Деньги идут за качеством . Как его измерить?

На семинаре в Государственном университете – Высшей школе экономики педагоги и экономисты обсуждали животрепещущую тему «Стимулирование в оплате труда учителей: российская новинка или механизм повышения качества образования?». Тема животрепещущая еще и потому, что нынче реализуется Комплексный проект модернизации образования, в рамках которого 31 регион вводит новую систему оплаты труда. Но дело не столько в самом проекте, сколько в том, что результаты этого масштабного эксперимента настойчиво рекомендуют внедрять и в других территориях. Пока же каждый регион сам для себя выбирает приемлемую систему оплаты труда. Такая пестрая картина и подсказала тему семинара.

Ирина АБАНКИНА, заместитель директора Института развития образования ГУ-ВШЭ:

Стимулирование – российская новинка

Очень часто приходится слышать от экспертов, что по каким-то вопросам в сфере образования нет государственной политики. Но что касается новой системы оплаты труда, то тут государство определилось довольно однозначно: оно ее поддерживает, уже разработана нормативно-правовая база. Да, НСОТ внедряется с большим трудом, с большими оговорками, но тем не менее и закон «Об автономных учреждениях», и новые поправки в бюджетное законодательство, связанное с переходом на финансирование по заданиям учредителя с учетом количества и качества оказываемых услуг, и грантовые конкурсы поддерживаются, и тут есть внятный, документально подтвержденный вектор развития. При этом теоретически для достижения этих целей было бы очень хорошо, чтобы мы могли экономически стимулировать учителя в течение всей его двадцати-двадцатипятилетней карьеры, продуктивность и качество его труда с учетом квалификации и развитие его инновационной, творческой инициативы. Но пока мы имеем все ту же старую систему оплаты труда, которую все условно называют тарификацией, и отход от нее идет крайне медленно. Тому много причин, тем не менее пока та система, которая сегодня есть, в первую очередь оплачивает урочную нагрузку, это стимулирует учителей давать уроков как можно больше. Эту ситуацию призвана преодолеть НСОТ, которая вводится сегодня во многих регионах РФ.

Серьезный показатель при этом – соотношение средней зарплаты по промышленности и в сфере образования. В некоторых регионах зарплата в образовании превышает среднюю в экономике: в Дагестане на 10 процентов, в Тыве почти на 30, такая же картина в Магаданской области, Алтайском крае, Республике Кабардино-Балкарии. Но в регионах-донорах зарплата педагогов отстает от средней по экономике: в Санкт-Петербурге она составляет 79 процентов, в Москве – 74, в Тюменской области – 42 процента, хотя НСОТ была в этом регионе введена еще в 2003 году. Реализация НСОТ по-разному складывается в регионах: в Республике Чувашии средняя зарплата педагогов выше, чем в экономике, в Волгоградской области – ниже, а в Московской области половина учителей получают зарплату выше, чем в экономике, а половина – меньше. Вообще есть парадокс: в богатых регионах учителя получают существенно меньше, чем в промышленности, а в бедных регионах педагоги стали привилегированной группой, уж точно получающей не меньше, чем получают в промышленности.

НСОТ предполагает введение стимулирующих выплат. Есть ли это где-то еще в мире или это исключительно русский вариант? Нет, в мире стимулирования оплаты труда за результаты достижений учащихся, а не за собственные достижения учителя практически нет. Стимулирование – российская новинка, она апробируется в КПМО и ставит заслон урокодательству. Но на введение НСОТ в регионах наблюдается острая нехватка средств, поэтому, наверное, рекомендуемое министерством соотношение базовой части ФОТ к стимулирующей как 70 к 30 практически нигде не соблюдается. Дифференциация в оплате труда учителя за счет базовой части составляет примерно 1,5, больше не получается, но она может быть увеличена за счет стимулирующей части. Однако очень мало регионов в рамках КПМО в состоянии обеспечить 30 процентов стимулирующей части. В той же Чувашии даже 10 процентов стимулирующей части – очень большая проблема, так как нет дополнительного финансирования. Саратовская область с трудом дотягивает до 12 процентов. Тут нас подстегивает МРОТ: то, что регионы зарезервировали на повышение оплаты труда учителей, было съедено повышением зарплаты обслуживающего персонала, чтобы они получали за ставку не менее 2700 рублей. Средняя доля стимулирующих выплат в общем объеме ФОТ по другим территориям не превышает 20-22 процентов.

