Финансирование федеральных и региональных программ в системе образования

В соответствии с положениями Закона РФ “Об образовании” (статьи 28,29) федеральные органы государственной власти и органы управления образованием разрабатывают и реализуют федеральные программы развития образования; в ведении субъектов РФ находятся разработки и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей.

Распоряжением Правительства РФ от 29.12.2001 г. N 1756-р была одобрена подготовленная Минобразованием России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года (далее – Концепция). Федеральным органам исполнительной власти субъектов РФ поручено учитывать положения Концепции при разработке мер государственной поддержки образования, а также при реализации федеральных и региональных программ развития образования.
Организационной основой государственной политики России в области образования являются утверждаемые целевые программы. И вполне закономерно, что в Концепции неоднократно упоминается утвержденная законом Федеральная программа развития образования (до 2005 года включительно) и предусматриваемая разработка и осуществление в ее рамках подпрограмм “Университеты России” и “Педагогические кадры России”.
В ходе модернизации образования государство предусматривает последовательное наращивание его финансовой поддержки до необходимой потребности.
Надежной основой для этого является тенденция увеличения финансирования из бюджетов всех уровней развития образования за предыдущие три года до утверждения Концепции. Так, расходы консолидированного бюджета (сумма всех бюджетов страны) на образование в 1998 году составляли 93,7 млрд. руб., в 1999 году – 126,1 млрд. руб., в 2000 году – 190 млрд. рублей.
Анализ показывает, что эта тенденция сохранилась и в последующие три года: в 2001 году (отчет) – 264 млрд. руб., в 2002 году (оценка) – 385,4 млрд. руб., в 2003 году (прогноз) – 498,6 млрд. рублей.
За счет средств консолидированного бюджета финансировались мероприятия действующих федеральных и региональных программ образования.
В условиях рыночных отношений и децентрализации управления необходимость решения крупных проблем образования требует комплексного подхода с использованием программно-целевых методов.
Государственными заказчиками целевых программ в области образования являются соответствующие органы исполнительной власти (федеральные и субъектов РФ). На федеральном уровне государственным заказчиком утверждается прежде всего Минобразование России.
Целевая программа представляет собой согласованный по исполнителям и ресурсам комплекс мероприятий, направленных на решение определенных проблем наиболее эффективными путями и в установленные сроки.
В программе и подпрограммах указываются конкретные мероприятия, при необходимости, образовательные учреждения, в которых они приводятся, и объемы финансирования.
Например, в программе “Дети России” и ее подпрограмме “Одаренные дети” на 2003-2006 годы предусмотрено из федерального бюджета: 49,8 млн. руб. – на целевую поддержку развития региональных образовательных учреждений по работе с одаренными детьми; 13,8 млн. руб. – на ежегодные выплаты государственных стипендий (премий) одаренным детям; 16,8 млн. руб. – на целевую поддержку участия детей во всероссийских и международных предметных олимпиадах и конкурсах; 13,7 млн. руб. – на целевую поддержку работы летних творческих школ, лабораторий, мастер-классов по различным направлениям образовательной деятельности.
В программе “Здоровый ребенок” предусматривается выделить из федерального бюджета Минобразования России на 2003-2006 годы 16,2 млн. руб. на оснащение медицинских кабинетов школ медицинским оборудованием.
Федеральной целевой программой “Интеграция науки и высшего образования России на 2002-2006 годы” намечено направить из федерального бюджета 60 млн. руб. на мероприятия по использованию потенциала ведущих научных центров страны для стажировки молодых исследователей, аспирантов и докторантов вузов.
Обязательное условие любой программы – она должна иметь четко выраженный целевой характер, ориентироваться на эффективное решение поставленной проблемы, характеризоваться конкретными конечными результатами. В программе должны содержаться временные ограничения и адресность. В ней определяются задания конкретным исполнителям и система управления данной программой. Она может включать несколько подпрограмм, предусматривающих реализацию отдельных конкретных задач программы.
