Главная задача – преодолеть правовой нигилизм. Александр КОНОВАЛОВ, министр юстиции Российской Федерации

Основные направления деятельности по борьбе с правовым нигилизмом получили свое отражение в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. В частности, как отмечено в концепции, в России образовался существенный разрыв между формальными нормами, законами и неформальными нормами, то есть реальным поведением. Это выражается в низком уровне исполнения законодательства и терпимом отношении к такому неисполнению со стороны власти, бизнеса, широких слоев населения, то есть в правовом нигилизме. Такая ситуация значительно осложняет формирование новых институтов, в том числе необходимых для развития инновационной экономики.

Говоря о правовом нигилизме, мы подразумеваем под этим отрицание права, выражающееся в скептическом и неуважительном отношении к нему, и несоблюдение правовых норм, основанное прежде всего на незнании законов, а со стороны отдельной, довольно большой категории граждан – на сознательном нежелании знать их и соблюдать. Большинство граждан не соотносят сегодня свое каждодневное поведение с требованиями законодательства, живут и действуют по своим правилам, пренебрежительно относятся к правам окружающих людей, нормам приличия, общественному порядку, что в конечном итоге часто приводит к совершению административных правонарушений, уголовных преступлений, в целом – к созданию очень негативного фона, в том числе в виде латентной преступности. И часто вообще создается впечатление, что граждане России и организации этих граждан постоянно провоцируют друг друга на нарушение законов. Все это создает угрозу внутренней и внешней безопасности государства и ставит под сомнение реализацию амбициозных задач, которые поставило перед страной ее руководство, в том числе по инновационному развитию.

Еще один аспект последствий правового нигилизма – это серьезные препятствия для деятельности судебной системы. Мы знаем, что в 1990-2000-е годы Россия совершила беспрецедентный скачок от системы так называемого инквизиционного правосудия при активной роли суда, подавлении интересов участвующих в процессе сторон к системе состязательной, принятой во всем мире, которая предполагает активную роль участников процесса, их самостоятельность, инициативу в отстаивании собственных интересов, в доказывании обстоятельств, в установлении которых судом они заинтересованы. Однако этот переход не может считаться завершенным до тех пор, пока в стране не будут созданы полностью комфортные условия для осуществления и защиты в необходимых случаях конституционных, а также гражданских субъективных прав, до тех пор, пока граждане не получат равный для всех и гарантированный доступ к правосудию, к оказанию государственных услуг, квалифицированной юридической помощи. Все это, безусловно, нужно считать непременными условиями эффективности судебной системы России.

Наконец, третий аспект последствий правового нигилизма обнаруживается в контексте масштабной и беспрецедентной политики государства по противодействию коррупции. Социологические опросы показывают, что до 25 процентов опрошенных респондентов заинтересованы в сохранении положения дел, в частности, в сохранении коррупции, коррупционных схем и механизмов. По моему субъективному представлению, эта цифра сильно занижена, и реально в России гораздо большее число людей заинтересованы либо в том, чтобы уклоняться от несения наказания за совершенное нарушение закона путем взятки, либо в приобретении необоснованных и неоправданных преференций опять-таки путем коррупциогенных схем, либо, наконец, смирились с вымогательством взяток за совершенно законные и адекватные действия со стороны чиновников. Все это требует большой просветительской работы, которая обеспечит не просто нетерпимость, а ненависть населения к коррупции во всех ее проявлениях, в том числе с собственным участием.

К сожалению, приходится говорить о довольно масштабной исторической традиции пренебрежительного, недоверчивого, неприязненного отношения нашего народа к закону, к государству и правосудию. Не вдаваясь глубоко в эту волнующую тематику, тем не менее скажу, что, по моему мнению, власть в России на протяжении столетий слишком много сделала для того, чтобы воспитать такое отношение к себе, закону и правосудию в своем собственном народе. Но бездействовать нельзя, нужно предпринимать серьезные, эффективные меры для исправления положения.