Мы считаем, что в регионах были изысканы резервы. Они связаны в первую очередь с соотношением педагогического и непедагогического персонала, мало кто сейчас дотягивает до границы в 70 процентов (45 процентов чаще всего – педагоги, все остальное – непедагоги). Второй резерв связан с наполняемостью классов, повышением соотношения «ученик – учитель», у нас раздуты штаты, и именно тут нужно искать резервы. Третий резерв – в возможностях сетевого взаимодействия, укрупнении старшей школы, в обеспечении выбора на старшей ступени за счет интеграции и кооперации учебных заведений. Часть регионов могут добавлять средства за счет повышения уровня своего экономического развития и повышения в целом бюджетной обеспеченности. НСОТ может работать только в тех условиях, когда фонд оплаты труда постоянно возрастает. На этапе перехода в тех ограничениях, которые есть сейчас, это может привести к тюменскому эффекту, когда 2300 учителей были сокращены.

При введении НСОТ есть несколько эффектов. Первый – очень трудно идет переход на «ученико-часы». У нас в школах низкая наполняемость, учителя говорят, что они не отвечают за наполняемость классов, и это не их задача. Да, это кнут, мы понимаем это, как и то, что кнут этот жесткий и вызывает наибольшее сопротивление. Учет всей другой работы педагоги приветствуют. Второй эффект заключается в том, что происходит экономическое стимулирование работы учителя в школе в режиме полного дня. А собственно стимулирование за качество труда, за успехи учащихся, за достижения, за изменение отношения к ученику, мы считаем, работает пока слабо.

В регионах, участвующих в КПМО, было проведено прогнозирование рисков. Регионы к дифференциации не готовы, но главное не в этом, а в том, что учителя не готовы к оценке своей деятельности. То, что кто-то будет думать об их зарплате, вызывало категорическое несогласие и отторжение. Нам предлагали любые советы, но в основном педагогические. То, что работу учителя станут оценивать родители и что-то диктовать школе, рождало недовольство практически везде. Конечно, в массовом порядке представление относительно того, что должен получить ребенок и каким стать в школе, что хотят сами родители, весьма расплывчато и невнятно, поэтому делать оценку формальной, выхолостить содержание общественной оценки очень легко, но допустить этого нельзя. Если общество не дозрело до ответственного контроля, значит, выхолостят. В тех регионах, где есть сильный директорский корпус, где есть контакт между региональным, муниципальным уровнями и корпусом директоров, есть мотивация к введению НСОТ. Но в прошлом году одномоментное увольнение директоров в Самаре и в Тольятти выглядело федеральным скандалом.

Роман СЕЛЮКОВ, заместитель начальника отдела взаимодействия с общественными организациями по вопросам образования Департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования Минобрнауки России:

Ситуация сложная

Большая опасность введения новых экономических механизмов, в том числе новой системы оплаты труда, в подходе, связанном с утверждением, что сначала необходимо создание какой-то инфраструктуры. Мы должны предполагать, что введение новых экономических механизмов и должно породить некие изменения и в социуме, и в социально-экономических отношениях. Например, если мы говорим об оптимизации сети образовательных учреждений, то запуск НСОТ и подушевого финансирования должен запустить саморегулируемый процесс в сети образовательных учреждений, а не наоборот.

Если вводится нормативно-подушевое финансирование, если вводится НСОТ, то директор предпринимает все усилия, чтобы доля фонда оплаты труда в расчете на одного педагогического работника увеличивалась. Это его задача, потому что в этом случае повысится и его собственная зарплата, напрямую зависящая от средней зарплаты педагогических работников. Тут он должен на все посмотреть с точки зрения эффективности образовательного процесса: какие функции на самом деле неэффективно исполняются с экономической точки зрения. Возможно, нужно каким-то образом эти функции выстроить эффективнее, в этом случае высвобождается определенное количество работников. Не мы поставили директора в жесткую ситуацию: «Ты сокращай столько-то работников, и мы вводим НСОТ!». В этом смысле КПМО – не взрыв социальной ситуации, а способ, когда растапливается лед и начинается достаточно взвешенное движение вперед.

Сейчас мы пытаемся нормировать все виды деятельности учителя, менять 191-е постановление. Возникает огромное количество вопросов – нормировать ли в часах или каким-либо другим образом. Но сама дискуссия относительно постановления идет, и она привела к другим направлениям. Ключевым сюжетом обсуждения стало сегодня то, что обращено внимание к существованию в школе видов деятельности, не оплачивавшихся раньше, которые не могут быть реализованы за деньги, выделяемые школе в виде норматива. То есть школа может выполнять еще несколько социальных функций, помимо исполнения базисного учебного плана и возможности давать ученикам общее образование. Эти социальные функции должны быть исполнены не за нормативные деньги – необходимо выстроить в обществе и во власти потребность дать школе к дополнительным функциям дополнительные деньги. Это очень важный момент, который возник в связи с введением НСОТ.