В качестве примера можно привести утвержденную постановлением Правительства РФ от 28.08.01
N 630 Федеральную целевую программу “Развитие единой образовательно-информационной среды (2001-2005 годы)”.
Основанием для разработки программы являлись поручения Президента РФ от 29.12.2000 N Пр-2582 и Правительства РФ от 06.01.2001 N МК-П8-00267. Государственным заказчиком утверждено Минобразование России. Кроме него в состав основных разработчиков программы входили Министерство РФ по связи и информатизации, Минэкономразвития России, Минфин России, Минпромнауки России, Минюст РФ.
Целью программы определено создание и развитие в России единой образовательной информационной среды, обеспечивающей: единство образовательного пространства на всей территории страны; повышение качества образования во всех регионах России; сохранение, развитие и использование научно-педагогического потенциала страны; создание условий для поэтапного перехода к новому уровню образования на основе информационных технологий; создание условий для предоставления российских образовательных услуг русскоязычному населению за рубежом.
Объем и источники финансирования программы определены на 2002-2005 годы всего на сумму 56 млрд. руб., в том числе за счет средств федерального бюджета – 16 млрд. руб., средств бюджетов субъектов РФ – 22,4 млрд. руб., внебюджетных средств – 17,6 млрд. рублей.
Для этой программы характерно наличие трех источников финансирования мероприятий и удельный вес каждого из них: федеральный бюджет – около 30% общего объема финансовых ресурсов, бюджеты субъектов РФ – 40%, внебюджетные средства – свыше 30%.
Как видим, в основе финансирования лежат средства федерального бюджета, поскольку эта программа – федеральная, носит общероссийский характер, охватывает всю территорию страны и должна создавать одинаковые условия для формирования единой образовательной среды. К тому же за последние годы федеральный бюджет полностью выполнял свои обязательства по выделению ассигнований на образование. Тем самым он является надежным источником средств на протяжении всего срока действия программы. Ведь в программе, например, предусмотрены обеспечение учебных заведений средствами информатизации, поставка аппаратно-программного обеспечения в сельские школы. А это в свою очередь требует налаживания долговременных договорных отношений, регулярную и предварительную оплату указанных поставляемых средств.
Поскольку основная часть образовательных учреждений находится в субъектах РФ и финансируется из их бюджетов, там обучается подавляющая часть молодежи, поэтому и 2/5 расходов данной программы предусматривается финансировать за счет средств бюджетов субъектов РФ.
В условиях рыночных отношений в экономике России естественно привлечение порядка 30% средств из внебюджетных источников. Это объясняется и тем, что в стране действуют сотни негосударственных образовательных учреждений, информационное обеспечение которых, разумеется, должно производиться за счет внебюджетных средств. Кроме того, во многих государственных вузах, колледжах и других образовательных учреждениях сверх контрольных цифр (задания по приему) обучается значительное количество лиц, самостоятельно оплачивающих свое обучение. Этот внебюджетный источник тоже следует использовать в целях информатизации учебного процесса. Также целесообразно привлечение средств предприятий, для которых готовятся специалисты, спонсоров и международных организаций.
Государственный заказчик программы несет полную ответственность за ее разработку и реализацию. Методическое руководство и координацию программ осуществляет Минэкономразвития РФ.
Отбор исполнителей программы независимо от форм собственности предприятий, организаций и учреждений, в том числе из зарубежных стран, осуществляется государственным заказчиком на конкурсной основе.
По утвержденным в установленном порядке программам государственным заказчикам открывается финансирование из соответствующего бюджета (федерального, субъекта РФ) после заключения ими договоров (контрактов) со всеми участниками реализации программ. При этом подтверждаются или уточняются объемы финансирования программ из территориальных бюджетов и внебюджетных источников.
Федеральным законом от 24.12.2002 N 176-ФЗ утвержден федеральный бюджет на 2003 год. В приложении 29 данного закона приведен перечень федеральных целевых программ, предусмотренных к финансированию за счет средств федерального бюджета на 2003 год.
