ФАС! или ГАС. Впрочем, это одно и то же

С чем у нас в стране советской было хорошо, так это именно с инспектированием. В том смысле, что инспекций и проверок инспекторских хватало. Государство с помощью инспекторов строго следило за тем, как действуют учебные заведения, соблюдают ли законы и различные подзаконные акты, как обучают и воспитывают подрастающее поколение, какие знания дают и как готовят к будущей взрослой жизни. Инспектора были фигурами очень важными, от их слов зависело многое в деятельности как школ вообще, так и отдельных учителей в частности. Такая власть иногда приводит к удивительным метаморфозам: инспекторов в предперестроечное время стало так заносить, что они превращались порой в душителей всего того прогрессивного, что появлялось в школе. Именно поэтому возникло противостояние учителей-новаторов и официальной чиновничьей среды. Инспектора, как ловкие хирурги, безжалостно отсекали все новообразования, и школа превращалась в инвалида, который продвигался в будущее черепашьим шагом, опираясь на костыли тех немногих документов, что предполагали истинное улучшение ее работы.
В перестройку от прежней практики инспектирования отказались. Закон РФ “Об образовании”, принятый в 1992 году, – закон поистине революционный (избавляющий от многого, нам противного), хотя и разрешил федеральным государственным органам управления образованием инспектировать любые образовательные учреждения на территории России в порядке надзора и в рамках своей компетенции, но ограничил вмешательство вышестоящих органов в деятельность региональных, городских, районных, муниципальных и иных нижестоящих органов.
Более того, каждое образовательное учреждение получило свободы по максимуму и в ведении учебного процесса, и в подборе кадров, и в научной, хозяйственной деятельности, и так далее. Образовательному учреждению сказали: делай, что хочешь, только соблюдай существующие законы. Инспекция как таковая осталась, но теперь ее функции стали иными, нежели прежде, в большей степени она стала заниматься лицензированием, аттестацией и аккредитацией. Конечно, при этом инспектора проверяли и знания обучаемых по результатам экзаменов, контрольных работ и даже так называемых срезов. Срезы знаний дают лишь внешнее представление о том, что знают ученики, глубины или качества образования не постигает никто из проверяющих. Да и как можно вообще постичь глубину, если проверяющие – представители того самого ведомства, которое руководит деятельностью образовательных учреждений, и умеют проявлять и понимание, и снисходительность. В самом деле, кто сможет, проверяя собственную работу, вынести ей отрицательную оценку?
Надо сказать, что авторы Закона РФ “Об образовании”, видимо, все это и имели в виду, вводя в текст положение о Государственной независимой аттестационной службе. Еще тогда, десять лет назад, этот тезис вызвал много споров. Аттестационная – да, нужна, но вот независимая – нужна ли? От кого, собственно, независимая, зачем? Кому-то ГАС виделась чем-то вроде Счетной палаты: посчитала, сколько пятерок и двоек в школе, и сделала вывод о качестве ее работы, приняла решение о том, какую школу закрывать, а какой дать разрешение на дальнейшую деятельность. Кто-то расценивал задачи ГАС иначе: это должен быть-де такой контролирующий орган, который посмотрит на то, как материальная база образовательного учреждения соответствует задачам его деятельности, и если не соответствует, то порекомендует его закрыть. Почему-то в те давние времена ГАС виделась не только контролирующим все и вся, но и обязательно карающим органом. Не случайно одни чиновники спали и видели себя во главе этой всесильной организации, а другие резко противодействовали не только рождению ГАС, но даже упоминанию о ней в различных документах.
Во многом все определялось… полной неопределенностью того, что сама собой должна представлять ГАС. Чем дольше откладывалась по той или иной причине команда “На старт!”, тем больше вопросов возникало при определении статуса, положения, функций и задач государственной аттестационной службы.