Сегодня ситуация сложная. Уж коль скоро мы хотим уравнять учебную и внеучебную нагрузку учителя, возникает задача как можно полнее отразить его деятельность. С другой стороны, мы тем самым подталкиваем педагога к тому, чтобы он решал некоторые задачи, которые точно должны оплачиваться дополнительно вне рамок нормативных денег. Затолкать все это в те средства, которые школа получит по нормативу, – значит нагрузить тем самым конкретного учителя еще теми функциями, которые нужно финансировать несколько полнее.

Сегодня в регионах в связи с выходом обновленного варианта модельной методики серьезно озаботились тем, как учитывать внеаудиторную занятость учителя. Непонятно, как это сделать. Вызывает много вопросов и рекомендуемое в методике соотношение: 75 процентов – учебная занятость, 15 – внеаудиторная занятость. Достаточно ли фонда оплаты труда, чтобы все эти виды деятельности, которые мы регламентируем, потом реализовать. Эти и многие другие вопросы сегодня на острие. Заслуга НСОТ в том, что не только педагогические круги, но и общество обсуждает результативность деятельности учителя, состав и структуру этой деятельности. Все наконец начинают понимать, что школа – это не только часы, не только какая-то «кухня», непонятная гражданам, но и очень серьезные виды деятельности, которые нужно обсуждать вместе с учителями.

С другой стороны, вводя стимулирующие надбавки, Россия, как всегда, идет своим путем. 30-процентной стимулирующей надбавки нет нигде. Это слишком тяжелый показатель. Тут есть два пути. Мы хотим повысить качество, значит, мы должны повысить базовую часть зарплаты, чтобы это была зарплата, на которую работник придет. Ведь он приходит не на стимулирующую надбавку, а на ту зарплату, которую ему дают. В школе много пенсионеров, мало молодежи, и это объективно. Когда работник в отрасли получает деньги в два раза меньше, чем в промышленности, так и будет. У нас есть пример конца 80-х годов прошлого столетия, когда зарплата учителей поднялась, и в школу пришли мужчины, решилась проблема с дефицитом педагогических кадров. Мы даем новые технологии обучения, но кто сегодня их будет внедрять? Мы решили за малые деньги сделать профессию учителя престижной, но еще дадим большой стимулирующий фонд и будем распределять его для поддержки лучших. Но тогда нужно иметь инструмент оценки деятельности учителя, а инструмента-то сегодня и нет.

Владимир ЛИВШИЦ, секретарь ЦК Общероссийского профсоюза образования:

Паллиатива здесь быть не может

Мы поддерживали в целом переход на новую систему оплаты труда, но с отдельными позициями НСОТ принципиально не согласны. В первую очередь, с правовым нигилизмом, который сейчас демонстрируется в процессе эксперимента в регионах при переходе на НСОТ. Есть Трудовой кодекс РФ, который никто не вправе нарушать. Но, пользуясь административным ресурсом, его в регионах нарушают. Хоть бы нарушали-то с пользой, но что делают?! Оплата в «ученико-часах» вводится по тюменскому варианту, а в Тюмени есть де-юре, но нет де-факто нормативного финансирования, у них введены компенсирующие надбавки, которые фактически приводят к прежним объемам финансирования. Поэтому того, что делает механизм нормативного финансирования, когда деньги идут за ребенком, в Тюмени нет, и там введено дополнительно административное установление, когда каждый ребенок стоит столько-то. Но Россия не Тюмень, и мы сегодня видим в некоторых регионах, как руководители органов управления образованием начинают искать компромиссы. Они не могут отказаться от введения НСОТ, потому что их высекут так же, как высекли Новгородскую и Московскую области, поэтому начинают искать какие-то паллиативы, а паллиатива тут, по сути, быть не может. Если мы хотим, чтобы наша школа получала деньги, то есть чтобы работал принцип «деньги идут за учеником», надо этот принцип запустить. А мы, с одной стороны, нарушаем закон, с другой стороны, делаем непонятные введения, потому что дядя этого требует.

Сергей ШИШКИН, заместитель директора Независимого института социальной политики:

Лучше экспериментировать, чем ничего не делать

Я позитивно оцениваю эксперимент по введению НСОТ. Лучше экспериментировать, чем постоянно говорить о недостатках системы оплаты труда и ничего не делать. Но есть вопросы и опасности, на которые нужно обратить внимание. Конечно, прежде всего нужен анализ той мотивирующей силы, которую создают стимулирующие надбавки. Похоже, две трети зарплаты мотивируют на то, чтобы увеличивать объемы деятельности, и теперь это не только урочная деятельность, но и расширение обязанностей, более плотное заполнение рабочего дня. Но это и увеличение видов педагогической деятельности. Как мотивируется результат? Это вопрос пока спорный.

