Долой дискриминацию!

Один из наиболее острых вопросов для профсоюзных организаций – это, конечно, учительская зарплата. Теперь и размер, и условия оплаты труда для работников своих бюджетных учреждений каждый регион определяет самостоятельно. Ситуацию, которая складывается в субъектах Федерации, на семинаре-совещании правовых инспекторов проанализировала эксперт ЦК профсоюза Вера ПОНКРАТОВА.

Федеральными законами от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ, от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ и от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ предусмотрено разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения, а также определены полномочия органов местного самоуправления.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда работников государственных учреждений субъекта РФ и муниципальных учреждений.

С 1 января 2005 года это право начало реализовываться. Следует отметить, что во всех субъектах РФ, за исключением Тюменской области, на 1 января 2005 года была сформирована тарифная система оплаты труда, аналогичная применявшейся Единой тарифной сетке из 18 разрядов и межразрядных тарифных коэффициентов, устанавливающих соотношение ставок первого и восемнадцатого разрядов 1:4,5. В 2006 году на иную систему оплаты труда переведены работники учреждений, финансируемых из бюджета Санкт-Петербурга.

В тех регионах, где сохранили подходы ЕТС, зарплата педагогов исчисляется в основном исходя из принципов, изложенных в совместных Рекомендациях об условиях оплаты труда работников образовательных учреждений, направленных в субъекты РФ письмом Профсоюза и Министерства образования и науки РФ от 26 октября 2004 г. №АФ-947/96. В отдельных регионах эти рекомендации легли в основу положений об оплате труда работников образовательных учреждений, принятых органами власти субъектов РФ.

Тюмень не желает исправлять свои ошибки

Принимая во внимание, что тюменским опытом заинтересовались некоторые регионы, хотелось бы предостеречь их от таких решений. Как известно, подробный анализ нормативного правового акта, именуемого Методикой формирования фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений в Тюменской области, ЦК профсоюза направил в территориальные организации.

Поскольку при анализе мы выявили противоречия с федеральным законодательством, в частности, с положениями Трудового кодекса РФ, ЦК профсоюза обратился с запросами в Генеральную прокуратуру РФ, Федеральную службу по труду и занятости, к уполномоченному по правам человека, в Минюст РФ, Минздравсоцразвития РФ, Минобрнауки РФ, причем в Генеральную прокуратуру – дважды.

Следует констатировать, что отмеченные Профсоюзом противоречия установленной в Тюменской области системы оплаты труда по существу рассмотрены не были. В основном в ответах цитировались статьи федеральных законов, определяющих полномочия органов власти в области оплаты труда, и отмечались только отдельные недостатки нормативного правового акта. В частности, прокуратура области указала губернатору на необходимость совершенствования документа в части оплаты труда младшего обслуживающего персонала, конкретизации использованных в Методике понятий аудиторной и неаудиторной занятости, закрепления гарантий учителям по объему нагрузки.

Выводы о непротиворечии Методики федеральному законодательству основываются также на том, что письменных обращений работников в государственные органы власти о нарушении их прав немного.

Тем не менее ЦК профсоюза по-прежнему считает, что Методика не отвечает требованиям Трудового кодекса РФ, поскольку не содержит как таковой системы оплаты труда ни педагогических, ни других работников общеобразовательных учреждений. Предусмотренные в ней положения представляют собой именно порядок формирования фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений с учетом различных показателей, а также стоимости педагогической услуги, приходящейся на одного ученика за один час. Все это не может считаться полноценной системой оплаты труда педагогов, поскольку:

– отсутствует нормативный правовой акт по установлению системы оплаты труда работников образовательных учреждений, так как методика формирования ФОТ систему оплаты труда заменить не может;

– отсутствует какое-либо регулирование по установлению размеров оплаты труда для всех работников, кроме учителей и руководителей общеобразовательных учреждений;

– не установлены фиксированные размеры ставок, окладов, а оплата труда учителей поставлена в зависимость от расчетной единицы стоимости педагогической услуги (1 ученико/час).

В то же время, согласно статье 135 Трудового кодекса РФ, размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов) являются неотъемлемой частью системы оплаты труда и устанавливаются работникам организаций, финансируемых из бюджетов, соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами.

Кроме того, в соответствии со статьей 57 ТК РФ размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника обязательно должен включаться в трудовой договор. Особенно усилена эта часть трудового договора как обязательная в недавно принятых поправках к Трудовому кодексу РФ (Федеральный закон от 30 июня 2006 года №90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»).

Определение понятия тарифной ставки (оклада) в качестве фиксированного размера оплаты труда работника за выполнение нормы труда (трудовых обязанностей) определенной сложности за единицу времени предусмотрено в статье 129 ТК РФ.