Если раньше достаточно было просто проверить, как учебное заведение исполняет те или иные законы, инструкции и указания, если раньше для разносных или возвышающих докладов было достаточно соотнести количество положительных и не очень положительных оценок, то сегодня возник вопрос о качестве образования. Именно повышение качества образования стало лозунгом и былых реформаторов, и нынешних модернизаторов. По той простой причине, что широким массам, обществу и государству идея качества проста и понятна. Если государство платит за какой-то товар или услугу, то они должны быть качественными, а не бракованными. Если гражданин из своего кармана вынимает деньги на оплату услуг, то услуги те тоже должны быть качественными. Но пока до сих пор никто и никак не определил, что есть качество образования, как его измерять. Отдельные подходы, отдельные методики аттестации и аккредитации есть, но общего механизма контроля, увы, пока нет.
С одной стороны, ничего страшного – каждая школа, каждый вуз в меру своих сил, представлений и возможностей дает знания своим питомцам. С другой стороны, именно это “каждый в меру своих сил и возможностей” создает такое разнообразное, разностильное, разнометодическое и несопоставимое образовательное поле, что пока трудно сказать, когда и как может возникнуть единое российское образовательное пространство. А ведь оно должно возникнуть, если мы всерьез хотим реализовать идею единого государственного экзамена, государственных именных финансовых обязательств, обучать по единым государственным образовательным стандартам. Иными словами, сегодня, как никогда, актуальна и необходима государственная независимая аттестационная служба, которая сможет выставить заслуженные и объективные оценки системе образования. Самое интересное, что об этом – об оценке всей системы мало кто задумывается.
ФАС, ГАС или как там еще нужна нам как воздух – эта мысль звучит нынче чуть ли не в каждом выступлении министра образования РФ В.Филиппова. Об этом он говорит в любой аудитории: будь то ректоры, управленцы, журналисты или коллеги-министры. Возникает вопрос: если ГАС так нужна, то почему ее не создали раньше?
По мнению теперешней руководительницы аппарата Комитета по делам СНГ (а когда-то заместителя министра образования и человека во времена президентства Б.Н.Ельцина, рекомендованного руководителем будущей ГАС) Марии Лазутовой, идея создания государственной аттестационной службы всегда рассматривалась как прибыльное, денежное дело. Подобно тому, как получают деньги за сертификацию тех или иных товаров и услуг другие структуры в других областях и отраслях, планировалось, что и ГАС не будет бедной родственницей образования, а превратится в богатую и мощную структуру.
В свое время Мария Лазутова писала записку президенту Ельцину, высказывая свое мнение о том, что это за организация может быть. Лазутова строила такую вертикаль: ГАС – независимая служба, которая создается на федеральном уровне, на федеральном же уровне подбираются и утверждаются ее кадры. На всех уровнях ниже федерального создаются представительства ГАС (два-три человека), не подчиняющиеся непосредственно органам образования, но подотчетные губернаторам и соответствующим правовым структурам (скажем, органам юстиции, осуществляющим надзор за деятельностью тех или иных местных организаций и ведомств). По мнению Марии Николаевны, в целом ГАС должна была работать на одну конечную цель – проводить независимую проверку уровня и качества тех образовательных услуг, которые в новых условиях предоставляют учебные заведения. Причем проверять все образовательные учреждения, будь то крупный университет, подобный МГУ, или малокомплектная сельская школа. Лазутова предполагала, что три человека, входящие в представительства ГАС на местах, должны быть экспертами по юриспруденции, экономике и педагогике, владеющими различными методиками и инструментами контроля. Причем комплексного контроля, предполагающего, например в области педагогики, оценку не только успеваемости учеников, но и используемых учебников, программ, профессионализма или непрофессионализма учителей.
Есть и другой человек, который в последние годы весьма активно занимался разработкой концепции ГАС, – экс-замминистра образования РФ, нынешний декан факультета психологии, директор Института содержания образования ВШЭ (ГУ) академик Владимир Шадриков. Под руководством Владимира Дмитриевича было разработано по крайней мере пять проектов, которые последовательно поступали на рассмотрение в министерства финансов, экономики, труда, а затем и в регионы.
В одном из первых проектов ГАС представляла собой независимую службу с независимыми кадрами и источниками финансирования. Схема была такой: создавались независимый федеральный центр и службы в регионах, к работе в которых должны были быть привлечены свыше 1500 работников со статусом госслужащих. Этот вариант вызвал резкую критику Минфина, на совещании у вице-премьера В.Матвиенко министр труда А.Починок критиковал документ в части количества госслужащих – дескать, это две трети работников его министерства.