Общее повышение уровня оплаты труда все же произошло. Оно всеми, кому ее повысили, признано удовлетворительным. Если разница в размерах средней зарплаты в сфере образования и промышленности не снята, то получается, что мы действительно вводим надбавки (стимулирующие и компенсирующие), которые индивидуально повышают зарплату тому или иному педагогу. Если это так, то это будет влиять скорее не на качество, а на что-то другое.

Меня беспокоит очень маленькая постоянная оплаты, которая зависит от постоянного уровня квалификации работников. В прошлом году мы провели исследование в сфере здравоохранения о влиянии мотивации и отношении врачей к возможным принципам организации оплаты. Там позиция большинства состоит в том, что врачи хотят, чтобы им дифференцировали зарплату по квалификационным категориям. Пусть будут стимулирующие доплаты, но основной посыл – дифференциация не за объем работы, а за квалификацию, то есть пусть квалификаций будет больше и они будут более дифференцированными. Не готов переносить это на сферу образования, но все же думаю, что если всего 10 процентов оплаты труда зависят от квалификации, то это не самое лучшее решение. В будущем стоило бы подумать о том, чтобы увеличить долю оплаты труда, которая не зависит от объема, от результатов, измеряемых количественными параметрами, а зависит от квалификации. Мы ведь должны еще думать о том, какого качества знания даются учителем во время его основной деятельности. ЕГЭ, наверное, это измеряет, но понятно, что не полностью. Мне кажется, если мы не будем стимулировать рост квалификации учителей, их профессиональный рост (а мне непонятно, какие стимулы создает НСОТ, как она мотивирует профессиональный рост педагога), то, боюсь, результаты, которые мы получим, нас удивят.

Информация к сведению

1 июля 2008 года Министерство здравоохранения и социального развития РФ внесло на согласование во все профильные ведомства предложения по установлению базовой части окладов профессиональных квалификационных групп для работников бюджетной сферы. С 1 января 2009 года в системе оплаты труда бюджетников, по мнению специалистов, единая тарифная сетка уйдет в прошлое. Это затронет интересы примерно 20 миллионов человек. Министр здравоохранения и социального развития РФ Татьяна Голикова считает, что проект соответствующего постановления Правительства РФ появится 1 ноября 2008 года. В соответствии с этим документом руководители бюджетных организаций в отсутствие единой тарифной сетки и нормативного утверждения штатного расписания смогут самостоятельно перераспределять средства, чтобы стимулировать самых ценных работников. У каждого бюджетника будет гарантированная или базовая часть зарплаты и возможность получать компенсационные и стимулирующие надбавки. На это выделят до 30 процентов фонда оплаты труда. В целом же зарплата, например, педагога, будет зависеть от объема и круга его обязанностей, должностных требований внутри квалификационной группы, а также от уровня образования и подготовки. Вызывает сомнение тезис относительно того, что каждый регион будет устанавливать свои правила при переходе на новые системы оплаты труда. Не получится ли, что распадется единое образовательное пространство? Интересно также, каким образом будут скоординированы повышение МРОТ до 4330 рублей и переход на новые системы оплаты труда в условиях дефицита средств, которые уже сейчас испытывают регионы в части формирования НСОТ. Но Татьяна Голикова сообщила, что при формировании бюджета на следующие три года финансирование перехода на новую систему оплаты труда будет одним из ключевых вопросов.

Андрей ИСАЕВ, председатель Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике:

– Действующая ЕТС крайне неэффективна. Это, по сути, распределительная модель, которая не стимулирует людей к повышению производительности труда, гарантируя всем стабильные оклады.

Новая система, напротив, основывается на принципе «как поработаешь, так и заработаешь». Она даст возможность более гибко увеличивать заработную плату там, где это особенно необходимо. Например, сегодня мы знаем, что большие проблемы связаны с низкой оплатой труда техничек и обслуживающего персонала в школах. Пока в большинстве регионов продолжает действовать ЕТС, невозможно поднять заработную плату этим категориям работников, не подняв в той же пропорции зарплату, например, ректорам высших учебных заведений и главным врачам больниц. Введение отраслевой системы позволит устранить диспропорции в зарплатах. Кроме того, система сохранит возможность стимулирования тех, кто работает на высоком профессиональном уровне.