Где ставка, где оклад? Разработчики региональных моделей путаются в терминах и не учитывают федеральное законодательство

Одна из самых острых тем сегодня – создание региональных систем оплаты труда учителей. О том, какие модели применяют разные субъекты РФ, об их недостатках и положительных сторонах участникам Всероссийского семинара-совещания рассказала Вера ПОНКРАТОВА, эксперт ЦК Профсоюза работников народного образования и науки РФ. Мы провели анализ тех заявок, которые 52 региона подали на конкурс комплексных проектов модернизации образования в рамках национального проекта «Образование». Одним из основных критериев конкурсного отбора было повышение доходов учителей, связанное с введением новой системы оплаты труда. Одни субъекты РФ уже ввели новые системы, другие разрабатывают их или собираются ввести в ближайшее время.

Модели системы оплаты труда, основанные на принципах, применяемых в Санкт-Петербурге

Некоторые регионы используют так называемую Санкт-Петербургскую модель оплаты труда, которая основывается на формировании размеров должностных окладов с применением базового и повышающих коэффициентов. Базовый коэффициент – коэффициент образования. Повышающие – коэффициент стажа работы, квалификации, специфики работы. Повышающие коэффициенты применяются к базовому окладу, который образуется с учетом базовой единицы и базового коэффициента образования. За базовую единицу в разных регионах, избравших питерскую модель, принимается размер прожиточного минимума, его часть либо МРОТ, к которому применяются поправочные коэффициенты.

На наш взгляд, в этой системе оплаты труда не очень удачно установлена зависимость размеров окладов (ставок) педагогических работников, имеющих квалификационные категории, одновременно от двух показателей: коэффициента стажа и коэффициента квалификации. Применение к базовому окладу одновременно двух коэффициентов не позволяет молодым учителям, которым по результатам аттестации присвоена квалификационная категория, иметь равный уровень оплаты труда с учителями, имеющими ту же категорию, но больший стаж педагогической работы. Молодые учителя, воспитатели, другие педагогические работники даже через аттестацию никогда не смогут выйти на максимальный уровень оплаты труда, потому что второй коэффициент стажа будет сдерживать этот рост.

Регионам, которые собираются использовать питерскую модель, целесообразно немного ее подкорректировать: отказаться от применения коэффициента стажа при установлении размеров ставок заработной платы педагогических работников, имеющих соответствующие квалификационные категории. При этом коэффициент за квалификационную категорию следует установить в размере, превышающем коэффициенты за стаж. Например, в результате подобной корректировки удалось избежать этой зависимости в Калужской области. В региональном законе предусмотрено, что при определении размеров ставок применяется либо коэффициент стажа (для тех, кто по каким-либо причинам не желает проходить аттестацию), либо коэффициент за квалификационную категорию, который установлен на более высоком уровне. Это позволяет лицам, имеющим одну и ту же квалификационную категорию, получать одинаковый стартовый размер ставки заработной платы, не зависящий от их стажа.

Теперь несколько слов о неправомерности построения для учителей и других педагогических работников системы оплаты труда на основе должностных окладов, как это предусмотрено в питерской и некоторых других моделях.

Должностной оклад – это фиксированный размер оплаты труда работника за исполнение трудовых (должностных) обязанностей за календарный месяц. В соответствии с положениями Трудового кодекса РФ должностной оклад не подлежит пропорциональному изменению в зависимости от проработанного времени или увеличения объема выполняемой работы. Для работников, оплачиваемых на основе должностных окладов, работа сверх установленной продолжительности рабочего времени в соответствии со статьями 97 и 98 Трудового кодекса РФ квалифицируется как сверхурочная, что предполагает оплату за первые два часа работы в полуторном размере, а за последующие часы – в двойном размере. Оплата труда при увеличении объема работы может пропорционально изменяться и не рассматриваться как сверхурочная работа только в тех случаях, когда заработная плата работников исчисляется на основе ставок, установленных за определенную норму. Для учителей и некоторых других педагогических работников такой нормой является норма часов педагогической работы за одну ставку заработной платы. Хотим мы этого или нет, но именно такая зависимость и такое нормирование труда установлены статьей 333 Трудового кодекса РФ, предусматривающей, что продолжительность рабочего времени (норма часов за ставку заработной платы) определяется Правительством РФ.

