Догнать и перегнать. Проблемы внедрения механизмов нормативного финансирования задания учредителя общеобразовательным школам

В 2012-2013 годах АНО «Институт проблем образовательной политики «Эврика» проводит аналитическое исследование опыта практической деятельности общеобразовательных учреждений, региональных и муниципальных органов управления образованием по внедрению механизмов нормативного финансирования задания учредителя реализации основных образовательных программ общего образования (далее – ООП ОО) в условиях введения федеральных государственных образовательных стандартов ступеней общего образования (далее – ФГОС ОО). Как внедряются механизмы нормативного финансирования государственных и муниципальных заданий в общем образовании? Как учитываются региональные особенности сети образовательных учреждений, а также задачи введения ФГОС ОО в нормативной базе регионов, муниципалитетов и школ? Ответ будет получен по результатам исследования, которое окончательно завершится в конце 2013 года, а сегодня уже можно говорить о его промежуточных итогах.

Используя в качестве объективного индикатора наличие автономных учреждений, в которых приняты нормативно-правовые акты, позволяющие формировать государственное (муниципальное) задание, финансируемое по нормативу, можно четко очертить группу регионов-лидеров, начавших внедрение этих механизмов. На сегодняшний день эта группа включает в себя пять субъектов: Тюменская область (доля автономных общеобразовательных учреждений из числа учреждений, принявших участие в мониторинге, составляет 100%), Новгородская область (86%) , Калининградская область (37%), Пермский край (27%) и Томская область (25%). С большим отрывом от группы лидеров следуют 46 субъектов Федерации, где доля автономных учреждений колеблется от 1 до 15%. В 32 субъектах автономных образовательных учреждений нет вовсе.Всего в мониторинге 2013 года приняли участие 41639 образовательных учреждений, из них 28559 бюджетных учреждений, 11058 казенных и 2022 автономных.Очень интересно рассмотреть на примере этой группы регионов промежуточные результаты по внедрению механизмов нормативного финансирования задания учредителя образовательных учреждений, реализующих ООП ОО. Регионы – лидеры процесса внедрения механизмов нормативного финансирования государственных (муниципальных) заданий учреждениям, реализующим ООП ОО, успели накопить позитивный опыт учета требований ФГОС при реализации нормативного финансирования школ. Но нельзя не отметить, что отсутствие общих подходов и четких механизмов организации финансово-экономической деятельности учреждений, обеспечивающей реализацию ФГОС ОО в условиях совершенствования правового статуса образовательных учреждений, создает риски недостижения поставленных целей.Исследование предполагало анкетирование всех регионов по ряду вопросов, среди которых было несколько связанных с тем, насколько требования ФГОС учтены региональной нормативной базой. (См. таблицу 1.)Как видим, менее чем в половине субъектов разработана нормативно-правовая база, обеспечивающая реализацию финансово-экономического обеспечения введения ФГОС, и придется признать, что в тех субъектах, в которых принята, она проработана недостаточно тщательно.Муниципальное задание, финансируемое по нормативу, позволяет образовательным учреждениям более эффективно расходовать выделенные средства, а заказчику требовать выполнения прописанных в задании задач и достижения поставленных показателей. Согласно данным мониторинга государственное (муниципальное) задание в сфере начального образования активнее внедряется в автономных образовательных учреждениях.Так, 88% автономных учреждений дано государственное (муниципальное) задание на реализацию программ начального общего образования, тогда как среди бюджетных учреждений доля ОУ, которым дано задание, достигает только 77%. (См. диаграмму 1.)Автономные учреждения продемонстрировали большую экономическую эффективность – по соотношению числа учеников на 1 учителя, распределению ФОТ персонала и удельным расходам на 1 учащегося. Согласно данным мониторинга можно с уверенностью сказать, что в автономных образовательных учреждениях выше соотношение ученик/учитель (в среднем 17,06 ученика на 1 учителя), что превышает средний показатель бюджетных организаций почти на 4 человека (13,52). В казенных организациях соотношение самое низкое – 9,23 ученика на 1 учителя. Стандартное отклонение показывает, насколько разброс значений по регионам отклоняется от среднего по РФ (наибольший разброс – среди автономных учреждений). (См. диаграмму 2.)В качестве показателя эффективности работы образовательного учреждения можно также использовать удельные запланированные расходы на одного учащегося на текущий календарный год. В мониторинге оценены запланированные расходы на одного обучающегося на текущий календарный год; расходы на оплату труда, начисления на оплату труда и учебные расходы на одного обучающегося на текущий календарный год; расходы на одного учащегося в части содержания имущества и коммунальных услуг на текущий календарный год. Налицо более эффективное расходование средств со стороны автономных ОУ: средние расходы на одного учащегося по всем трем показателям в мониторинге ниже именно в автономных ОУ. (См. таблицу 2.)Переход учреждений в статус автономных сделал их носителями следующих преимущественных характеристик: – стала проявляться заинтересованность менеджмента учреждения в расширении спектра услуг с учетом фактического спроса населения, во внедрении удобных для потребителя технологий предоставления услуг, в повышении уровня сервиса;- через наблюдательные советы началось привлечение общественных структур к управлению финансово-хозяйственной и организационной деятельностью учреждения, за деятельностью учреждения стал развиваться общественный контроль.Это подтверждается данными мониторинга. Почти во всех автономных образовательных учреждениях созданы органы государственно-общественного управления, которым предоставлено значительно больше полномочий, чем аналогичным органам управления в бюджетных и казенных организациях. Органы управления в автономных ОУ чаще принимают участие в разработке и утверждении основной образовательной программы, программ развития образовательного учреждения и иных нормативных актов и программ, а также чаще участвуют в разработке и утверждении планов финансово-хозяйственной деятельности образовательного учреждения. (См. таблицу 3.)Внедрение принципов формирования и доведения до подведомственных учреждений задания учредителя, реализованное через перевод ряда учреждений в статус автономных, в комплексе с ранее внедренными финансово-экономическими инструментами (нормативное финансирование, новая система оплаты труда) создают неоспоримые преимущества для повышения эффективности по внедрению механизмов нормативного финансирования затрат на реализацию основных образовательных программ общего образования в условиях введения ФГОС общего образования.​Наталья ШАДРИНА, заместитель директора Института проблем образовательной политики «Эврика»