Хотели как лучше. А что получим?

В последнее время проводится большое число заседаний, слушаний, конференций, “круглых столов”, телепередач по проблемам модернизации экономических отношений в образовании. Публикуется большое число статей. Причем, как правило, на всех обсуждениях и в прессе – одни и те же лица. Сменяются министры образования, вице-премьеры, курирующие эту сферу, но авторы радикальных изменений в основном одни и те же. Похоже, что авторы отдельных фрагментов реформирования образования пытаются убедить самих себя в востребованности своих предложений, в их исключительной ценности. С другой стороны – это явная попытка подменить широкое обсуждение проблем образования проведением обсуждения с участием лиц в основном одной идеологии, намерение создать лишь видимость общественного обсуждения.
Появляются экономические выкладки, сомнительные социологические исследования, зачастую построенные на поверхностном анализе ситуации в образовании, на использовании неточных данных, умозрительных заключениях. Например, приводится постулат, что развал образования начался в брежневскую эпоху. Но посмотрите, какова востребованность за рубежом специалистов, подготовленных именно в это время, сколько из них уехали на работу за границу. Если быть откровенными, то нужно признать, что финансирование образования при Брежневе было на порядок выше, чем те цифры, с которыми любят сравнивать сегодняшнее положение авторы предложений по реформе, беря данные из статистических справочников. Нельзя забывать, что в то время более 50% средств школам, помимо государственного финансирования, давали шефы, помогая им развивать материальную базу. Учителя получали заработную плату на уровне 80% от зарплаты в промышленности. Вузы и техникумы получали до двух третей объема финансирования дополнительно к государственному, пользуясь поддержкой отраслей, для которых готовили специалистов. Предприятия предоставляли бесплатно оборудование, ремонтировали и строили здания, принимали за свой счет на практику студентов, финансировали научные исследования. Работники образования получали значительную социальную помощь от предприятий и отраслей, из их фондов социального развития. А вот развал наметился в начале 90-х годов, когда резко сократили государственное финансирование, не стало шефов и предприятий, помогающих профессиональному и общему образованию. Да, был идеологический, гуманитарный застой в образовании, но для финансового и материально-технического обеспечения образования делалось много.
На всероссийском селекторном совещании 31 января 2001 года руководство Профсоюза работников народного образования и науки РФ выражало свою обеспокоенность: “Система образования консервативна по своей сути, результаты непродуманных решений скажутся не сразу, поэтому любые изменения должны быть апробированы, хорошо проанализированы возможные последствия. Мы предлагаем не спешить, не опираться на мнение нескольких разработчиков реформы, которые берут на себя ответственность быть профессиональными специалистами в вопросах образования от детского сада до высшего профессионального образования, а провести в обществе, в педагогических коллективах широкие обсуждения предлагаемых мер и возможных последствий, провести экспериментальную апробацию и после этого внести коррективы в планы реформирования”.
Мы прекрасно понимаем, что модернизация образования невозможна без изменений в организационно-экономических механизмах, но для этого должна быть создана адекватная нормативно-правовая база.
В сложившейся ситуации в образовании во многом повинны и депутаты Государственной Думы РФ – именно они позволили в нарушение Конституции РФ оказаться школам в ведении муниципалитетов и стать полностью зависимыми от их мизерных бюджетов. Посмотрите Закон об общих принципах местного самоуправления. Кого должны финансировать муниципалитеты? Школы, ПТУ и даже вузы! Почему депутаты Государственной Думы игнорируют статью 132 Конституции РФ, определяющую порядок передачи государственных полномочий на уровень местного самоуправления.
Более двух лет мы добиваемся решения проблемы приведения статуса школы в соответствие с Конституцией РФ, поскольку от этого в значительной мере зависит судьба стабильного финансирования школы, расходов на зарплату педагогов, а достаточной помощи от депутатов Государственной Думы не получили. Или существующая нестабильность кому-то нужна? Закон “Об образовании” превратился в декларацию, его не учли при принятии Бюджетного кодекса, Гражданского кодекса.
