Две хозяйки на одной кухне. 500 миллионов не поделили

Путешествуя по Москве, вы вряд ли будете задумываться, в чей именно муниципальный округ заехали и чей именно район находится перед вами: моя столица – моя Москва, как поется в песне, а что за район – какое имеет значение! Совсем иное дело в Лондоне. Здесь вы четко знаете, что находитесь в данный конкретный момент либо в лондонском Сити, либо в Вестминстере, либо в Кенсингтоне, Челси, Кэмдэне и так далее.

Британская столица как бы разделена на своего рода удельные княжества – не в том, понятное дело, смысле, что между здешними районами стоят пограничные шлагбаумы, а опричники феодаловы взимают с проезжего мзду за разрешение на въезд. Не в том смысле, что каждый район-княжество печатает свою собственную деньгу-монету.

Нет между здешними муниципальными округами шлагбаумов, и дензнак у всех единый – фунт стерлингов. А вот лица выраженье у каждого района – свое. Да что лица! Законы и те в разных лондонских районах неодинаковые. Так, муниципальный совет Вестминстера запретил однажды демонстрацию в кинотеатрах района фильма, сомнительного по своей морали, в то время как кинотеатры соседних районов дали скандальному кинопроизведению «зеленый». Перебираясь на жительство из одного района города в другой, что подчас означает переезд на каких-нибудь четверть мили, вы начинаете платить иную сумму муниципального налога. Приспосабливаться к иной системе парковки автомобиля – в смысле разных цен за оную и разных штрафов за нарушение правил парковки. Служба дорожного контроля, уборочные и озеленительные службы – все они имеют в каждом районе свои особые униформы, свои знаки различия. Наконец, каждый район имеет свою собственную символику – гербы, орнамент, цвета.

Да и что говорить! Без малого пять лет назад у Лондона вообще не было своего единого руководства, то есть не было лондонского городского головы. Мэр Лондона, избранный в самом конце прошлого, то есть двадцатого столетия, стал, с исторической точки зрения, новацией ХХI века. А до той поры каждый «феодал» в лице муниципального совета управлял своей вотчиной самостийно, соотносясь в планах и тратах с центральной властью страны лишь по самым основополагающим вопросам.

Центральная власть, то есть британское правительство, делегировало на места внушительный пакет полномочий, решив, что «сверху» виднее разве что глобальная перспектива, то есть управление жизнедеятельностью страны в целом. А вот детальная картина жизни каждого конкретного района виднее «снизу», то есть на уровне местной власти. И потому в «детали» правительство не вмешивается. Да и возникший ныне городской голова, мэр Лондона, тоже этим не злоупотребляет.

Поэтому хозяйствуют районы засучив рукава каждый на свой лад. Сами решают, сколько им нужно строить жилья, сколько тратить на озеленение, а сколько – на ремонт дорог. Бюджет муниципальных властей складывается из средств госбюджетных плюс их муниципального налога, собираемого на регулярной (ежемесячной) основе от частных граждан и компаний, проживающих на территории района. Где угнездились компании побогаче и где дома жителей поразмашистее (размер налога зависит от категории жилья), там больше и налоги, а значит, и район в целом богаче. Одним словом, районы не похожи один на другой, все они разные. В том числе и по части образования политика у разных городских районов тоже разная. Поэтому лондонцам известно, в каких районах школы лучше, а в каких – хуже. Где школы – приоритет, а где – периферия. Где спонсоры охотно раскошеливаются на нужды образования, а где – не очень. А так как отдавать ребенка учиться можно не только по месту жительства, то родители стремятся определить свое чадо на учебу в те районы, где школы лучше. А нередко и сами перебираются на жительство в «район хороших школ», покупая именно там дома и квартиры.

Разработкой и реализацией образовательной политики занимаются в рамках муниципалитета так называемые местные образовательные органы (Local Education Authority – LEA). Именно они определяют, сколько новых школ должно открыться в их районе и сколько старых – закрыться на ремонт или ликвидироваться по причинам нецелесообразности дальнейшего существования. Именно LEA решают вопрос о финансовой поддержке школьников и студентов из малообеспеченных семей. Поэтому если студент в силу малых доходов своей семьи рассчитывает на бесплатное место в университете, это значит, что оплатят его учебу в вузе именно районные власти, а заявление на сей счет студент подаст именно в местные образовательные органы.