Важным фактором, способствующим развитию правового нигилизма, является сохраняющееся несовершенство законодательства, а в особенности его применения. Несмотря на довольно большой объем работы, которая была проделана в том числе органами законодательной власти всех уровней, в особенности федерального уровня, по приведению в порядок законодательства России, я бы сказал, титаническую работу, которая была проведена в начале 2000-х годов по приведению в соответствие с Конституцией России и с федеральным законодательством региональных и муниципальных законов, много проблем в этой сфере еще сохраняется.

В качестве примера приведу следующие данные: сейчас действует девяносто один федеральный закон, в тексте которых напрямую сказано о необходимости принятия подзаконных актов в виде постановлений и распоряжений правительства, и этих непринятых постановлений и распоряжений правительства и иных подзаконных актов набирается двести шестьдесят. К сожалению, эта ситуация перманентная, и, несмотря на неоднократное обращение внимания на это со стороны руководства правительства, пока все остается в таком виде.

В качестве еще одного негативного фактора, влияющего на развитие правового нигилизма, следует назвать нестабильность судебной практики, которая в конечном итоге формирует мнение об ангажированности судов, а также всей системы государственной службы. В итоге получается следующая картина: реализация алгоритма законного поведения, которое должно вести к необходимым результатам для гражданина и организации, крайне затруднена, и, наоборот, отсутствие реакции государства на незаконные формы поведения ведет к осознанию предпочтительности выбора именно такого, незаконного варианта поведения.

Несколько слов хотелось бы сказать о том, что системные проблемы в российском правоприменении сегодня выявляются в не очень приятном для нас формате – в формате вынесения решений Европейским судом по правам человека. При всей одиозности некоторых, подчеркиваю, некоторых решений этого органа в отношении России в целом приходится признавать, что подавляющее большинство этих решений носит вполне адекватный характер и констатирует системные и затяжные проблемы с правоприменением в Российской Федерации.

Мне кажется, что в аспекте оптимизации отечественного законодательства крайне важна задача мониторинга его состояния и мониторинга правоприменения. Причем в таком мониторинге, который сегодня, безусловно, осуществляется, но осуществляется, может быть, не до конца комплексно, помимо официальных органов, таких как Совет Федерации, Государственная Дума, Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, должны широчайшее участие принимать также институты гражданского общества, в первую очередь представители научной школы, практикующие юристы, средства массовой информации, правозащитные организации. Результатом такого мониторинга, безусловным и безальтернативным, должны быть либо корректировка закона, дополнение закона, либо его толкование, легальное или аутентичное. В целом законотворческий процесс и процесс мониторинга правоприменения должны взаимно обусловливать друг друга, а во многом и взаимно проникать друг в друга.

Безусловно, еще одной важной проблемой, формирующей правовой нигилизм, является неэффективность государственной службы. Государство должно всерьез озаботиться проблемой повышения правосознания, профессионализма и законности действий своих собственных служащих. Должен быть принят комплекс мер по повышению качества государственной службы, по повышению технологичности и прозрачности всех государственных и управленческих технологий, в том числе в разрезе антикоррупционных мер. В связи с этим крайне важно говорить о системе общественного контроля за деятельностью чиновников.

На сегодняшний день сложилась противоречивая ситуация, когда, с одной стороны, происходит колоссальное распространение информационных технологий, что создает уникальные возможности для обеспечения населения самой разной информацией (при этом, правда, – надо это также учитывать – идет вал информации, так скажем, некомпетентной и информации удручающего характера), а с другой стороны, в России сегодня отсутствует единая государственная система правового просвещения и информирования населения. Часто так называемая помощь, которая оказывается через альтернативные источники информации, такие как Интернет, носит неквалифицированный, псевдоюридический характер.

В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о создании, а может быть, где-то о воссоздании механизма правового информирования населения, с помощью которого граждане в общедоступной наглядной форме смогут узнавать о содержании правовых норм, практике их применения, о своих собственных правах и обязанностях. Эта политика должна носить комплексный характер. Целью ее должно стать формирование в обществе представления о законопослушном, добропорядочном поведении с доминантой bona fides – то, что римляне именовали доброй совестью, – как о морально и материально выгодной и престижной социальной позиции, основной линии социального поведения в стране.

