Директорский клуб

Образование выходит на рынок

Комментарии к “Обзору образовательной политики Российской Федерации,

подготовленному экспертами ОЭСР по заказу российского правительства

нужны ли на╝ “оазисы”

По просьбе Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации в рамках программы Центра сотрудничества со странами, экономика которых находится в стадии переходного периода (ОЭСР), в июле 1995 года было принято решение о проведении обзора образовательной политики Российской Федерации. В его основе – отчеты 27 экспертов ведущих индустриальных стран по итогам 2 лет исследований, проведенных на территории России, и также – Базового доклада, подготовленного Министерством образования. Обсуждение доклада состоялось в Москве в июне этого года.

Как соединить культуру и рынок, образование и рынок? Именно эта проблема и стала центральной темой исследования. То, что образование является важнейшим фактором экономического развития, требующим особого подхода, на Западе начали осознавать в 60-е годы. С тех пор там был накоплен большой материал по реформам образования и повышению его эффективности в условиях современных рыночных отношений. Однако и нам есть чем гордиться. Как-никак, а “утечка мозгов” продолжается по сей день. Значит, есть кое-какие достижения. Так, может быть, не трогать эту сферу, так и оставить ее неким “оазисом социализма” в бурных песках российского рынка?

Но… общество – слишком целостная система, в которой все настолько взаимосвязано, что всякие “инородные тела” и “оазисы” рано или поздно обречены на вымирание. Уже сегодня становится ясным, что такие краеугольные принципы прежнего устройства образовательной системы в СССР, как прямое администрирование, жесткая вертикальная централизованная структура, устаревшие экстенсивные формы финансирования, неразвитость информационно-аналитических функций, негибкие стандарты, нацеленные на догматический подход к обучению и входной механизм контроля, – все это приводит нашу систему образования в противоречие с динамичными требованиями и условиями рыночной экономики, а тем самым ставит под угрозу само ее существование.

Тем не менее уже первые, порой спонтанные шаги в реформировании образования в России свидетельствуют о насущной потребности поиска для этой сферы особого места в системе рыночных отношений и выработки особого механизма поэтапного включения этой сферы в рынок.

НОВЫЕ ФУНКЦИИ СТАРОГО МИНИСТЕРСТВА

Знамением нашего времени стала децентрализация. Однако здесь важно иметь в виду, что централизованная система в форме командной и директивной худо-бедно выполняла в тоталитарной системе важные функции контроля и координации действия частей в интересах целого. А теперь представьте себе, что в силу сложного переплетения политических и экономических причин центр оказывается неспособным столь жестко, как прежде, контролировать регионы. Что происходит? Регионы оказываются все больше предоставленными самим себе. Хорошо это или плохо? Это очень плохо, если центр остается тем, чем он был, т.е. единственно возможной формой и субьектом контроля, панацеей от всех бед, единственно возможным и надежным источником финансирования, единственно возможным пунктом и каналом взаимодействия регионов, единственно возможным источником информации и субьектом принятия решений и выработки директив. В этом случае децентрализация представляет собой простое обезглавливание организма со всеми вытекающими для него последствиями. Теперь функции управления делегируются по всей цепочке: центр – регионы – муниципалитеты – учебные заведения. От правильного и четкого распределения функций управления по уровням и будет зависеть эффективность новой образовательной структуры.

Изменяется роль МОПО как центрального органа. Главным для него становится выработка общей стратегии развития образования. Для этого должны быть значительно усилены его информационно-аналитические функции, вплоть до создания особого отдела стратегического планирования развития системы образования в России. Второй важнейшей функцией федерального центра становятся обеспечение и поддержка взаимодействия региональных образовательных структур. Третьей задачей федерального министерства является осуществление взаимодействия с другими министерствами, ведомствами, политическими, общественными и международными организациями для создания благоприятных политических и экономических условий для эффективного финансирования и развития сферы образования. И четвертой важнейшей сферой ответственности центра будет работа по поддержанию единства российского образовательного пространства и равенства образовательных возможностей между регионами, поскольку последнее есть непременное условие сохранения единой образовательной системы в России. Задачей, которую эксперты выделяют особо, является создание на всех уровнях современной статистической системы, способной давать необходимую социально-экономическую информацию с учетом мировых норм и стандартов в этой области. Необходимо также публиковать эту информацию, доклады, обзоры и комментарии по вопросам образовательной политики, не оставляя их, как прежде, лишь для служебного пользования. Она должна быть доступной как для специалистов, ученых, журналистов, так и для представителей широкой общественности.