Летом 2001 года Минфин России потребовал во исполнение Федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год” перевести счета по учету внебюджетных средств учреждений профессионального образования на казначейское исполнение. На наш взгляд, это прямое нарушение законодательства.
Конституционный суд Российской Федерации (в частности, в определении от 5 ноября 1999 г. N 182-О) подтвердил, что ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.
Таким образом, бюджетные законы и законы об образовании являются равными по юридической силе. Однако на практике возникла коллизия законов, вызванная предусмотренным порядком применения федеральных законов, имеющих одинаковую юридическую силу, но по-разному регулирующих одни и те же вопросы. С одной стороны – законы об образовании и Федеральный закон “О введении в действие Бюджетного кодекса РФ”, с другой – Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2001 год” и непосредственно Бюджетный кодекс РФ.
Позиция Минфина России по этому вопросу также неоднозначна. Подтверждением тому являются два письма Минфина России, подписанные в один и тот же день одним и тем же лицом – заместителем министра финансов РФ Т.Г.Нестеренко. В одном требуют перевода счетов по учету внебюджетных средств на казначейское исполнение, в другом – признается порядок регулирования бюджетных отношений в образовательных учреждениях в соответствии со специальными законами, в том числе об образовании, а не со статьей 43 Бюджетного кодекса РФ.
Мы обратились с этой проблемой в профильный комитет Государственной Думы РФ. Кажется, законодатели должны были бы потребовать исполнения принятых ими законов. По крайней мере обратиться в Минюст и Минфин России с запросом, в Конституционный суд РФ. Но мы до сих пор не знаем, что же предпринято Государственной Думой РФ!

Не решается проблема увеличения размера стипендиального обеспечения студентов.
Профсоюзом своевременно направлялись предложения в Комитет по труду и по социальной политике Государственной Думы РФ по проблеме повышения размера стипендий. Поддерживало наши предложения и Министерство образования РФ. Проводились парламентские слушания.
На слушаниях представитель Минтруда РФ заявил, что правительственные круги намерены повысить размер стипендии в полтора раза. Профсоюз на парламентских слушаниях высказал свои подходы, и в частности, о необходимости принять отдельный закон о поэтапном решении проблемы стипендиального обеспечения, как предусмотрено в Национальной доктрине образования. Но все эти предложения так и повисли в воздухе, хотя участники парламентских слушаний активно их поддержали.
В сентябре 2001 года Председатель Правительства РФ М.М.Касьянов заявил о том, что реальные темпы роста промышленного производства превысили расчетные, поэтому Правительство РФ, предполагая возможное увеличение доходов федерального бюджета, внесет изменения в проект бюджета на 2002 год. В тот же день на заседании Российского общественного совета развития образования (РОСРО) обсуждались предложения по увеличению расходов на первоочередные нужды образовательных учреждений, в том числе на увеличение стипендий в 1,5 раза с 1 января 2002 г. Ряд членов РОСРО, а в него входят и ректоры вузов, и депутаты Государственной Думы РФ, высказались против увеличения размера стипендий студентам, обосновывая свою позицию тем, что под окнами ректоратов московских вузов стоят “иномарки” преимущественно студентов, а не сотрудников вузов. В результате членами РОСРО не было рекомендовано Правительству РФ повышение стипендий студентам. Дополнительные средства федерального бюджета было предложено израсходовать на компьютеризацию школ и финансирование расходов, связанных с обслуживанием компьютерной техники, другие нужды учебного процесса. Безусловно, переоснащение школ, вузов оборудованием, оснащение учебниками и методическими пособиями библиотек образовательных учреждений – дело чрезвычайно важное, но нельзя забывать и о тех студентах, материальное положение семей которых не позволяет им надеяться на помощь в период обучения в вузе.
