Еще одна степень свободы. или Как «открыть» образование

Предшествующий этап образовательной реформы имел свою основу в Докладе рабочей группы Госсовета (август 2001), который затем был изложен в «Концепции модернизации российского образования», одобренной Правительством РФ (декабрь 2001). Этот этап был необходимым шагом в реформе российского образования, однако теперь он нуждается в развитии и расширении.

Ключевые тезисы «Концепции Госсовета» были таковы: «Модернизация образования. Доступность, качество, эффективность. Возвращение государства в образование».

Для общеобразовательной школы тезис «возвращения государства в образование» частично уже реализован (принятием федерального закона № 123, июнь 2003 г.), согласно которому предусматривается финансирование зарплаты школьных работников и учебных расходов школы за счет введенной обязательной субвенции из регионального бюджета в муниципальные.

Новая повестка дня образовательной реформы, на наш взгляд, должна иметь своей основой систему принципиальных установок по вопросам образования Президента России. Некоторые из этих установок уже начали осуществляться, но реализация фундаментальных, системообразующих тезисов пока еще далека от завершения.

Центральные установки относятся к постановке задач глубокой институциональной реформы образования и соответственно к реформе экономики образования. По словам Президента, образование является той сферой, где необходимо значительно «расширять действие экономических механизмов».

Ставящаяся цель – повышение качества образовательных услуг, оказываемых людям учебными заведениями. Для решения задачи роста качества образовательных услуг «сегодня уже мало механически наращивать финансовые вложения» в сферу образования. Должен быть изменен сам экономический механизм, что влечет за собой необходимость институциональной модернизации системы, а именно: «Финансировать надо не само учреждение, не учебное заведение как таковое. Платить надо за качество и количество оказываемых услуг. Это непросто, но это один из наиболее эффективных путей решения проблемы».

Президент еще раз подчеркивает: «Важно ощутимо поднять качество услуг, которые социальная сфера (в том числе и образование) оказывает гражданам. Для этого необходимо модернизировать механизм финансирования социальной сферы. Деньги должны поступать социальным учреждениям (соответственно – и образовательным в том числе) не просто за то, что они числятся в бюджетной ведомости, а за оказание конкретным людям услуг должного содержания и качества».

При этом, конечно же, «мы должны и будем сохранять бесплатную сферу социального обеспечения – в образовании и медицине – как базовую. Параллельно будем развивать платные социальные системы – для той категории людей, которые хотят и могут платить».

Наконец он прямо формулирует: «Трудно и медленно формируется у нас рынок услуг. Крайне медленно у нас идут преобразования в социальной сфере. Затягивание реформ здравоохранения, образования по-прежнему не позволяет нам в полной мере обеспечить надлежащее качество этих услуг».

Вся система принципиальных президентских установок о необходимых глубоких преобразованиях социальной сферы и, в частности, образования позволяет утверждать, что очередной этап модернизации образования должен разрабатываться и реализовываться по существу как «президентская образовательная реформа».

Главная цель – рост качества образовательных услуг за счет становления социально ориентированного образовательного рынка при сохранении ведущей регулирующей роли государства. Определяющая черта любой рыночно организованной системы – наличие механизмов действенных, постоянных обратных связей между производителями и потребителями неких благ, здесь – образовательных услуг. В этом отношении рынок может рассматриваться как рефлексивно-деятельностная система, причем именно момент активной и действенной, «производительной» рефлексии как раз отсутствует в нерыночно организованных системах.

При этом, конечно же, идея рыночной организации вовсе не тождественна идее приватизации учебных заведений. Заметим, что именно на спекуляции о мнимой тождественности понятий «рынка» и «приватизации» играют многие лица, оппонирующие образовательной реформе. Однако на деле формула становления открытой и частично рыночно организованной образовательной системы гласит: «не приватизация, но участие» (not privatization but participation).

Рост качества производимых благ в рыночно организованной сфере обеспечивается сопряженными механизмами постоянной рефлексии (на уровне «производитель – потребитель») и здоровой конкуренции между различными производителями образовательных услуг.