Но ведь и центральная власть тоже не снимает с себя руководящих и направляющих полномочий по части образовательной политики. Как же уживаются эти две «хозяйки» государственного и районного масштаба на одной «кухне» Рассмотрим этот механизм на довольно показательном примере финансирования школ.

Итак, ответственность за финансирование школ до сего дня делили между собой центральное руководство (правительство страны) и местные органы власти (муниципалитеты), в составе которых, как уже было замечено, находятся муниципальные образовательные органы. Львиную долю средств, отпускаемых на образовательные нужды, выделяет из своего бюджета правительство. Муниципалитеты же вносят свою лепту из средств, получаемых от муниципальных налогов. Однако именно муниципальные образовательные органы решают в конечном итоге, сколько денег потратить в своем районе, или, иными словами, в своем муниципальном округе – на нужды образования.

В 2003 – 2004 году британское правительство предприняло весьма радикальный шаг, введя новую систему формирования бюджетов школ – так называемую формулу спендинг шиэрс, что можно перевести как «формула разделения затрат». Согласно этой формуле 25 млрд. фунтов стерлингов, предназначенных на нужды образования, раздаются муниципальным образовательным органам. Получают при этом муниципалитеты не одинаковые суммы: количество поступивших к ним из госбюджета «школьных» денег зависит от специфики образовательного ландшафта данного конкретного региона. Далее, как было выше сказано, к госбюджетным средствам муниципалитет добавляет свои собственные, полученные от граждан в качестве муниципального налога. Но так как в ведении муниципалитета находится не только образование, но и целый ряд иных служб, то каждый муниципалитет и волен хозяйствовать по-своему, решая, какую долю муниципального налога отщипнуть на те или иные сферы, в том числе и на образование, в своем районе. Формула разделения между тем означает и то, что деньги, предназначенные непосредственно для школьного бюджета, и деньги на прочие образовательные нужды не сливаются отныне в один котел, а остаются в разных «кошельках» муниципалитета. Закреплена реформой и сумма минимальных затрат на одного учащегося, а вот свыше оной каждый «райсовет» уже может «набрасывать» исходя из своих возможностей и специфики каждой конкретной школы.

Между тем, по мнению руководства многих школ и руководства школьных профсоюзов, отпущенные правительством денежки, случалось, растворялись или застревали именно на местном уровне, в силу чего не так давно разразился скандал «пропажи» выделенных центральной властью денег, не поступивших в школы, которые остались на изрядный срок практически без средств к существованию. Муниципалитеты попали под подозрение в том, что эти деньги они попросту перекинули на финансирование других сфер.

Правительство, однако, определило свою нестыковку с местными органами власти в вопросах школьных денег весьма мягко, назвав это небольшими турбулентными потоками со стороны новой системы финасирования. В «небольших потоках» застряли якобы между тем ни много ни мало 500 миллионов недополученных школами фунтов стерлингов – и министерство образования, придя под нажимом критики уже в серьезное раздражение, потребовало от муниципалитетов предоставить объяснительную: почему эти деньги не дошли до получателей?

Большинство наблюдателей, анализировавших этот школьный финансовый кризис в Англии, сошлись на том, что причиной оному стали перебои на линии «правительство – местные органы – школы». Однако встал и вопрос о том, а не слишком ли много власти отдали советам на местах, то бишь муниципалитетам, сделав их фактическими самоуправцами в делах школьной казны? Отвечая на этот вопрос, надо отметить, что на самом деле «самоуправство» муниципалитетов носит достаточно ограниченный и контролируемый характер. Так 88 процентов всех спускаемых им «сверху» на нужды образования госбюджетных денег носят строго целевой характер – формирование школьных бюджетов – и переправляются из местной казны непосредственно в школы, что называется, без лишних рассуждений. А вот остальные 12 процентов могут тратиться на образование, но уже понимаемое, так сказать, шире – на образование, выходящее за рамки школьных бюджетов: в конце концов у муниципалитета полон рот и своих «образовательных» забот – например, помощь учащимся из малообеспеченных семей, организация курсов по повышению грамотности для взрослого населения, рекламная кампания учительской профессии, наконец, строительство и ремонт школ. Все эти и многие другие «ответственности» правительство возложило в рамках оставшихся от школьных бюджетов 12 процентов именно на плечи муниципальных органов образования. И хозяйствуют английские «райсоветы» с этими двенадцатью процентами как и с деньгами, поступающими к ним в качестве муниципального налога, уже по своему усмотрению.

