Деньги те же, но работают они лучше. Такого результата добились сегодня в Самарской области

Передача основной части вопросов управления образованием на муниципальный уровень в целом соответствовала требованиям времени и общества. Однако разная степень финансового благополучия городов и весьма нередко своеобразное представление муниципальных руководителей о том, какой должна быть школа, как и какие задачи ей решать, породили целый ряд крайне болезненных проблем.

Самую очевидную провоцировали бюджетные дефициты. Очень часто образование оказывалось той отраслью, за счет которой решались проблемы других, более, на взгляд муниципальных руководителей, актуальных или «страдающих». За счет средств образования затыкались, к примеру, «дыры» ЖКХ. В результате учителя месяцами не получали зарплату, а мел и тряпка часто были единственными «техническими» средствами, обеспечивавшими образовательный процесс.

Страна меж тем вползала в демографическую яму. Ежегодно в школах только Самарской губернии количество учеников уменьшалось на 5-7 процентов. Но менеджеры даже в самых экономически отсталых ее территориях ничего не предпринимали к тому, чтобы улучшить образовательную сеть. Всякую мысль о реструктуризации объявляли крамольной, говорили: «Народ не поймет». Полагали ее крамольной и ведомства, державшие учреждения начальной профессиональной подготовки. В результате реальностью стали школы с наполняемостью классов в 2-3 ученика и профессиональные училища, предлагающие не нужные территориальному рынку труда специальности, причем точно такие же, как в соседнем районе. Материально-техническое состояние учебных заведений, их статус и уровень тогда определялись чаще всего одним-единственным критерием – личным отношением руководителей учреждений с администрацией города или района…

Вот в силу всего этого и возникла потребность в новом финансовом механизме, который сделал бы работу вкладываемого в образование рубля более эффективной, обеспечил бы всем детям губернии равный доступ к образовательным ресурсам и услугам. Сориентировал бы систему на местные рынки труда.

…И такой механизм был сформирован. А первым шагом стала передача финансирования школы от муниципалитетов субъекту Федерации. Были подписаны соглашения между администрацией области и администрациями муниципальных образований, по которым средства на обеспечение учебного процесса, зарплата учителей и текущие расходы консолидировались в областном бюджете откуда эти средства поступали непосредственно на счета районных и городских управлений образования, минуя собственно муниципальный бюджет, и распределяясь по школам.

Одновременно с этим губерния перевела свою систему образования на нормативное финансирование. Скажем сразу: нормативное финансирование не покрывало всех тех расходов, которые сопровождали или должны были бы сопровождать обучение на тех или иных ступенях или по тем или иным программам. В условиях, когда каждый год Законом о федеральном бюджете приостанавливают действие статьи Закона «Об образовании», согласно которой не менее 10 процентов национального дохода должно тратиться на нужды образования, когда школа финансируется государством на 30 процентов от потребности, а сама эта потребность являлась предметом острейших дебатов (в педагогическом сообществе не было и нет единого взгляда на то, как просчитывать этот самый норматив, что включать в него, а что – нет), было бы наивно ставить такую задачу. Ее и не ставили. Намеревались сформировать новую систему финансовых отношений. Речь шла не об увеличении денег, а о том, чтобы заставить деньги, которые область в состоянии выделить своему образованию, работать по максимуму.

Способ заставить эти деньги работать именно таким образом виделся в одном – завязать деньги не на учреждения, а на ученика.

Говорит начальник Главного управления образования Самарской области Ефим КОГАН:

– Когда речь идет о нормативном финансировании, то имеется в виду не нормативное построение бюджета, а нормативное его исполнение. При этом не так важно, сколько у вас денег. Важно, как эти деньги работают. Есть тривиальный, но совершенно разумный способ определить норматив: взять все деньги, которые сосредоточены на цели образовательного процесса, и разделить на число ваших учеников. Это будет тем, что вы в тех или иных вариантах распределите по образовательным учреждениям.