Правительство РФ в своем постановлении от 3 апреля 2003 года №191 определило для одних категорий педагогических работников продолжительность рабочего времени, а для других – нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы.

У педагогических работников, для которых установлена продолжительность рабочего времени (старшие воспитатели, педагоги-психологи, преподаватели-организаторы ОБЖ и некоторые другие, предусмотренные в п.1 указанного постановления), оплата труда должна строиться на основе должностных окладов. Для педагогических работников, перечисленных в пунктах 2 и 3 постановления, включая учителей, предусмотрена не продолжительность рабочего времени, а нормы часов за ставку заработной платы. Одновременно этим же постановлением установлено, что за педагогическую работу, выполненную с согласия педагогических работников сверх установленной нормы часов за ставку, производится дополнительная оплата соответственно получаемой ставке зарплаты в одинарном размере.

Следует заметить, что разработчики, строящие систему оплаты труда учителей на основе должностных окладов, либо не видят различий между понятиями «ставка заработной платы» и «должностной оклад», либо хотят изменить порядок нормирования труда учителей, несмотря на то, что это относится к компетенции Российской Федерации. Но об этом речь пойдет ниже.

Можно привести пример, когда в одном пункте нормативного правового акта субъекта РФ со ссылкой на постановление Правительства РФ от 3 апреля 2003 года №191 устанавливается, что «должностные оклады учителей выплачиваются (далее указывается норма часов педагогической работы), а в другом пункте предусматривается, что «за часы преподавательской (педагогической) работы сверх установленной нормы часов за 1 ставку заработной платы производится дополнительная оплата соответственно получаемой ставке в одинарном размере». Налицо несогласованность в использовании тех или иных понятий при определении системы оплаты труда работников.

Еще раз хочу заострить внимание на том, что только построение системы оплаты труда учителей и некоторых других педагогических работников на основе ставок заработной платы позволяет оплачивать их труд в зависимости от учебной нагрузки: меньше установленной нормы либо больше установленной нормы. Должностной оклад для этого никак не подходит.

Модель системы оплаты труда, основанная на стоимости одного ученико-часа

В этой модели регулирование оплаты труда предусматривается только для учителей и руководителей образовательных учреждений. Для всех других категорий работников никакого регулирования оплаты труда не установлено. Эти вопросы отдаются на откуп самому образовательному учреждению, а именно руководителю, который определяет размеры оплаты труда работников в трудовом договоре, а в некоторых случаях даже путем заключения с исполнителями работ гражданско-правовых договоров, в том числе с физическими лицами, хотя это противоречит трудовому законодательству и согласиться с таким положением вещей никак нельзя.

Несмотря на то, что система оплаты труда учителей в зависимости от стоимости одного ученико-часа также основана на почасовом принципе, в одной из заявок ее введение обосновывается тем, что урочно-почасовая система оплаты труда педагогических работников фактически дестимулировала качество их работы и как следствие – качество предоставляемых образовательных услуг. Такое обоснование вызывает недоумение, поскольку сама по себе система оплаты труда учителей построена на сугубо почасовом принципе, из чего всем понятно, что применение оплаты в зависимости от стоимости ученико-часа – не отказ от урочной системы.

При оплате труда учителей по этой системе предусматривается использование базовой стоимости педагогической услуги. Проанализировав несколько проектов, представленных субъектами на конкурс, можно сделать вывод, что в одних случаях при оплате труда используется и рассчитывается «базовая стоимость педагогической услуги», в других – «базовая стоимость бюджетной услуги», в третьих – «стоимость образовательной услуги». Вместе с тем, в нашем законодательстве никакого определения этим понятиям не дается. Кроме того, не определяется, какая же все-таки услуга предоставляется образовательным учреждением за счет бюджета (образовательная, педагогическая или просто услуга), и как должна рассчитываться стоимость услуги, предоставляемой на бюджетной основе.

Например, система оплаты труда, основанная на этой модели, предусматривает использование стоимости бюджетной образовательной услуги. Если до этого я говорила о стоимости бюджетной педагогической услуги, то здесь услуга образовательная. Предусмотрено, что в ее стоимость и в норму рабочего времени, применяемую образовательным учреждением, входит как аудиторная, так и неаудиторная занятость. Далее расшифровывается, что это такое, хотя законодательное определение этих понятий отсутствует. Итак, это: проведение уроков и подготовка к ним, проверка тетрадей, консультации и дополнительные занятия с обучающимися, обучение детей-инвалидов на дому, формирование в кабинете базы наглядных пособий и дидактических материалов, обеспечение работы кабинета-лаборатории и техники безопасности в нем, подготовка учащихся к олимпиадам, конференциям, смотрам, осуществление функций классного руководителя, методическая работа, иные формы работы с обучающимися и их родителями.