Острейшей проблемой в сфере образования является привлечение на работу молодых учителей, преподавателей и закрепление квалифицированных кадров в учреждениях отрасли. И хотя необходимость реализации этой проблемы признают и в Правительстве РФ, и в Государственной Думе РФ, отмечена она и в рекомендациях Государственного Совета, но и в 2002 году учителя и преподаватели скорее всего не получат надбавки за непрерывный стаж работы в образовательных учреждениях.
Долгожданное повышение зарплаты работникам бюджетной сферы с 1 декабря 2001 г. уже практически съедено инфляцией, ростом тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг, на теплоэнергоносители.
Широкую поддержку в коллективах нашли итоги обсуждения на заседании Госсовета РФ вопроса модернизации российского образования, выводы, оценки и пожелания, содержащиеся в выступлении Президента РФ В.В.Путина на заседании Госсовета РФ. Но сегодня возникают обоснованные опасения: будут ли выполняться рекомендации Госсовета РФ?

Причина этих опасений – активная проработка ряда предложений по реформированию сферы образования, не поддержанных рабочей группой Госсовета РФ, но заложенных в планах Правительства РФ.
Так, в Плане законопроектной деятельности Правительства РФ на III-IV кварталы 2001 года предусмотрена подготовка проектов федеральных законов “О специализированной государственной (муниципальной) некоммерческой организации”, о внесении соответствующих изменений и дополнений в Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон “О некоммерческих организациях”.
Важно понять, что мы не против самого слова “организация”, а против того, что стоит за этим понятием. Мы не сможем согласиться с предполагаемым снятием субсидиарной ответственности государства за школу или государственный вуз, с возможностью их банкротства, коренным изменением порядка управления образовательной организацией, ведущим к нарушению принципа автономии учебных заведений.
Как избежать поступления наших детей в школу, которая через какое-то время может “лопнуть”, как коммерческий банк, и как тогда быть с государственными гарантиями получения образования и обязанностью родителей обеспечить своим детям получение основного общего образования.
На какие цели будет использована полученная образовательной организацией прибыль, где она осядет.
Давайте честно ответим на вопрос, сколько вузов, техникумов, ПТУ, школ и каких именно сегодня мечтают получить статус организации. Не окажется ли, что статус “организации” необходим 20-30 “продвинутым” ректорам и 30-40 уже сегодня коммерциализированным школам в нескольких крупных городах России?
Анализируя обращения из вузов о финансовых нарушениях, “непрозрачности” расходования внебюджетных средств в образовательных учреждениях, о нежелании администрации информировать коллектив об источниках внебюджетных средств и их расходовании, становится понятно, почему некоторые руководители хотят изменения статуса учреждения на организацию. Их цель – добиться бесконтрольного со стороны финансовых органов использования внебюджетных средств и таким образом увеличения доходов администрации вузов, ухода от ответственности за уже допущенные финансовые нарушения.
В январе начавшегося года принято постановление Правительства РФ “О проведении в 2002-2003 гг. эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). И это несмотря на серьезные аргументы против подобных нововведений в образовании в связи с недостаточной проработанностью и возможными негативными последствиями реализации этого предложения.
При обсуждении проекта постановления Правительства РФ представители общественности высказывали точку зрения, что необходимая нормативно-правовая основа для проведения такого эксперимента не определена. Не определен правовой статус ГИФО как финансового обязательства государства. Отсутствует необходимая правовая форма для использования ГИФО как основания для возникновения финансовых обязательств между гражданином и государством по поводу бюджетного финансирования в определенном объеме обучения гражданина в вузе. Не определен порядок встраивания ГИФО в существующий механизм бюджетного финансирования вузов на стадиях его планирования и реализации.
В ходе эксперимента Министерству образования РФ предложено определить размер финансового обеспечения государственных именных финансовых обязательств в зависимости от результатов единого государственного экзамена.
Вновь начинаем эксперимент, не проработав его в достаточной степени теоретически, не определив возможные плюсы и минусы, стараясь создать “видимость” движения, но куда движемся, “определим на марше”.
