Демократия в образовании не миф

Определяя основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», закрепляет демократический характер управления образованием. Так, согласно ст. 26 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в образовательной организации могут быть сформированы коллегиальные органы управления, к которым относится и управляющий совет.

Создание управляющего совета обуславливается наличием соответствующих норм в уставе. Им должны быть определены: структура, порядок формирования, срок полномочий и компетенция управляющего совета; порядок принятия решений. Как правило, регламент деятельности такого органа закрепляется в соответствующем локальном акте – положении об управляющем совете. Процедурные вопросы деятельности отражаются в регламенте управляющего совета.

Раскрытие механизмов государственно-общественного управления образованием осуществлено в некоторых субъектах Российской Федерации. Так, например, в Республике Бурятия действует Закон от 4 июля 2014 г. № 565-V «Об обеспечении государственно-общественного характера управления образованием в Республике Бурятия». Данный закон предусматривает формирование государственно-общественных органов на разных уровнях в целях создания эффективного механизма взаимодействия власти и общественности в сфере управления образованием. Впрочем, данный закон создает лишь организационные основы формирования системы государственно-общественного взаимодействия и не затрагивает вопросы компетенции управляющих советов образовательных организаций. Кроме того, в Республике Бурятия утверждена Концепция развития государственно-общественного управления образованием в Республике Бурятия на период 2014 – 2020 гг. (постановление Правительства Республики Бурятия от 5 марта 2014 г. № 84).

Данная концепция, являясь документом стратегического характера, формулирует исходные, базовые начала и целевые установки формирования условий для эффективного взаимодействия субъектов государственных, образовательных и общественных структур, обеспечивающих соблюдение интересов человека, общества и государства в сфере образования. В число задач концепции включены: разработка рекомендательных документов, способствующих созданию и функционированию органов государственно-общественного управления образованием; вовлечение общественности в реализацию образовательной политики; повышение информационной открытости образовательных организаций и др.

Встречается также практика утверждения типовых положений об управляющих советах (например, постановление Главы администрации г. Нальчика Кабардино-Балкарской Республики от 26 сентября 2008 г. № 1761 «Об Управляющих советах общеобразовательных учреждений городского округа Нальчик»). Принятие подобных актов (действие актов, принятых до вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации») представляется сомнительным, так как не отвечает современным тенденциям развития государственно-общественных начал в управлении образованием.

В целях унификации вопросов развития государственно-общественного управления, Минобрнауки России были разработаны Методические рекомендации по развитию государственно-общественного управления образованием в субъектах Российской Федерации для специалистов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования (письмо Минобрнауки России от 22 октября 2015 г. № 08-1729). Пункт 1.3 Методических рекомендаций предусматривает разъяснения по организации деятельности управляющих советов.

Анализ данного документа показывает, что управленческая направленность деятельности управляющего совета сконцентрирована преимущественно в организационном и экономико-организационном поле. Как правило, полномочия управляющего совета заключаются в финансово-экономическом содействии деятельности образовательной организации в целях обеспечения прозрачности ее финансово-хозяйственной деятельности, привлечения внебюджетных источников доходов.

В частности, в компетенцию управляющего совета может входить утверждение ряда локальных актов, касающихся платных образовательных услуг, оказываемых организацией:

– порядка организации в образовательной организации, приносящей доход деятельности, в том числе деятельности по привлечению дополнительных финансовых и материальных средств их внебюджетных источников;

– положения о порядке оказания образовательной организацией дополнительных, в том числе платных, образовательных услуг;

– сметы расходования средств от приносящей доход деятельности образовательной организации и иных средств из внебюджетных источников финансирования и др.

Кроме того, управляющий совет принимает непосредственное участие в определении организационно-технических аспектов деятельности образовательной организации, включая утверждение:

– режима работы образовательной организации;

– годового плана мероприятий создания здоровых и безопасных условий обучения и др.

Ряд полномочий управляющего совета связан с оцениванием образовательных результатов деятельности организации.