Исходя из такого перечисления, вообще становится непонятным, что такое образовательная услуга, если в нормы рабочего времени учителей входит аудиторная и неаудиторная занятость (включая, например, осуществление функций классного руководителя или формирование кабинета), а расчет ее стоимости производится исходя из фонда заработной платы, который предназначен для оплаты учителей только за преподавательскую работу.

На каком основании в норму рабочего времени, то есть в обязанность учителя, входит перечисленная работа, если она дополнительно оплачивается? Ведь не все учителя выполняют работу по заведованию учебными кабинетами, по проверке тетрадей, по классному руководству и так далее.

Если мы говорим о рабочем времени учителей, то в соответствии с постановлением Правительства РФ им в централизованном порядке определена лишь норма часов преподавательской работы за ставку, являющаяся нормируемой частью их рабочего времени. Время выполнения других обязанностей, а также дополнительной работы за доплату не регулируется, в связи с чем Минобрнауки РФ по согласованию с профсоюзом было разработано и утверждено положение об особенностях режима рабочего времени педагогических и других работников образовательных учреждений (приказ от 27 марта 2006 года №69).

В частности, довольно подробно определено, что такое рабочее время учителя. Тем не менее, мы постоянно слышим, что рабочее время учителя составляет 36 часов в неделю. Откуда это взято и чем это регулируется я, например, не знаю. Для меня существует Трудовой кодекс РФ и постановление Правительства РФ, принятое в соответствии с Трудовым кодексом, только на этом может основываться определение рабочего времени учителя. Но в тех проектах, которые были представлены на конкурс, во многих случаях система оплаты труда учителей основывается на изменении порядка нормирования их рабочего времени, тогда как определение продолжительности рабочего времени всех категорий работников (а не только учителей) не отнесено к компетенции субъектов РФ. В соответствии с 37 статьей Конституции РФ оно регулируется федеральными законами. Нормирование труда по однотипным видам работ также отнесено к компетенции органов власти Российской Федерации.

Есть некоторые сомнения в правильности расчетов стоимости одного ученико-часа. Если принять во внимание, что фонд оплаты труда предназначен только для оплаты труда работников за рабочее время, то становится непонятной причина использования в формуле календарного количества дней в учебном году (240 календарных дней) и в целом (365 календарных дней). Этим, на наш взгляд, занижается стоимость одного ученико-часа, поскольку при пятидневной учебной неделе за 10 месяцев учебного года насчитывается максимум 210 рабочих дней по календарю, а в календарном году – 249 рабочих дней.

Вызывает сомнение и правомерность оплаты труда учителя в зависимости от количества учащихся в каждом классе – переменного показателя, на увеличение которого он в большинстве случаев не может повлиять. Типовое положение об образовательном учреждении предоставляет органам местного самоуправления право комплектовать классы с меньшей наполняемостью при наличии условий и средств, а также определять количество и наполняемость классов ОУ, расположенного в сельской местности, в зависимости от потребностей населения. При этом ни в Типовом положении, ни в других нормативных правовых актах мы не нашли оснований для того, чтобы у органов власти было право снижать зарплату тех учителей, которые работают в классах с меньшей наполняемостью.

Можно еще согласиться с подходом, который предлагается в одной из проектируемых систем оплаты труда по стимулированию деятельности тех учителей, которые работают в классах с наполняемостью, превышающей среднюю по субъекту РФ. Для всех учителей устанавливается базовый размер оплаты труда, а за превышение средней наполняемости по субъекту РФ предусматривается повышение базового уровня, но за количество учащихся, не превышающее наполняемость, установленную Типовым положением об ОУ и нормами СанПиНа, то есть 25 человек.

В субъектах РФ, применяющих в порядке эксперимента систему оплаты труда учителей в зависимости от стоимости одного ученико-часа, не всегда логичным является установление поправочных коэффициентов при делении класса на подгруппы. Так, например, если при изучении иностранного языка в группе количество учеников составляет 10 и менее человек, предусматривается поправочный коэффициент 2, а если учеников 11 и более, то коэффициент 1,5. В результате за 10 учащихся в подгруппе учитель будет получать оплату как за 20 учащихся, а за 11 – как за 16,5.