В свою очередь, нормами труда для педагогических работников общеобразовательных учреждений, за выполнение которых должен устанавливаться фиксированный размер ставки заработной платы, являются нормы часов, определенные исходя из их недельного количества постановлением Правительства РФ от 03.04.2003 №191 «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников образовательных учреждений».

Недопустимо вводить оплату труда учителей в зависимости от количества обучающихся в классе, поскольку это означает перевод с повременной оплаты за количество часов учебной нагрузки с учетом нормы, установленной постановлением Правительства РФ, на сдельно-повременную систему оплаты труда. Сдельная система оплаты труда возможна только в случае, когда у работника есть реальная возможность самостоятельно увеличивать выработку или объем работ по сравнению с установленной нормой.

Любой специалист подтвердит, что от усилий учителей никак не зависит увеличение числа учеников в каждом классе. Более того, пунктом 26 Типового положения об общеобразовательном учреждении, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19.03.01 №196, предусмотрена возможность комплектования классов меньшей наполняемости при наличии условий и средств, а количество и наполняемость классов общеобразовательного учреждения, расположенного в сельской местности, вообще определяются исходя из потребностей населения (п. 27).

При этом ни указанным Типовым положением, ни иным федеральным нормативным правовым актом не предусмотрено право органов власти снижать оплату труда учителей при проведении занятий в классах с меньшей наполняемостью, поскольку нормирование труда учителей осуществляется только через норму часов за ставку педагогической работы.

Других показателей нормирования труда учителей действующим законодательством не предусмотрено, тем более что в соответствии со статьей 161 ТК РФ типовые нормы труда для однородных работ могут разрабатываться и утверждаться в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Введение более низкой оплаты труда учителей при одинаковых затратах рабочего времени в классах с меньшей наполняемостью нарушает их права и противоречит федеральному законодательству.

Неприемлемо повышать уровень оплаты труда учителей за счет превышения наполняемости классов, которая достигает порой более 37 человек, а также за счет увеличения учебной нагрузки путем ее перераспределения и дальнейшего высвобождения педагогов. Вряд ли это способствует повышению качества обучения, к тому же нарушается установленная САНПиН и Типовым положением об общеобразовательном учреждении предельная наполняемость классов.

Кроме того, в Тюменской области продолжается дальнейшее высвобождение учителей по сокращению численности, а высвободившаяся учебная нагрузка передается оставшимся педагогам, что противоречит нормам трудового законодательства.

В Методике указываются коэффициенты, повышающие стоимость 1 ученико/часа (а следовательно, и уровень оплаты труда) для тех педагогов, которые ведут образовательный процесс. Вместе с тем в отношении других педагогических работников, а также руководителей, которые имеют квалификационные категории, обязанность работодателя (в том числе учредителя) по установлению этим работникам повышенной оплаты труда не вытекает, что противоречит пункту 1.3. Положения о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, которое к числу основных задач аттестации относит обеспечение учителям возможности повышения уровня оплаты труда.

Принятая система оплаты труда учителей не предусматривает гарантии педагогам, которым не может быть обеспечена полная учебная нагрузка, как это установлено постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2003 года №191. Гарантии, предусмотренные при снижении учебной нагрузки у педагогов в течение учебного года по независящим от них причинам, также невозможно обеспечить, поскольку они связаны с выплатой зарплаты не ниже, чем в размере ставки (в случаях, если учебная нагрузка станет ниже установленной нормы).

Указание на возможность заключения гражданско-правовых договоров с физическими лицами дезинформирует руководителей образовательных учреждений. Исполнители работ могут предъявить им иски, когда поймут, что лишены таких основных трудовых прав и гарантий, как регулирование норм труда, оплата труда за единицу рабочего времени, обеспечение времени отдыха, предоставление и оплата отпусков, оплата за сверхурочные работы, оплата времени нетрудоспособности, исчисление стажа при назначении трудовой пенсии по старости, ее перерасчет через каждые 12 месяцев работы и т.д.

Так называемые изменения, которые внесены в Методику по этому вопросу, нисколько не меняют прежнее положение, поскольку снова предусмотрено, что «обеспечение функций младшего обслуживающего персонала, учебно-вспомогательного персонала в общеобразовательном учреждении с учетом особенностей организации учебного процесса, режима занятий может осуществляться на основе гражданско-правовых договоров, заключаемых общеобразовательным учреждением с физическими и (или) юридическими лицами в пределах сметы расходов учреждения».

В постановлении Пленума Верховного суда РФ от 17 марта 2004 г. №2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» указано: если между сторонами заключен договор гражданско-правового характера, однако в ходе судебного разбирательства выяснится, что этим договором фактически регулируются трудовые отношения между работником и работодателем, то к таким отношениям в силу части третьей статьи 11 ТК РФ должны применяться положения Трудового кодекса РФ, то есть обязанность заключения трудовых договоров.