Вместе с тем предоставляемое вузам право самостоятельно устанавливать цену обучения может существенно повлиять на цели реформирования образования, противоречит общим принципам осуществления ценовой политики в государственном секторе экономики, создает предпосылки для нарушения прав граждан.
По нашему убеждению, государством должны быть определены механизмы регулирования цены обучения в вузах. В противном случае, имея полную свободу в определении цены обучения, ряд вузов сможет использовать монопольные механизмы, конъюнктурные перекосы, складывающиеся на рынке труда и не имеющие ничего общего с качеством и себестоимостью учебного процесса, противоречащие принципу равных возможностей получения образования.
Наряду с этими проблемами изменение порядка финансирования учреждений профессионального образования открывает доступ к средствам государственного бюджета для негосударственных вузов, нередко не обеспечивающих необходимое качество образования. Кроме того, закрепленный принцип “деньги следуют за студентом” приведет к тому, что основной объем бюджетных средств в виде ГИФО будет доставаться преимущественно “модным” вузам и специальностям, тогда как остальные вузы, в том числе обслуживающие особые государственные интересы, не смогут получить достаточные для обеспечения их деятельности бюджетные средства.
Неопределенность финансового положения “средних”, и в особенности “слабых” вузов, называемых так разработчиками обсуждаемого предложения, при введении ГИФО не позволит планировать бюджет вуза на среднесрочную перспективу, приведет к вынужденному переходу на краткосрочные контракты с профессорско-преподавательским составом, к разрушению научно-педагогических школ и, как следствие, к падению качества подготовки.
Ограничение бесплатного приема на ряд специальностей и направлений подготовки специалистов 25 процентами приведет к снижению возможностей поступления в вуз абитуриентов из малообеспеченных слоев общества, в том числе из среды учителей, преподавателей, тем более работников из числа обслуживающего персонала образовательных учреждений.
Дифференциация ГИФО по категориям (по уровню финансового наполнения) усилит риски менее обеспеченных семей, так как заметная часть населения, прежде всего сельского, имеющая в силу не зависящих от них объективных причин меньше возможностей для углубленной довузовской подготовки, заранее обречена на дискриминацию в области бюджетной поддержки своего образования.
На многие вопросы, возможно, дадут ответы результаты эксперимента. Но уже сегодня понятно, что предложенный порядок введения ГИФО увеличит финансовую поддержку наиболее обеспеченных детей и перераспределение финансовых потоков из государственного сектора в негосударственные учебные заведения.
Нас убеждают, что с введением ГИФО у вузов появятся значительные доходы, поскольку родители легально будут доплачивать за обучение детей в вузе, что реформа организационно-экономических механизмов даст до половины прироста средств на образование, и называют конкретные цифры – 1,0-1,5 млрд. долларов в год. Возникают вопросы: откуда появились эти цифры? Кто и как подсчитал теневые средства, которые вроде бы вращаются в системе образования? Почему нельзя познакомиться с расчетами? И откуда уверенность, что выведенные из тени деньги окажутся в образовании.
По нашему мнению, ГИФО должно быть документом, дающим право гражданину на получение образования в вузе по избранной специальности, а вузу – на получение финансирования по нормативу стоимости подготовки по данной специальности.

Изменились политические и социально-экономические основы строя. Конечно, возникла потребность внести изменения в содержание образования, в методику подготовки специалистов. Но те предложения, вокруг которых сегодня идут основные споры, практически не влияют ни на содержание образования, ни на повышение его качества.
Нужно открыто сказать обществу: если мы хотим развития образования, повышения его качества, расширения возможностей получения образования, необходимо увеличивать финансирование образовательных учреждений.

Владимир Павлихин,
заместитель председателя Профсоюза работников народного
образования и науки РФ;
Татьяна Куприянова, главный эксперт ЦК Профсоюза работников народного образования и науки РФ