В методиках оплаты труда учителей в зависимости от стоимости ученико-часа дается порядок определения их оклада, который не вписывается в рамки трудового законодательства ни в той части, которая понимается под окладом (должностным окладом), ни по другим параметрам. Оклад учителя по методике рассчитывается путем умножения расчетной стоимости бюджетной образовательной услуги на повышающие коэффициенты за сложность предмета, за квалификационную категорию, на количество обучающихся по предмету, на количество часов по учебному плану в месяц в каждом классе. Под окладом (должностным окладом) работника по 129-й статье ТК РФ понимается фиксированный размер оплаты его труда за исполнение трудовых или должностных обязанностей определенной сложности за календарный месяц без учета компенсационных, стимулирующих и социальных выплат. Следовательно, определяемый таким расчетным путем оклад на самом деле окладом не является. С учетом перечисленных переменных показателей, связанных с учебной нагрузкой и количеством учеников, может быть рассчитана только заработная плата учителя.

Что выявляется в результате, если учителя не имеют фиксированных размеров ставок оплаты труда за установленную норму часов педагогической работы? Налицо противоречие статье 57 ТК РФ, в которой предусмотрено фиксировать в трудовом договоре работника как обязательное условие размеры тарифных ставок, окладов или должностных окладов. Если установлен размер ставки, то она подлежит изменению в зависимости от изменения объема учебной нагрузки против установленной нормы. Отсутствие у учителей фиксированных размеров ставок заработной платы делает фактически невозможным соблюдение гарантий, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2003 года №191. Например, если учителям начальных классов не обеспечивается полный объем педагогической нагрузки, то им гарантируется выплата полного размера ставки зарплаты, устанавливаемого учителю за норму часов педагогической работы в неделю.

Отсутствие в рассматриваемой системе оплаты труда учителей фиксированных размеров ставок, а также использование при расчете месячного количества проведенных занятий может привести к проблемам при назначении досрочной трудовой пенсии городским учителям, поскольку для них условием включения в стаж периодов работы является выполнение нормы часов, установленных за ставку заработной платы. Каким образом учитель сможет доказать пенсионным органам, что он выполнял педагогическую работу в пределах норм, установленных за ставку заработной платы, если этих ставок при такой системе оплаты вообще не существует? Пенсионные органы при этом будут непосредственно руководствоваться 191-м постановлением Правительства РФ.

Кроме того, становится невозможным применение отдельных статей ТК РФ, которые определяют работникам некоторые выплаты в размере ставок (окладов). Например, определение размера компенсаций работникам, переезжающим в другую местность, в соответствии со статьей 326 ТК РФ.

Практически во всех проектах, основанных на стоимости ученико-часа, к педагогическим работникам отнесены только учителя и преподаватели, а что касается воспитателей, педагогов-психологов, социальных педагогов, педагогов дополнительного образования, вожатых, то неизвестно, на каком основании они отнесены к учебно-вспомогательному персоналу. Что за этим стоит, мы прекрасно понимаем. Если педагогический работник имеет право на сокращенную продолжительность рабочего времени, на удлиненный отпуск, на досрочную трудовую пенсию, на льготу по коммунальным услугам, то тем, кто оказался в статусе учебно-вспомогательного персонала, могут отказать во всех этих льготах и преимуществах.

Модель штатно-окладной системы

Эта модель предусматривает оплату труда учителей на основе должностных окладов. Нет смысла подробно ее анализировать, поскольку в первую очередь она связана с изменением порядка нормирования труда учителя. Как уже было отмечено, это не отнесено к компетенции субъектов РФ. При штатно-окладной системе предлагается установление в пределах 36-часовой рабочей недели учебной нагрузки от 14 до 22 часов без дифференциации оплаты труда за меньшее или большее количество часов учебной нагрузки. Вместе с тем без изменения федерального законодательства (не уверена, что вообще требуются такие изменения) субъекты РФ по своему усмотрению не могут изменить порядок нормирования труда педагогических работников.