На фоне указанного постановления Верховного суда РФ более чем странным является вывод по проблеме гражданско-правовых договоров с физическими лицами, изложенный в ответе на наше обращение Главным управлением Минюста РФ по Уральскому федеральному округу. В ответе говорится следующее: «…обязанности заключения трудовых договоров с младшим обслуживающим и учебно-вспомогательным персоналом нет. Следовательно, возможно регулирование данных отношений гражданским законодательством». Такой подход лишний раз убеждает нас в поверхностном рассмотрении изложенных в нашем заключении фактов.

Уточнения, внесенные по указанию областной прокуратуры в понятия «аудиторная и неаудиторная занятость», также нельзя назвать правомерными. Установлено, что «в норму рабочего времени педагогических работников, применяемую общеобразовательным учреждением при исчислении заработной платы, входит аудиторная и неаудиторная занятость. Аудиторная и неаудиторная занятость педагогических работников включает в себя следующие виды работы в соответствии с должностными обязанностями: проведение уроков и подготовка к ним, проверка тетрадей, консультации и дополнительные занятия с обучающимися, обучение детей-инвалидов на дому, формирование в кабинете базы наглядных пособий и дидактических материалов, обеспечение работы кабинета-лаборатории и техники безопасности в нем, подготовка учащихся к олимпиадам, конференциям, смотрам, осуществление функций классного руководителя по организации и координации воспитательной работы с обучающимися, методическая работа, иные формы работы с обучающимися и (или) их родителями (законными представителями)». Всем известно, что, к примеру, выполнение функций классного руководителя не входит в должностные обязанности педагогических работников. Эти функции могут возлагаться на учителя только с его согласия и за дополнительную оплату (вознаграждение). То же самое можно сказать о некоторых других перечисленных функциях.

Молодые учителя оказались

в проигрыше

Теперь о системе оплаты труда работников образовательных учреждений, принятой правительством Санкт-Петербурга.

Система оплаты труда педагогических работников установлена на основе окладов. Между тем нормирование труда педагогов, предусмотренное статьей 333 Трудового кодекса РФ и постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2003 года

№ 191, осуществляется применительно к ставкам заработной платы, поскольку только при наличии ставок возможна оплата труда с учетом большего объема учебной нагрузки.

При окладной системе переработка рабочего времени квалифицируется как сверхурочная работа с соответствующей оплатой, либо компенсируется предоставлением дополнительного отпуска, что скорее всего неприемлемо.

В нормативных правовых актах органов власти Санкт-Петербурга используются понятия и определения, противоречащие понятиям и определениям ТК РФ (например, понятие «должностного оклада»). При установлении работникам выплат в зависимости от должностного оклада будут возникать споры об их размерах, поскольку понятие «должностной оклад» в трактовке постановления Санкт-Петербурга иное и включает в себя другие выплаты.

Считаем, что принятая система оплаты труда значительно ухудшает положение молодых учителей, имеющих квалификационные категории, поскольку при установлении размера «оклада» учитывается стаж педагогической работы, чего не было при применении условий оплаты труда на основе Единой тарифной сетки. Молодому учителю предоставлялся выбор: накапливать стаж или добровольно пройти аттестацию, по результатам которой ему может быть присвоена квалификационная категория, позволяющая получить повышенный размер ставки. Новая система оплаты труда лишила молодых учителей и других педагогических работников такой возможности. Она не способствует их заинтересованности в повышении качества своей работы, не стимулирует к творчеству, к продолжению педагогической деятельности, поскольку размер их ставки всегда будет привязан к стажу. Вместе с тем больший стаж не всегда является показателем более высокого уровня квалификации и качества выполняемой работы, поскольку в него включаются периоды, не связанные с педагогической деятельностью.

Высказывание начальника Департамента государственной политики в образовании Минобрнауки РФ Исаака Калины о том, что молодым учителям нужно «постареть на 20 лет, чтобы догнать по заработной плате учителей-стажистов», как нельзя лучше отражает систему оплаты труда, применяемую в Санкт-Петербурге. Педагогам, имеющим одну и ту же квалификационную категорию, из-за разницы в стаже, иногда очень незначительной, предусмотрены разные размеры «окладов». В ряде случаев у педагога с высшей категорией оклад ниже, чем у того, кто имеет первую или не имеет никакой. Для исправления ситуации целесообразно предусмотреть коэффициенты за наличие квалификационной категории в большем размере, чем за стаж, и применять их независимо от педагогического стажа работника.

Первый шаг к равенству

Как уже было отмечено, установлены только две отличные от Единой тарифной сетки системы оплаты труда учителей. Но уже видно, что их разработчики, уходя от ЕТС, не особенно заботятся о сохранении единых отраслевых принципов оплаты труда педагогических работников.