Только на этом пути можно преодолеть существующую у нас кардинальную отраслевую замкнутость образования, которое во многом продолжает пока работать «на само себя», становясь практически изолированной отраслью и не получая оперативно используемых сигналов от своих основных потребителей – от рынков труда и от непосредственных потребителей образования (обучающихся, семей), то есть от общества в целом. Важнейшая задача – создание общественно открытой образовательной системы. Тезис Госсовета (2001 год) о возвращении государства в образование был правилен, но теперь он должен быть дополнен ключевым тезисом о возвращении общества в образование, о построении системы образования, открытой обществу.

Невозможно говорить о реальном росте качества там, где нет выбора. Открытая образовательная система сможет предложить людям значительно большее число образовательных возможностей, значительно более широкий выбор. Так, профильное обучение строится, по сути, только на основе идеи институционального обеспечения возможностей выбора для обучения старшеклассников; поэтому введение профильного обучения есть не столько вопрос пресловутых стандартов, методик и учебников, сколько вопрос институциональной трансформации старшей школы.

Общественно открытая образовательная система предполагает также расширение прямого участия общественности в управлении учебными заведениями – как на уровне собственно учреждений (создание в школах общепринятой в развитых странах системы управляющих советов, усиление академического и студенческого самоуправления в вузах), так и на уровнях муниципальном и региональном (советы по образованию при губернаторах и мэрах, территориальные попечительские советы, советы по кадровой политике и др.).

Только на пути расширения общественного вовлечения и общественного участия в сфере образования, в том числе посредством развертывания рыночных механизмов обеспечения обратной связи между производителями и потребителями образовательных услуг, возможно решение сложившихся узловых проблем системы образования, – в частности, начало процесса не столько административной, сколько естественно идущей оптимизации сети учреждений профессионального образования, на сегодня уже решительно не соответствующей потребностям экономики и рынков труда.

Конкурентность должна стать одной из ведущих движущих сил роста качества предоставляемых образовательных услуг. Нынешняя система образования, доставшаяся нам, по существу, с советских времен, не отвечает ни рыночной организации экономики, ни процессам становления гражданского общества. Воспроизводящиеся по традиции ее основные институты, в том числе организационно-правовая форма «учреждения», затратный механизм сметного бюджетного финансирования учреждений, жесткий по форме, но неэффективный административный способ управления, принятая система оплаты труда (особенно в самом массовом секторе общего образования) – все это закрывает возможности развертывания продуктивной конкуренции в образовании и соответственно блокирует механизмы роста качества и доступности образования. Дело не только и не столько в недостаточности бюджетного финансирования отрасли (рост расходов консолидированного бюджета на образование в последние 3-5 лет намного превысил общие темпы бюджетных расходов), сколько в неэффективности системы в целом. Сегодня есть немало оснований говорить о том, что система образования институционально устарела.

При новом институциональном построении системы образования и новом ее экономическом механизме учебные заведения будут активно бороться как за бюджетное финансирование, так и за внебюджетные средства прямых (домохозяйства) и отсроченных (предприятия) потребителей образования, все время совершенствуя свое предложение на образовательном рынке. Этому должны служить также новые инструменты нормативного подушевого финансирования (как для школ, так и для сектора профессионального образования), которые пока задействованы в явно недостаточной мере и которые должны быть распространены как на негосударственные образовательные организации, так и на структуры внесистемного образования, реализующие соответствующие образовательные программы.

Должны быть заложены как экономические, так и правовые основы резкой дебюрократизации системы образования и роста академической и финансово-хозяйственной автономии образовательных организаций; при этом должна быть реализована ключевая мера, предусмотренная еще прежней Концепцией Госсовета, но остающаяся доселе «замороженной» – о становлении новых организационно-правовых форм учебных заведений (наряду с существующей ныне тотальной формой учреждения).

Анатолий ПИНСКИЙ, член Российского общественного совета развития образования (РОСРО)