Вместе с тем отдельные полномочия управляющего совета могут включать содержательные аспекты деятельности образовательной организации и непосредственным образом влиять на содержание образования такой организации.

В частности, методические рекомендации указывают на полномочия управляющего совета

1) по утверждению: стратегических целей, направлений и приоритетов развития образовательной организации, программы развития образовательной организации (по согласованию с учредителем), включая стратегию развития образовательных программ и технологий;

2) по согласованию: образовательных программ и технологий по представлению педагогического совета; компонента образовательной организации государственного стандарта общего образования («школьного компонента»).

Согласно ст. 12 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» содержание образования определяют образовательные программы, то есть они являются основным содержательным ядром образования, получаемого на общеобразовательном уровне. Это означает, что управляющий совет является тем органом, который активно включен в процессы определения содержания образования соответствующей образовательной организации. Таким образом, опосредуется принцип сочетания государственных и общественных начал в управлении образованием. Одновременно закладываются предпосылки для конструирования новой образовательной среды, нового образовательного пространства, отражающего консенсус государства и общества в понимании социокультурных, духовно-нравственных ценностей, принятых в обществе норм и правил поведения, а значит для наиболее благоприятного климата формирования современной личности.

Между тем следует обратить внимание на разницу в терминологии «утверждает» и «согласовывает».

В том случае, когда речь идет об образовательных программах, образовательных технологиях, школьном компоненте методические рекомендации используют термин «согласовывает» – это свидетельствует о том, что управляющий совет здесь не является окончательным субъектом управленческого решения, он включен в процессы согласования и играет, скорее, роль совещательного органа.

Представляется, что это отчасти обусловлено составом управляющего совета, который, как правило, включает в себя в равных пропорциях представителей родительской общественности, представителей педагогического сообщества образовательной организации, представителей обучающихся, а также некоторое количество кооптированных членов. Подобные пропорции не всегда позволяют обеспечить профессиональное педагогическое представительство в управляющем совете, обладающее достаточной компетентностью для принятия решения о содержании образования, определяемое образовательными программами. Поэтому подобное опосредованное участие членов управляющего совета в принятии образовательных программ путем их согласования представляется целесообразным.

Вместе с тем нельзя не учитывать, что названные методические рекомендации носят рекомендательный характер, не являются обязательными, а лишь ориентируют участников образовательных отношений в вопросах организации общественного компонента управленческой деятельности в сфере образования. Исходя из этого, допустима вариативность закрепления рассмотренных выше норм в уставах образовательных организаций и локальных актах.

Например, в локальных актах отдельных общеобразовательных организаций о каком-либо участии управляющих советов в формировании образовательных программ не упоминается, но говорится о непосредственном участии в согласовании программ развития организации (см., например, Положение об управляющем совете ГБОУ города Москвы «Гимназия № 1637»; Положение об управляющем совете ГБОУ Школы № 534 и др.). Вместе с тем в этих актах не обходят вниманием участие управляющих советов в формировании содержания образования: в их компетенцию включается, например, согласование введения новых методик образовательного процесса и образовательных технологий, школьного компонента и т.д.). Следует отметить, что большинство локальных актов общеобразовательных организаций города Москвы, регламентирующих правовое положение управляющих советов, являются однотипными, поскольку разработаны на основе примерного положения об управляющем совете образовательного учреждения, подведомственного Департаменту образования города Москвы, утвержденного приказом Департамента от 25 января 2013 г. № 13 и утратившего силу в соответствии с приказом от 1 июля 2016 г. № 707. Очевидно, что они нуждаются в определенной корректировке с учетом положений вышеупомянутых методических рекомендаций.

В связи с закреплением в локальных актах организаций положений, касающихся статуса управляющих советов и определения степени их вовлеченности в процесс формирования образовательных программ, следует обратить внимание на следующие положения законодательства. Нормы статьи 12 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» определяют, что образовательные программы самостоятельно разрабатываются и утверждаются организацией, осуществляющей образовательную деятельность – это положение справедливо и в отношении основных общеобразовательных программ. При этом закон устанавливает, что аккредитованные образовательные организации разрабатывают образовательные программы в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и с учетом соответствующих примерных основных образовательных программ.

