться наименования Госкорпа, цели его деятельности, место его нахождения, порядок управления его деятельностью (в том числе органы управления Госкорпа и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц Госкорпа и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации Госкорпа и порядок использования имущества Госкорпа в случае его ликвидации. Прецедент создания Государственной корпорации в Российской Федерации был создан в 1993 году. Впервые Указом Президента РФ от 02.02.93 г. была создана первая некоммерческая Государственная корпорация для страхования зарубежных инвестиций “ГОСИНКОР”.
Государственная корпорация профессионального образования и подготовки (Госкорп ПО), на мой взгляд, должна создаваться по территориально-многоотраслевому принципу и на добровольной основе. Потенциальными соучредителями Госкорпорации могут стать, по нашему мнению, Министерство труда, Министерство образования, Торгово-промышленная палата и Союз российских товаропроизводителей, Федерация независимых профсоюзов России и т.п.
Предложенная модель открыта для обсуждения. Но уже в предлагаемом виде она позволяет обеспечить высокий уровень качества образования и равенство доступа к профессиональному образованию. Конечно, ведущим заказчиком остается государство – оно собирает с граждан налоги и обязано гарантировать соблюдение прав граждан на образование. В соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 84; 86; 87; 163; 237; 238) государство на федеральном и региональном уровнях будет определять объем госзаказа на подготовку специалистов. К сожалению, сегодня объем госзаказа для НПО не определен официально, но в практике это, как правило, 107 человек на 10000 населения. Заказ по результатам конкурса должен распределяться среди государственных и профильных негосударственных УПО.
Конкурсная комиссия формируется учредителем в лице государственной образовательной корпорации федерального округа (ст. 71 Закона “О некоммерческих организациях”). Их в России должно быть семь, по числу федеральных округов.
Объединение УНПО в государственные корпорации, по нашему мнению, в большей степени будет отвечать их предназначению, чем включение их в состав университетских комплексов. Ведь в этом случае УНПО теряют статус юридического лица и свою самостоятельность, становятся придатком вуза, ориентированным не на производство, а преимущественно на высшую школу и подчинение ее интересам. Хотя далеко не на всех рабочих местах нужны специалисты с высшим образованием.
Государственная корпорация профессионального образования федерального округа будет не единственным учредителем, это некоммерческая интегрированная корпоративная структура, которая строится на принципах вертикальной и горизонтальной интеграции УПО. Ведущее достоинство таких структур – снижение издержек и диверсификация финансовой ответственности по уровням заказчиков кадров. Она станет естественным ограничителем монопольных притязаний университетских комплексов, что позволит создать цивилизованные условия для конкурентных отношений между ними.
Такие структуры и не чисто бюджетные, и не чисто рыночные. Это сложное соединение рыночных и плановых подходов, в чем заключена принципиальная особенность некоммерческого сектора экономики.
В то же время такая организация обеспечит соблюдение интересов государства и общества в подготовке достаточного количества рабочих, востребованных рынком труда. Доступная нам статистика показывает, что в настоящий период (2000-2001 гг.) уже имеется не только перепроизводство специалистов с высшим образованием, но и более 70% выпускников вузов не работают по полученной в вузе специальности.
Михаил НИКИТИН,
кандидат педагогических наук, заведующий лабораторией Института развития профессионального образования
Москва