Кроме того, в этой модели предусматривается нормирование другой деятельности учителей, которая связана с методическим обеспечением учебной деятельности, с воспитательной работой, классным руководством, тогда как в соответствии с приказом Минобнауки РФ от 26 марта 2006 года №69 оно регулируется графиками и планами работы, и никаких конкретных норм по выполнению дополнительной работы за дополнительную оплату не предусмотрено.

Если даже предположить, что по ряду работ такие нормы необходимы, то установление их по однородным видам работ в соответствии со статьей 161 ТК РФ предусмотрено в порядке, установленном Правительством РФ. Своим постановлением Правительство РФ возложило это на федеральные органы власти. Межотраслевые нормы разрабатываются Минздравосоцразвития РФ, а отраслевые – отраслевыми министерствами по согласованию с Минздравсоцразвития РФ.

Проектируемой системой предусматривается введение учителей в штатное расписание школ, установление верхнего предела учебной нагрузки учителя. Считаю, что эти нормы тоже не соответствуют федеральному законодательству. Такие новации связаны с изменением порядка нормирования труда учителей, что не является компетенцией субъектов РФ. Численность учителей зависит от многих обстоятельств, рассчитать их точное количество с равномерной учебной нагрузкой, как правило, невозможно.

Что касается установления для учителей верхнего предела учебной нагрузки, то в соответствии со статьей 333 ТК РФ такое ограничение может быть установлено только в случаях, предусмотренных Типовым положением об ОУ определенного типа и вида, утверждаемого Правительством РФ. Сегодня это предусмотрено только в Типовых положениях вузов и ссузов.

Модель предполагает также введение новой системы аттестации педагогических и управленческих кадров, но снова не учитывается, что установление порядка аттестации статьей 28 закона «Об образовании» отнесено к компетенции РФ. На каком основании субъекты РФ будут устанавливать свой порядок аттестации, непонятно. Аттестация работника, проведенная с отступлением от федерального порядка, не будет приниматься во внимание в другом регионе, если работник изменит место жительства. В некоторых проектах предлагается ввести конкурсную систему приема на работу учителей. С одной стороны, ТК РФ действительно предусматривает прием на работу работников учреждений, организаций по конкурсу, но, с другой стороны, в специальной главе ТК РФ, регулирующей особенности труда педагогических работников, конкурсная система приема предусмотрена только для работников вузов из числа профессорско-преподавательского состава. Поэтому есть сомнение в том, что введение конкурсного приема будет соответствовать нормам федерального законодательства.

Модель, построенная на «вилке» должностных окладов

Такая модель введена в одном из субъектов РФ и основана на установлении минимальных и максимальных размеров должностных окладов при одном и том же уровне квалификации работника. Например, для учителей, имеющих высшую квалификацию, размер должностного оклада предусмотрен в диапазоне от 3700 до 4065 рублей в месяц, то есть между минимальным и максимальным размером разница составляет 365 рублей.

Правомерность использования при оплате труда понятия «должностной оклад» уже разбиралась выше, а вот на регулировании порядка установления его конкретного размера (на минимальном, максимальном или среднем уровне) стоит остановиться особо. Решение этого вопроса принадлежит самому учреждению в пределах имеющегося фонда оплаты труда и осуществляется на основе аттестации, в том числе и для имеющих квалификационную категорию по результатам аттестации. Используемые при этом критерии по отдельным показателям скорее подходят для решения вопроса о пребывании работника в занимаемой должности, а не для установления размера оплаты труда. Яркой иллюстрацией этого, например, являются критерии по соблюдению работником трудовой дисциплины. Первый среди них – «часто отсутствует на рабочем месте без уважительных причин, постоянно опаздывает на работу, часто уходит с работы раньше времени» – предполагает минимальную оплату труда. А такие критерии, как «иногда отсутствует на рабочем месте без уважительных причин, опаздывает на работу или уходит с работы раньше времени» либо «редко опаздывает на работу и отсутствует на рабочем месте без уважительных причин», видимо, дают основание на более высокий уровень оплаты труда.

Хотелось бы, чтобы региональные органы власти приняли во внимание изложенные факты, связанные с отступлением от норм федерального законодательства, и не допускали подобных нарушений при доработке систем оплаты труда работников образовательных учреждений, а также при решении вопросов повышения доходов учителей.

Модель оплаты труда для учреждений, финансируемых из федерального бюджета

Эта модель пока только разрабатывается, но известно, что она целиком основывается на принципах, предусмотренных статьей 144 Трудового кодекса РФ.