Вообще же вся история с «исчезновением» школьных денег в сусеках муниципалитетов считается не совсем корректной и во многом шитой белыми нитками. Во всяком случае при более внимательном рассмотрении ситуации было обнаружено, что в целый ряд муниципалитетов госбюджетные средства были просто – напросто перечислены с задержкой, а стало быть и перевести их школам вовремя местные власти не могли, обвинили же, как водится, стрелочника!

Между тем ряд независимых наблюдателей в Британии рассматривают существование финансового трубопровода «министерство – муниципалитеты – школы» в чисто политическом контексте: центральному правительству, по их мнению, просто-напросто выгодно в случае чего сбрасывать с себя ответственность, перекладывая ее на местные образовательные органы. Последние же везут всю ношу на своем горбу. Сэр Джереми Бичэм, председатель Ассоциации местных органов власти, утверждает, что муниципалитеты тратят на школьные нужды на 100 миллионов фунтов стерлингов больше, нежели рекомендовано правительством, и что многие районные власти вынуждены были увеличить в минувшем году муниципальный налог именно для того, чтобы отправить директорам школ побольше денег.

Но, может быть, эффективнее все-таки было бы исключить из финансовой цепочки местные «советы» и пустить денежный поток напрямую от правительственного Уайтхолла к школьным кассам? Именно такая идея заложена в новом пятилетнем плане реформы образования в Англии. Подавляющее число руководителей министерства образования склонились именно к тому, чтобы ограничить свободу муниципалитетов в использовании выделенных на нужды образования средств. Однако противники этой идеи – а таковых в Британии очень даже немало – настаивают на том, что решать из Лондона, какой школе в каждом городе и селе, сколько денег давать, не зная доподлинно всех обстоятельств данного конкретного учебного заведения, есть не что иное как «бюрократический кошмар». К тому же, как не без ехидства отмечают оппоненты, низвергнув местные образовательные органы в качестве школьного казначея, правительство отныне лишается в их лице весьма удобного для него козла отпущения…

И тем не менее, согласно утвержденному недавно плану-пятилетке, полномочия английского роно существенно урезаются. Мечта каждого школьного директора скоро станет в Англии явью: бюджет полностью перейдет под директорский контроль. Местные же образовательные органы в вопросах финансирования учебных заведений, по сути, лишаются всех прав и полномочий. Начиная с 2006 года средства в школы пойдут напрямую от правительства, роно же будет выполнять техническую функцию почтальона, доставляя деньги с Уайтхолла непосредственно в учебные заведения.

Как отмечают британские обозреватели, реформа приведет к национализации школьного финансирования и, главное, к своего рода переделу власти – ибо местным органам управления отныне делегируется урезанный пакет полномочий, значительную долю которых берет на себя центральная власть (в 1974 году у районных властей отобрали контроль над финансированием медицинских учреждений. – О.Д.) Таким образом, длившемуся на протяжении столетия сотрудничеству в вопросах образования между правительством и местными органами постепенно приходит конец.

Согласно новому плану финансирования школ, средства от муниципального налога школам предназначаться уже не будут – школьный бюджет станут формировать лишь деньги госбюджетные. У местных властей подобное решение вызывает еще одну головную боль: главы районов опасаются, что собирать муниципальный налог с населения будет гораздо сложнее, если для всех станет очевидно, что деньги эти не предназначаются для школ. Подавляющая часть британских родителей покорно несла ношу муниципального «оброка» (налог муниципалитетам составляют от 70 до 100 фунтов стерлингов в месяц), считая своим прямым долгом вносить некую лепту в бесплатное в целом образование своих детей, обучающихся в государственных школах. Уговорить население вносить столь большие деньги на озеленение улиц или уборку мусора станет для муниципалитета значительно труднее…

Так что вопрос о том, можно ли отдать всю власть местным советам, является в Британии спорным. Но очевидно одно: здешнее правительство без особой нужды не стремится перетягивать одеяло власти на себя. Оно очень боится упрека в том, что государство становится нянькой, управляя там, где надо и не надо.