Примерные основные образовательные программы, которые берутся за основу в большинстве общеобразовательных организаций, содержат положения об участии органа государственно-общественного управления в разработке основной образовательной программы. Так, например, Примерная основная образовательная программа начального общего образования, одобренная решением федерального учебно-методического объединения по общему образования (протокол от 8 апреля 2015 № 1/15), в разделе Общие положения предусматривает, что разработка основной образовательной программы начального общего образования осуществляется самостоятельно с привлечением органов самоуправления, обеспечивающих государственно-общественный характер управления образовательной организацией. Данный документ не уточняет форму участия управляющего совета в деятельности по разработке основной образовательной программы, однако, отмечает, что такое участие является неотъемлемым этапом процесса формирования основной образовательной программы в общеобразовательной организации.

Управляющие советы общеобразовательных организаций могут участвовать в определении содержания образования, согласовывая образовательную программу. Однако согласование образовательной программы не всегда входит в их полномочия, которые определяются уставом образовательной организации, а также сам управляющий совет может не быть предусмотрен уставом образовательной организации.

Вместе с тем, в настоящее время возникает довольно много практических проблем. Так, например, деятельность многих управляющих советов носит формальный характер и не оказывает какого-либо влияющего воздействия на управленческие решения. Это касается, в том числе процесса согласования основных образовательных программ, что в свою очередь влечет низкий уровень влияния общественности на содержание образования.

На наш взгляд, это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, отсутствует доступная информация о предназначении управляющего совета, его компетенции и управленческих характеристиках. Такой информационный вакуум влияет на правосознание участников образовательных правоотношений в негативном ключе. Во-вторых, наблюдается своего рода «незрелость» собственно членов управляющего совета, объясняемая их недостаточной компетентностью, отсутствием заинтересованности, неуверенностью в возможности повлиять на принимаемые решения, психологической неготовностью отстаивать собственные позиции. В-третьих, зачастую авторитарный стиль руководства общеобразовательной организации, низкий уровень управленческой культуры, отвергающий какое-либо вмешательство в административные решения со стороны педагогического персонала и родительской общественности, препятствует эффективной работе управляющего совета, превращая его в инструмент формального согласования необходимых руководству организации решений.

Наблюдается определенная «формализация» данного институционального элемента образовательной среды, не позволяющая говорить о подлинной включенности общественных элементов в управление образованием.

Одним из возможных решений легитимизации практики участия управляющих советов школ в формировании содержания образования являются унифицированные процедуры согласования управляющим советом общеобразовательной организации. Представляется, что Минобрнауки России могут быть подготовлены соответствующие методические рекомендации, которые бы учитывали положения федеральных государственных образовательных стандартов особенно в части, формируемой участниками образовательных отношений, а также содержали модельный локальный нормативный акт о порядке согласования управляющим советом общеобразовательной программы.

Еще одна проблема – недостаток информации о роли управляющих советов школ. Руководителям и учредителям общеобразовательных организаций необходимо проводить просветительские мероприятия о возможностях, которых дает участие в управляющем совете общеобразовательной организации и обучающимся и их родителям. В том числе должен быть сделан акцент на важности влияния обучающихся и их родителей (законных представителей) на содержание образования, защиту прав и законных интересов обучающихся, развитие общеобразовательной организации.

Улучшение функционирования управляющих советов общеобразовательных организаций необходимо осуществлять через применение неформальных инструментов влияния на руководство и учредителя общеобразовательной организации и иных членов управляющего совета. Управляющие советы общеобразовательных организаций должны быть активно вовлечены в обсуждение образовательных программ. Это обеспечит соблюдение принципа сочетания государственных и общественных начал в управлении образовательной организацией.

Об авторах:

Семён Янкевич – директор Центра образовательного права Института образования НИУ ВШЭ

Надежда Княгинина – младший научный сотрудник Центра образовательного права Института образования НИУ ВШЭ