В перечень включена Федеральная программа развития образования, на мероприятия которой намечаются ассигнования на общую сумму 3 млрд. 556 млн. руб., в том числе на научные исследования – 56 млн. руб., госкапвложения – 1 млрд. 674 млн. руб., текущие расходы – 1 млрд. 826 млн. рублей.
В области образования также предусмотрено финансирование мероприятий следующих федеральных целевых программ:
– “Русский язык” на 2002-2005 годы” – 31,6 млн.руб.;
– “Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001-2005 годы)” – 25,0 млн. руб.;
– “Интеграция науки и высшего образования России на 2002-2005 годы” – 219,5 млн. руб.;
– “Молодежь России (2001-2005 годы)” – 66,9 млн. руб.;
– “Дети России” на 2003-2005 годы – 405,6 млн. руб.;
– “Электронная Россия (2002-2010 годы)” – 96,5 млн. руб.;
– “Развитие единой образовательной информационной среды (2001-2005 годы)” – 1 млрд. 554,9 млн. рублей.
Государственный заказчик осуществляет постоянный контроль за осуществлением мероприятий целевых программ. Важнейшими вопросами контроля являются обеспечение программы необходимыми ресурсами (прежде всего финансовыми), эффективность программы, фактическое достижение результатов ее реализации.
Поскольку целевые программы осуществляются поэтапно на протяжении ряда лет, соответственно анализ и контроль проводятся раздельно по каждому году, нарастающим итогом (за ряд истекших лет) и в целом по окончании срока ее действия.
В случаях выявления отставания по годам в финансировании программ при подготовке проекта соответствующего бюджета на очередной финансовый год вносится предложение о ликвидации бюджетной задолженности. Это позволит завершить бюджетное финансирование программы за весь период ее действия в соответствии с утвержденными объемами финансовых ресурсов в целом по всем мероприятиям программы.
То же самое необходимо предпринимать и в случаях выявления недостаточности объема привлекаемых на реализацию программы внебюджетных средств. Целесообразно предложить пересмотреть (уточнить) имеющиеся договоры (договоренности) с российскими и зарубежными инвесторами с определением сумм и конкретных мероприятий, требующих безотлагательного финансирования (например, приобретение оборудования, аппаратуры, проведение ремонтных и капитальных работ).
Особого внимания требует бесперебойное и в полном объеме финансирование мероприятий, проводимых непосредственно с детьми.
Например, в составе программы “Дети России” имеется подпрограмма “Дети-инвалиды”. На 2003 год программой намечалось финансирование за счет средств федерального бюджета в сумме 375,8 млн. руб., в том числе Минобразование России – 8,5 млн. руб., Минздрав России – 5,3 млн. руб., Минкультуры России – 2,9 млн. руб., Минтруд России – 359,1 млн. рублей. Утвержденным федеральным бюджетом на 2003 год эти средства полностью предусмотрены, в том числе для Минобразования России.
Другим важным вопросом анализа и контроля является установление эффективности программы, фактическое достижение результатов ее реализации.
Наряду с Федеральной программой развития образования другой крупнейшей федеральной целевой программой является “Развитие единой образовательной информационной среды (2001-2005 годы)”.
В федеральном бюджете на 2003 год на реализацию этой важной программы предусмотрены ассигнования практически в полном объеме, как это намечалось в утвержденной программе на данный год.