Сфера компетенции регионов впервые включает в себя планирование и развитие образования, координацию и разработку образовательной политики региона с учетом его национальной специфики, задач и инфраструктуры в рамках общенациональной стратегии, заданной на федеральном уровне. Как и федеральный центр для регионов, так и региональный центр для муниципалитетов становится информационно-координирующей инстанцией, трибуной для обсуждения муниципальных проблем, обмена опытом и выработки эффективных управленческих решений. Важной задачей регионального центра становится обеспечение подготовки и переподготовки преподавательских и управленческих кадров для региона. Новой задачей регионального управления образованием являются развитие и поддержание горизонтальных связей с другими региональными центрами, обмен опытом и информацией о динамике регионального развития с целью взаимокорреляции. Для этого жизненно необходимо существенное усовершенствование информационной системы в регионах, работающей как по горизонтали, так и по вертикали.

С точки зрения экспертов, муниципальные органы должны играть важную роль в координации и развитии деятельности школ, используя информацию, получаемую как из регионов, так и от отдельных школ, содействовать передаче передового опыта маргинальным школам. Для этих целей должна быть организована серьезная переподготовка муниципальных управленческих кадров, которые в наименьшей степени готовы к осуществлению новых функций.

Директора школ и колледжей должны иметь большую ясность относительно пределов и масштабов своей компетенции, а также больше свободы и возможностей для самостоятельного планирования бюджета школы и кадрового состава преподавателей. Необходимо активизировать взаимодействие между школами по обсуждению инноваций и обмену информацией для распространения образцов успешной практики. Важной функцией школ является также привлечение родителей к обсуждению и решению образовательных проблем.

Не слишком ли много обсуждений, согласований, взаимокорреляций, спросит читатель, когда же дела делать? Поскольку Россия входит в рынок, пора привыкать к тому, что именно информационно-коррелирующие функции становятся самым важным и сложным делом управленческого аппарата. Однако реформа управления – не единственный аспект повышения эффективности нашей образовательной системы.

Следующей противоречивой тенденцией современного образования в России являются его диверсификация, нарастание разнообразия образовательных возможностей.

НАЗАД К РАВЕНСТВУ?!

Эксперты фиксируют следующий парадокс: “Хотя все, что происходит, происходит под знаменем так называемой увеличивающейся свободы выбора, в результате, как ни парадоксально, это приводит к уменьшению образовательных возможностей некоторых детей, особенно тех, кто живет в сельской местности, тех, кто происходит из менее обеспеченных семей с недостаточно хорошими связями, независимо от их личных достоинств. Таким образом, эксперты заключают, что в России существует серьезная тенденция к предоставлению неравного качества образования. И определенность по поводу отношения к ней очень важна для выработки национальной стратегии реформы образования.

Настаивая на том, что равенство образовательных возможностей должно стать краеугольным камнем образовательной политики в России (так, как это, кстати, имеет место сегодня в большинстве современных развитых стран), эксперты обращают внимание не столько на абстрактные критерии справедливости и гуманности, сколько на экономическую сторону вопроса. Оказывается, уровень неравенства образовательных возможностей сегодня является важнейшим, признанным во всем мире показателем экономической неэффективности образовательной системы. Важнейшим фактором эффективности современных рыночных отношений является уровень социальной и образовательной мобильности в обществе.