Если, например, в Тюменской области размер оплаты труда учителей зависит от количества учеников в классе, а в других субъектах РФ такой зависимости нет, то можно констатировать, что в отношении тюменских педагогов нарушается право на оплату труда без какой бы то ни было дискриминации. То же самое можно сказать и о молодых учителях Санкт-Петербурга, которым присвоены квалификационные категории, поскольку в большинстве регионов размер их ставки не зависит от педагогического стажа.

Конституционный суд РФ неоднократно высказывал свою позицию о том, что различия в правах граждан допустимы, если они объективно оправданы, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели.

Кроме того, отмечено, что обеспечение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет на введение таких различий в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания.

Исходя из этих конституционных принципов, для работников, принадлежащих к одной и той же категории, необходимо на федеральном уровне определить единые основные требования, с учетом которых должна строиться система оплаты их труда (единые принципы определения уровня квалификации, включая порядок определения образования, исчисления стажа, порядок учета квалификационных категорий, сроки, с которых производится изменение размеров ставок при их присвоении, присуждении ученой степени и др.).

Первый шаг в этом направлении уже сделан с принятием поправок к Трудовому кодексу РФ. В частности, в статью 144, в соответствии с которой Правительству РФ предоставлено право устанавливать базовые оклады (базовые должностные оклады), базовые ставки заработной платы по профессиональным квалификационным группам работников.

Установлено, что заработная плата работников государственных и муниципальных учреждений не может быть ниже установленных Правительством РФ базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы соответствующих профессиональных квалификационных групп работников.

Предусмотрено также, что базовые оклады (базовые должностные оклады), базовые ставки заработной платы, установленные Правительством РФ, обеспечиваются:

федеральными государственными учреждениями – за счет средств федерального бюджета;

государственными учреждениями субъектов Российской Федерации – за счет средств бюджетов субъектов РФ;

муниципальными учреждениями – за счет средств местных бюджетов.

Кроме того, предусматривается, что системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются с учетом «Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих», «Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих», а также с учетом государственных гарантий по оплате труда, рекомендаций Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и мнения соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей.

Дается также определение, что профессиональные квалификационные группы – это группы профессий рабочих и должностей служащих, сформированные с учетом сферы деятельности на основе требований к профессиональной подготовке и уровню квалификации, которые необходимы для соответствующей профессиональной деятельности.

Профессиональные квалификационные группы и критерии отнесения профессий рабочих и должностей служащих к профессиональным квалификационным группам утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда.

Предложения профсоюза

В настоящее время ведется активная работа по формированию системы оплаты труда работников государственных федеральных учреждений бюджетной сферы, которую предполагается рекомендовать для применения в субъектах РФ и муниципалитетах. Принципы ее формирования обсуждались на совместном совещании руководителей органов управления образованием и территориальных профсоюзных организаций в Санкт-Петербурге 23-28 апреля.

Проект постановления Правительства РФ, подготовленный Министерством здравоохранения и социального развития России, в котором предусматриваются основные положения, связанные с введением новой системы оплаты труда, неоднократно обсуждался в рабочей группе с нашим постоянным участием и уже претерпел несколько редакций. Многие существенные замечания и предложения, выработанные совместно Минобрнауки РФ и Профсоюзом, учтены при дальнейшей доработке проекта. В их числе предложение о создании дополнительной (высшей) профессионально-квалификационной группы для профессоров и преподавателей вузов, к которым предъявляются требования, связанные с наличием ученой степени кандидата или доктора наук. Создание такой дополнительной группы позволит установить для них базовый гарантированный оклад в значительно большем размере, поскольку размеры гарантируемых на федеральном уровне базовых окладов, ставок заработной платы предусмотрено определять в зависимости от того, к какой профессионально-квалификационной группе будет отнесена та или иная должность.

Отнесение должностей служащих к профессионально-квалификационным группам будет идти по наименьшим квалификационным требованиям, необходимым для занятия соответствующей должности. В связи с этим на совещании в Санкт-Петербурге обсуждался вопрос о том, целесообразно ли предъявлять к учителям требования о наличии только высшего профессионального образования (как известно, в настоящее время к ним предъявляются требования о наличии среднего или высшего профессионального образования).

Проектом постановления предусматриваются различные подходы к регулированию оплаты труда работников на основе базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы. В зависимости от организационно-правовой формы учреждения, возможности или невозможности вести предпринимательскую деятельность его руководителю предполагается предоставить большие или меньшие полномочия по регулированию конкретной оплаты труда работников.

Предполагается провести унификацию надтарифных и стимулирующих выплат и определить порядок их применения, сохраняя при этом самостоятельность учреждений бюджетной сферы по их установлению в пределах средств, предусмотренных на оплату труда с учетом норм действующего законодательства.