Поэтому сейчас надо сосредоточить внимание на своевременном финансировании и достижении таких ожидаемых результатов реализации программы, как:
– создание основ единой образовательной информационной среды, обеспечивающей доступ учащихся и преподавателей 50% общеобразовательных и 70% учебных заведений профессионального образования к высококачественным локальным и сетевым образовательным информационным ресурсам, в том числе к системе современных электронных учебных материалов по основным предметам общеобразовательной школы;
– обеспечение доступа высших профессиональных образовательных учреждений к глобальным информационным ресурсам по высокоскоростным каналам;
– переход к системе открытого образования на основе интерактивных дистанционных технологий обучения;
– разработка и внедрение в учебный процесс современных электронных средств поддержки и сопровождения образовательного процесса, организация тиражирования электронных учебных материалов по основным предметам общеобразовательной школы (физика, химия, биология, математика, история, география и др.) и осуществление их интеграции с традиционными средствами обучения;
– организация электронной библиотеки учебных материалов и обеспечение доступа к размещенным в них образовательным ресурсам;
– обеспечение доступности российских образовательных услуг русскоязычному населению за рубежом.
Имеются определенные трудности и сложности в финансовом обеспечении утвержденных целевых программ в области образования. Так, в 2003 году приостановлено действие законов об образовании и высшей школе в части необходимости обеспечения финансирования образования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. В результате только на высшее образование будет выделено ассигнований на 15,5 млрд. руб., или на одну пятую меньше, чем предусмотрено в приостановленном действии Закона о высшей школе. Это, естественно, сказывается и на выполнении целевых программ в области образования.
Недостаточна еще практика разработки и реализации региональных программ развития образования. В связи с постоянным возрастанием объемов расходов консолидированного бюджета субъектов РФ на образование целесообразно расширить практику осуществления таких региональных программ. Ведь за последние пять лет бюджетные расходы субъектов РФ на образование увеличились почти в четыре раза (в 1999 году – 105,2 млрд. руб., в 2003 году – прогнозно 401 млрд. рублей).
Практически в каждой целевой программе предусматривается привлечение и использование внебюджетных средств. Однако в разделе “Ресурсное обеспечение программы” этот финансовый показатель, как правило, недостаточно конкретизируется. Иногда делаются общие записи о том, что привлечение внебюджетных источников намечается осуществлять в установленном порядке на основе заключения специальных соглашений. Вместе с тем, поскольку “деньги счет любят”, следовало бы в программах по возможности указывать, с кем и какие заключены соглашения, на какой срок и суммы внебюджетного финансирования (по этапам выполнения программ).
Не следовало бы успокаиваться на том, что финансирование федеральных целевых программ из федерального бюджета осуществляется в полном объеме в соответствии с утвержденными программами. Целесообразно внимательно рассмотреть перечень программных мероприятий и предлагаемые расчеты объемов государственных ассигнований.
Знакомясь, например, с обоснованиями по целевой подпрограмме “Дети-сироты”, мы увидим, что продолжается рост числа детей-сирот и детей, остающихся без попечения родителей. Возрастет количество “социальных сирот” – детей, воспитывающихся в неблагополучных семьях. Давно уже число детей, находящихся на полном государственном обеспечении, превысило 600 тысяч.
Сами разработчики программы признают, что проблемы, связанные с предупреждением сиротства, жизнеобеспечением и развитием детей-сирот, весьма масштабны и требуют проведения комплексных мероприятий программными методами.
Вместе с тем нельзя согласиться с явно незначительными средствами, что предусматриваются из года в год этой программой. На два года (2001-2002 гг.) кроме капвложений выделено: 1,2 млн. руб. на предупреждение сиротства, выявление, устройство и охрану прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; 3,3 млн. руб. на реформирование системы обеспечения жизнедеятельности, воспитания и обучения таких детей. Для наглядности можно разделить такие суммы на все возрастающее число детей-сирот и получить сумму в рублях на каждого из них в расчете на год, на месяц.
В заключение хотелось бы высказать отдельные пожелания. В Законе РФ “Об образовании” и в утвержденных постановлениями Правительства РФ типовых положениях об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов целесообразно четко определить роль и значение федеральных и региональных программ развития образования, источники и порядок финансирования этих программ, необходимость анализа и контроля их осуществления в целях достижения эффективности программ, получения ожидаемых результатов их реализации.

В.А.ПРИВЕЗЕНЦЕВ,
кандидат экономических наук, заслуженный экономист РФ, член-корреспондент Международной академии информатизации