Во втором варианте количество работников было резко уменьшено, предполагалось создать федеральный центр, 7 центров ГАС в федеральных округах, предусмотреть финансирование из местных бюджетов, но быть в полной готовности перейти на государственное финансирование в случае чего. Понятно, что этот вариант вызывал много вопросов у регионов, которым очень не хочется изыскивать средства на то, на что им влиять напрямую невозможно.
В следующем проекте возобладала позиция тех, кто не хотел бы полностью перерезать пуповину ГАС, связывающую ее с Министерством образования РФ. Виделся вариант по типу ВАКа, структуры, связанной с министерством, хотя президиум, коллегия и председатель ВАКа, так же как и министр образования, назначаются постановлением правительства. Но тут возникала сложность иного рода: Министерство образования РФ должно было бы одновременно проводить аттестацию и аккредитацию, а органы управления образованием на местах – принимать результаты этой работы на веру. Получается, с одной стороны, Министерство образования проверяет и аттестует учебное заведение как высший орган управления образованием, а с другой – дает ему оценку как независимая контрольная служба. Причем независимая от себя самой. Поэтому Шадриков считает, что ГАС должна быть независимой от министерства, но пока идут процедуры согласования, утрясания, разработки, имеет смысл некоторое время подержать ГАС под министерской крышей. Хотя бы на время эксперимента.
В одном из вариантов ГАС была сделана попытка свести ее функции исключительно к проведению единого госэкзамена, но Владимир Дмитриевич уверен: это одна из будущих функций независимой аттестационной службы, и нельзя сужать до нее всю деятельность ГАС. В другом – статус служащих ГАС уже сведен к статусу “приравненных к госслужащим”. Конечно, это существенно сократит количество тех, кому положены льготы, сократит объем потребного финансирования, но неизвестно, повысит ли уважение к новой контролирующей структуре. Впрочем, последний вариант документа Владимир Дмитриевич, уйдя из министерства, уже не видел, деталей не знает. Зато с ними хорошо знаком руководитель Госинспекции Министерства образования РФ Юрий Акимов. Сотрудникам министерства строго-настрого не рекомендуется обсуждать содержание документа до тех пор, пока он не будет согласован с вышестоящими структурами, различными министерствами и регионами. Поэтому судить о нем можно лишь приблизительно, в общем виде.
По сути дела, ГАС собираются создать на базе… Госинспекции, то есть на базе уже существующей службы (это к вопросу о том, что мы все же возвращаемся к старому в модернизированном варианте), но окончательное решение будет, конечно, принято постановлением Правительства РФ.

Нынче на дворе такое время, когда в мире образовалась новая, четырехзвенная структура отраслей. Традиционные для России сырьевая отрасль и тяжелая индустрия в этой структуре есть. Но есть еще высокие и мягкие технологии. В области высоких технологий нам мир не догнать – во многих сферах мы отстали безнадежно от стран – мировых лидеров. А вот в области мягких технологий, требующих прежде всего человеческих ресурсов, человеческого капитала, у нас есть шанс. Почему? Да потому, что Россия всегда традиционно входила в число стран – лидеров образования. Если мы сохраним высокий уровень образования, будем повышать его качество, то у нас появится шанс не только сохранить и приумножить человеческий капитал, но и перепрыгнуть через стадию создания высоких технологий, зарабатывая деньги на разработке программного обеспечения системной интеграции, консалтинге и на собственно образовательных услугах.
Мягкие технологии, как утверждает проректор ВШЭ Андрей Яковлев, могут начать развиваться при относительно небольших размерах стартового капитала и минимальных инвестициях в материальные фонды при относительно недорогой импортной технической базе.
Иными словами, наша страна может существенно продвинуться вперед, сохраняя лидерство на мировом рынке при использовании ресурсов отечественного образования. Бедного, недофинансируемого, но при этом чрезвычайно богатого интеллектуально. Но! Все это образование может сделать при одном условии: при обеспечении качественного образования для всех. Возможно ли это? Возможно, если будет жесткий контроль за тем, как работают учебные заведения.