Зафиксировав опасную тенденцию, скрывающуюся за ростом новых образовательных форм, эксперты обращают внимание на то, чтобы развитие этой системы не пошло по пути эскалации неравенства образовательных возможностей, не препятствовало росту социальной и образовательной мобильности, ограничивая студентов рамками специальной сети учебных заведений, которая станет закрытой системой, не дающей возможности отбирать лучших.

Основным приоритетом государственной политики в сфере образования должно стать обеспечение равенства возможностей в получении образования на основании реального конкурса способностей учащихся. Очень важно сегодня проанализировать влияние новых элитных школ, лицеев, гимназий, многие из которых имеют соглашения с университетами на равенство образовательных возможностей, и пересмотреть уровень государственной поддержки школ этого типа.

Важнейшим шагом на пути обеспечения равенства образовательных возможностей должно стать создание системы общенациональных экзаменов для доступа на постсреднюю ступень образования. А для этого необходимо разработать такие новые стандарты среднего образования и процедуры, которые позволяли бы оценивать компетенции учащихся путем заданий, измеряющих уровень обученности. Фактически речь идет о переходе от традиционной системы директивного “входного контроля” обучения к более обьективному и гибкому “контролю по результатам”.

Необходимо разработать стратегию увеличения числа студентов в вузах, исходя из реальных потребностей и возможностей экономики страны в целом, и провести серьезную реформу финансирования и структуры высшего образования. С 1993 года процентное соотношение студентов в соответствующих возрастных группах по России неуклонно снижается, и сегодня она находится уже на 20-м месте в мире по этому показателю, в то время как в развитых странах наблюдается прямо противоположный процесс. (Maslov, 1996, стр.276). Поскольку образование имеет тенденцию становиться непрерывным, образование взрослых должно приобрести более высокий приоритет в политике.

Третьим важнейшим направлением деятельности государства по обеспечению равных образовательных возможностей должна быть приоритетная поддержка школ с тяжелыми социальными условиями, обслуживающими бедные слои населения, проживающего в удаленных и сельских районах. Этим школам должно отдаваться предпочтение в снабжении материалами и оборудованием.

В целом эксперты заключают, что равенство образовательных возможностей должно стать краеугольным камнем образовательной политики, если последняя действительно хочет быть экономически эффективной.

СКОЛЬКО СТОЯТ ЧЕЛОВЕЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ?

Понятие “человеческие ресурсы” для российского уха звучит несколько странно. Не говоря уж о том, что они могут чего-нибудь стоить.

Впрочем, пожалуй, все же существует кое-какая видимость национальной стратегии на этот счет. Стратегия эта незамысловата, как все гениальное, и звучит она в переводе с высокого экономического стиля примерно так: “По одежке протягивай ножки”. Мол, не может себе Россия позволить быть образованной страной, не такой у нее валовой продукт!

Думается, что только очень расточительное правительство в нынешних условиях может позволить себе наращивать безграмотность населения. Кроме того, есть определенный обьективный предел, до которого страна не может себе позволить того-то и того-то. Если страна не может себе позволить образование и культуру, то зачем она вообще нужна людям, которые в ней живут? Можно использовать свои глубокие познания в экономике, чтобы доказать, что развалу российского образования альтернативы нет, а можно попытаться, ну хотя бы попытаться поставить и решить ни в каких учебниках пока не описанную, оригинальнейшую экономическую проблему сохранения российской сферы образования как важного фактора экономического развития в условиях перехода к рыночным отношениям. Именно из этой задачи исходили эксперты, анализируя реформу финансирования образовательной системы.