Направлениями работы при реализации этой политики должны быть, во-первых, разработка современных, доступных современному общественному сознанию информационных продуктов. В свое время, в 60-е годы, бестселлером была книга ленинградского профессора Чечёта «Как защитить свое право». Она выдержала десяток изданий, каждое миллионными тиражами, и раскупалась, как горячие пирожки. Это в те времена, когда законодательство, система его применения и практика судебной деятельности были гораздо проще, чем сейчас. Что же говорить об актуальности таких изданий сегодня? Мы считаем, что подготовка цикла изданий, которые разъясняли бы людям, как реализовывать, осуществлять свои права и как в необходимых случаях их защищать, является крайне актуальной и крайне важной задачей.

Мы считаем, что нужно восстановить, конечно, на новом уровне, не в тех вариантах, которые существовали в советские времена, а в обновленном варианте, пропаганду правовых знаний в коллективах, в том числе с использованием современных вариантов общения через Интернет, через колл-центры, не отвергая и вариантов традиционных, таких как лекции, выступления и так далее.

Следующее направление – это участие в просветительской работе средств массовой информации, творческой интеллигенции, публицистов. Они все способны внести очень серьезный вклад в формирование того самого представления о роли законов в обществе. Должны быть расставлены акценты в воспитательных, педагогических программах и практиках, ориентирующие людей на безусловное уважение к государству, суду, закону.

Наконец, можно и нужно говорить о роли в этой работе общественных, правозащитных организаций, политических партий, в первую очередь, конечно, парламентских партий.

Безусловно, необходимо одобрение законодательной властью Российской Федерации разработанных основ политики государства в сфере развития правовой грамотности и правосознания. Поручение о разработке таких основ государственной политики в срок до 1 августа этого года дано Президентом России.

Думаю, что такая политика должна, безусловно, стыковаться с политикой в других гуманитарных сферах, таких как профилактика и пресечение экстремизма, обеспечение общественного порядка и общественной нравственности.

Итак, нам необходимо решить следующие задачи. Первая – усовершенствование законотворческой и правоприменительной деятельности, в том числе через эффективный мониторинг состояния законодательства и его применения. Вторая – завершение судебной реформы, и особо важный аспект – усовершенствование системы исполнения судебных решений по гражданским делам и оптимизация уголовно-судебной системы и системы исполнения уголовных наказаний в целях пресечения и предотвращения распространения криминальной идеологии в стране. Наконец, на этом фундаменте необходимо принять основы государственной политики в сфере правового просвещения и информирования населения и, самое главное, приступить к их реализации.

Важным аспектом является политика государства по оказанию гражданам, заслуживающим этого, бесплатной квалифицированной юридической помощи. Сегодня эта система существует в довольно распространенных и, нужно признать, разрозненных вариантах. Во-первых, бесплатная помощь гражданам оказывается по уголовным делам в соответствии со статьей 50 Уголовно-процессуального кодекса России. Во-вторых, в определенном сегменте и в определенных пределах помощь гражданам и по делам гражданским оказывается в порядке, предусмотренном статьей 26 Закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре…». Повседневная деятельность Генеральной прокуратуры, министерств и ведомств также в значительной части содержит бесплатное консультирование, информирование, а в некоторых случаях – и представительство интересов граждан, защиту их нарушенных прав. Широкомасштабную деятельность ведут депутатские приемные, партийные приемные, действует в стране сеть правозащитных центров оказания бесплатной юридической помощи. Наконец, за последние десять лет довольно широкое применение получила деятельность так называемых юридических клиник, то есть организаций в высших учебных заведениях, в которых студенты старших курсов проходят практику и одновременно консультируют граждан.

На наш взгляд, настало время для систематизации существующего кластера бесплатной юридической помощи и создания ее дополнительных возможностей. Эта задача может быть решена принятием закона о государственной системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации. Этот законопроект сегодня разрабатывается Минюстом по поручению Правительства России.