– Когда в 1998 году, – продолжает его заместитель Виктория Прудникова, – Самарская область вошла в режим нормативного финансирования образования, мы проанализировали бюджет образования предыдущего года, определили стоимость обучения учащегося в каждой территории по типам образовательных учреждений (в разрезе город – село) и сформировали нормативы соответственно этой сложившейся стоимости. То есть нормативов у нас было столько, сколько муниципалитетов.

В 2000 году был установлен единый норматив для просчета бюджета на уровне области, а по территориям поправочные коэффициенты вносились приказом руководителя Департамента науки и образования. Сейчас норматив разбит по ступеням обучения: норматив на одного учащегося начальных классов, основного звена, старшей школы при сохранении разделения на городскую и сельскую. Норматив для учреждений дополнительного образования формировался иначе. Мы определили, что если на каждого ребенка дадим в городе 3 часа в неделю, а в селе – 2 часа, то сохраним систему дополнительного образования, предоставив ей возможность если не развиваться, то по крайней мере функционировать. Параллельно было разработано множество коэффициентов, поправляющих, уточняющих, корректирующих ситуацию…

Коэффициентов разработано было множество, но у директора с определением бюджета проблем не возникло. Директор «брал» подушевой норматив и умножал его на количество учащихся. И голова у него болела уже не о том, чтобы уговорить начальников увеличить штат ОУ (иного способа нарастить бюджет при прежней финансовой схеме не было), а о том, чтобы не растерять учеников и привлечь новых.

Дважды в году в соответствии с приказом Департамента образования и науки администрации Самарской области руководители всех образовательных учреждений подают информацию в свои органы управления о своем контингенте, и происходит корректировка бюджета.

– Мы построили, систему бюджетных отношений таким образом, – говорит Ефим Коган, – чтобы каждый уровень управления, каждый уровень организации системы образования отвечал за свои задачи и финансировал меру своей ответственности, каждый бы финансировал свой мандат. В соответствии с Конституцией РФ ответственность за качество образования, за результаты образования лежит на государстве в лице Федерации и субъектов Федерации. Мы в регионе поступили так: часть этой ответственности, связанную с организацией образовательного процесса, и ответственность за его финансовое обеспечение взял на себя субъект Федерации. И, таким образом, субъект Федерации финансирует по нормативу все расходы, связанные с организацией учебного процесса. Есть ряд средств, которые идут вне норматива, которые просто нельзя привязать к нормативу. Это часть средств, идущая на обеспечение функционирования школьного автобуса (у нас сегодня примерно 300 автобусов, которые осуществляют перевозку 7000 детей из малых сел в большие), расходы на методическую литературу. Все остальные расходы, связанные с организацией учебного процесса, лежат в пределах норматива.

Муниципалитет является хозяином зданий и сооружений, в которых организована деятельность образовательных учреждений, и как хозяин отвечает за содержание этих зданий. Он финансирует коммунальные расходы, капитальный ремонт, приобретение оборудования длительного пользования и свои целевые программы. Некоторые муниципалитеты ставят перед системой образования ту или иную задачу под целевую программу, она ее решает, муниципалитеты ее финансируют. И наконец, третий источник доходов в бюджете образовательных учреждений – это социальные, производственные структуры и граждане, если они заказывают те или иные услуги.

Задача модернизации сети, полагает руководитель Поволжского управления департамента образования и науки Самарской области Дмитрий Овчинников, по большому счету одна – дать ребенку доступное качественное образование, оптимально затратив на это ресурсы. Сегодня норматив увязывает образовательную и экономическую стратегию в единую стратегию ОУ. И если перед сетью возникают какие-то новые задачи, они автоматически влияют на структуру сети.