Мы довольно успешно заимствуем зарубежный опыт в области образования, поэтому хотим или не хотим, а в проектах создания ГАС невольно просматриваются некие заимствования. Например, из опыта Великобритании. Довольно интересное совпадение: Закон “Об образовании” в России появился одновременно с законом “Об образовании” в Великобритании. И в том, и в другом предусмотрено создание независимой контрольной службы. Только мы (наверное, чтобы нас не обвинили в заимствовании чужого) назвали свою будущую контрольную службу аттестационной, а англичане не побоялись назвать ее инспекционной, отразив истинную сущность будущей организации.
И в том, и в другом случае речь шла, по сути дела, о “школьном аудите” – процессе, который десять лет назад только-только зарождался в российской экономике, но, вне всякого сомнения, уже наличествовал и имел опыт в Англии. Свою независимую инспекционную службу туманный Альбион строил без всяких туманностей – по-экономически четко. Англия без всяких околичностей прописала в законе систему инспектирования, распределив все роли в этом довольно-таки сложном процессе. Причем спустя три года в Англии был принят специальный “Закон об инспектировании школ”, куда вошли все позиции, зафиксированные прежними законами в предыдущие годы.
Что же проверяют английские инспектора? Они изучают уровень обученности школьников в соответствии с образовательными стандартами в данной школе, уровень их развития, эффективность управления школой, в том числе использование финансовых средств, и, самое главное, качество образования в проверяемой школе. То, что у нас будет называться ГАС, в Англии называется Национальной независимой инспекцией, и возглавляет ее главный инспектор Англии, которого назначает королева. Есть еще и Управление по стандартам в образовании, которое обеспечивает работу как зарегистрированных инспекторов, так и общественных инспекторских кадров. По результатам инспектирования главный инспектор Англии готовит ежегодный доклад госсекретарю, парламенту и следит, чтобы каждая школа была проинспектирована не менее раза в 4 года. В последнее время в обязанности инспекции входит и информирование министерства образования Великобритании о результативности и перспективах улучшения работы различных служб управления образованием.
Возникает вопрос: почему школы Англии не боятся инспектирования? Потому что там определены очень четкие критерии, по которым оно ведется, потому что инспекция не только констатирует достижения и недостатки, но еще помогает приумножить достижения и составить план ликвидации недостатков. Проверяющие стараются тут же установить контакт с учителем, обращая его внимание на какие-то ошибки, недостатки и, наоборот, отмечая достоинства, находки, удачные решения, не вводя педагога в состояние стресса. Очень много внимания уделяется в Англии саморегуляции, самооценке, саморазвитию учителей и учеников, встречам с коллективами и руководителями, анкетированиям, опросам и различным дискуссиям, в том числе с учениками.
Ну а теперь представим, что в результате инспектирования команда проверяющих сделала такие неутешительные выводы: качество знаний низкое, результаты экзаменов плохие, преподаватели никуда не годятся, дисциплина ни к черту, а руководство школы – ни в какие ворота, причем плохо используются все возможности повышения эффективности деятельности школы, а деньги, выделяемые ей, используются нерационально. Что будет в этом случае? Даст ли инспекция команду закрыть такую школу? Ни в коем разе.
Во-первых, выводы будут делать не проверяющие, а вышестоящие руководители, во-вторых, выводы комиссии – это еще не приговор о неэффективной работе школы, в-третьих, школе дадут шанс исправить положение, помогут составить план исправления и будут наблюдать в течение долгого времени, как этот план реализуется и что хорошего появляется в школе.
Можно не копировать систему независимого инспектирования английских школ, но учесть то, что родители, педагоги, общественность, органы управления образованием в Англии получают четкую и адекватную информацию о том, какая школа на самом деле работает лучше других, а какая – хуже, куда стоит отдавать ребенка, а куда – не стоит, для нас чрезвычайно важно. Особенно в преддверии широкого внедрения единого государственного экзамена, введения ГИФО. Свободный выбор можно делать только тогда, когда имеешь достоверную информацию, а информацию можно получить только после тщательной проверки работы образовательного учреждения.