Исходной идеей экспертов является то, что “образование не только зависит от общего экономического развития, но и само является предпосылкой успешно функционирующей экономики”. Поэтому в переходный период образование должно стать общегосударственным приоритетом в области финансирования. Правительству России необходимо обеспечить больший финансовый приоритет сфер образования, поскольку нынешний уровень образовательных услуг, а также ключевые будущие направления развития системы находятся под угрозой. Федеральными властями должна быть сформулирована ясная стратегия децентрализации финансовых ресурсов, соответствующей возрастанию ответственности региональных и местных органов власти. Принятые на сегодня бюджетные трансферты федеральный уровень – регион – город – школа не только не являются полностью прозрачными, но и во многом определяются прежним уровнем финансирования, а не реальными нынешними потребностями, это ведет к консервации прежних структур и не позволяет в полной мере стимулировать инновации и улучшение качества образования. Новые принципы финансирования должны использовать современные экономические формулы, позволяющие увеличить прозрачность и подотчетность в рамках бюджетной системы.

В целях увеличения негосударственных источников финансирования необходимо такое изменение налогового законодательства, которое давало бы предпринимателям дополнительные стимулы поддерживать образование и профессиональную подготовку, в особенности в сфере профтехобразования, преподавания иностранных языков и гражданского образования.

Эксперты отмечают, что основная проблема России сегодня заключается даже не столько в недостатке самих средств, сколько в отсутствии конкретной реальной разработанной программы финансирования образования, основанной на принципах экономической эффективности и результативности затрат на всех уровнях. Одной из мер, способной усилить адекватность финансовых процедур, является, по их мнению, целевое использование образовательного налога на фонд зарплаты или прибыли предприятий для стимулирования инновационных программ, в то время как “обычные расходы” следовало бы финансировать из других источников.

В целом эксперты заключают, что, несмотря на то, что благодаря высокой мотивации учителей, желанию родителей вкладывать средства в образование своих детей и умению администраторов находить решения в быстро меняющихся обстоятельствах, на некоторых участках произошло продвижение вперед, тем не менее опыт переходной эпохи свидетельствует о том, что в данной сфере произошел некоторый регресс и необходимо срочно принять меры, гарантирующие лучшее будущее. В 1994 году бюджет науки и образования составлял 20% от уровня 1992 года. За период с 1990 по 1994 год страну покидало ежегодно по 70000 специалистов, из них 80% были в возрасте от 20 до 40 лет (Maslov, 1996, стр. 276). Заработная плата доцента в вузе в 1980 году составляла 70% заработной платы в промышленности, в 1991-м – 54%, в 1993-м – 37%. Заработная плата профессора снизилась с 200% (по сравнению с зарплатой в промышленности) в 1987-м, до 62% – в 1993 году. (Обзор, стр. 79). Если подобные тенденции сохранятся, к 2000 году страна потеряет еще 1,5 миллиона специалистов. (CEUS, 1995, стр. 17). Нельзя упускать из виду тот факт, что, поскольку образование является предпосылкой исправно функционирующей экономики, недофинансирование образования часто оказывается более “дорогим удовольствием” для страны, чем своевременные адекватные вложения. При этом следует иметь в виду, что главные решения, определяющие будущее образования и способные повлиять на поиск Россией своей ниши на мировом рынке, должны быть приняты вне образовательной сферы на более высоком уровне.

ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ

Социально-экономический анализ, проведенный экспертами ОЭСР, подтверждает, что России надо не возвращаться к рынку, а двигаться вперед к современному рынку, в котором все более определяющую роль начинают играть образование и сфера воспроизводства интеллектуального потенциала. И необходимо понять, что высокий уровень образования населения и относительно большой удельный вес сферы культуры и образования в России – не просто досадная аномалия, отклонение от мировых стандартов, а мощный специфический фактор рыночных преобразований, который нужно только научиться экономически грамотно и эффективно использовать. И тогда из обузы для бюджета он превратится в преимущество России. Россия нуждается в единой программе реформ, учитывающей специфику образования и культуры как приоритетной сферы экономического развития общества, программе, способной поэтапно встраивать эту сферу в рыночные отношения с наибольшим социально-экономическим эффектом при минимизации потерь.

Алла ГЛИНЧИКОВА,

к.ф.н., социолог

P.S.

Полностью обзор будет опубликован в августовских номерах в приложении “УГ” – “Открытый урок”.