Программа реструктуризации Новокуйбышевской сети (этот город – часть Поволжского образовательного округа) базировалась на тех исходных материалах, которые есть сегодня в каждом населенном пункте. Речь идет о демографических проблемах. Новокуйбышевск – город небольшой, но каждый год мы теряли порядка тысячи человек. В прошлом году – 850 учеников и порядка 150 воспитанников детских садов. И демографический прогноз говорил нам о том, что к 2005 году каждая школа сможет набрать лишь по одному первому классу и по одному (и то не каждая) десятому классу. То есть перестройка сети ориентировалась в первую очередь на этот демографический прогноз. Обсудив эту проблему мы привлекли к реструктуризации общественность. Постановлением главы города создали городскую комиссию, включив в нее знаковые фигуры. На ее заседании были отработаны критерии, и выбраны учреждения, которые впоследствии станут школами старшей ступени.

Разбили город на три виртуальных района и показали людям, что и магистрали, и наличие разветвленной сети общественного транспорта позволяют нашим детям в 16-17 лет самостоятельно добираться до ОУ в рамках обозначенных нами районов.

Мы посчитали, и вышло, что для реализации программы профильной старшей школы нам необходимы три образовательных учреждения. В каждом районе, о которых я говорил, у нас остается по одной старшей школе – все другие ОУ становятся основными. Что до детсадов, то демографический спад, о котором я говорил, они пережили значительно раньше, чем школы, раньше изменилась и сеть: пять лет назад детсадов у нас было 54, сейчас – 32.

Есть стойкое убеждение, что вообще это миф, что реструктуризация сети – это непременно закрытие малоуспешных школ. Чаще всего, меж тем, они становятся филиалами более крупных. Мифом считают в департаменте и то, что причина гибели деревень – закрытая школа. Отсутствие работы в деревне, считают в департаменте, основываясь на социсследованиях, прежде всего и губит деревню. Мифы развенчать непросто.

Население все еще часто воспринимает реструктуризацию как зло.

– Дважды, выезжали мы в село Грачевку с тем, чтобы убедить родителей – учеба детей в Комсомольской школе благо, – рассказывает заместитель руководителя Кинельского территориального управления Илья Нестеркин. – Сомневаются. Боятся подвозов. Считают, что положительный опыт 10 наших школ – это всего лишь результаты того, что зимы были не слишком суровыми. Меж тем, в Грачевке – там основная школа – учатся меньше 20 человек. В 12 тысяч обходится обучение каждого. В Комсомольской обучение обходится в пять тысяч, и именно туда мы предлагаем возить старших ребят, оставив в Грачевке малышей и сделав ее начальной школой и филиалом.

Меж тем, в Юго-Западном округе более пятидесяти педагогов на работу ездят. Вместе с учениками. И тратят на дорогу значительно меньше времени, чем самарцы, что и живут, и работают в одном и том же городе.

Впрочем, будет ложью утверждать, что работу найдут в образовании все. Коган настроен жестко:

– Те учителя, качество преподавания которых устраивает заказчиков – родителей и учащихся, найдут себе место. Те же, чья работа не удовлетворяет требованиям, предъявляемым заказчиками, не найдут. Это рынок. Ни одна фирма не будет держать сотрудника, который плохо работает. Почему в школе должны быть такие учителя? Что до чиновников от образования, то количество их с введением нового финансового механизма сократилось. «До» их было 294, «после» стало 252. Экономический эффект – 850 тысяч рублей.

Коган считает такое падение численности аппарата недостаточным: «Падает, но не так быстро, как нам хотелось бы».

Количество общеобразовательных учреждений, по утверждению Когана, тоже упало. Но это не значит, что уменьшилось количество зданий, которые отданы под образовательные учреждения. Это значит, что произошло значительное укрупнение образовательных учреждений. Создана система филиалов малых школ вокруг крупных. Это не формальная филиальная сеть, она объединяет и педагогический, и материально-технический ресурсы.

Численность общеобразовательных школ по ступеням образования также изменилась. Изменилось количество начальных и основных школ. Менее всего на сегодняшний день изменения коснулись числа полных школ. Задача, которую самарцы здесь перед собой поставили и рассчитывают решить ее в том числе и при поддержке займа Всемирного банка, – это формирование на селе определенного количества крупных образовательных центров, а в городах отдельных школ старшей ступени. Здесь дети будут завершать школьное образование.