Дайте школе задание реализовать новые стандарты. Результаты аналитического исследования механизмов нормативного финансирования муниципальных заданий школе

С июля 2012 года все без исключения школы Российской Федерации стали либо автономными, либо бюджетными, либо казенными учреждениями. В рамках 83-ФЗ, принятого еще в мае 2010 года, был определен переходный период перевода учреждений в новые типы. Автономным и бюджетным учреждениям предоставлена существенно большая самостоятельность, чем раньше. Казенные учреждения (количество которых со временем минимизируется) продолжают работать в прежнем режиме. Переходный период закончился. Произошли ли значимые изменения в жизни школ? Появился ли с мая 2010 года позитивный опыт реализации возможностей, предоставляемых бюджетным и автономным учреждениям в рамках 83-ФЗ? На эти и другие вопросы призвано ответить двухлетнее исследование, которое по заданию Минобрнауки России проводит Институт проблем образовательной политики «Эврика». Завершился первый год исследования. Можно подвести предварительные итоги.

С мая 2010 года все 83 субъекта Российской Федерации ведут работу по созданию нормативной базы и методического обеспечения перехода на федеральные государственные образовательные стандарты ступеней общего образования (ФГОС). Одновременно с этим идет реализация Федерального закона №83-ФЗ: бюджетные учреждения переоформлены в казенные, бюджетные или автономные и начали получать субсидии на выполнение заданий, которые дают им учредители на реализацию основных образовательных программ ступеней общего образования. Задания финансируются по подушевым нормативам, которые формируются и на региональном, и на муниципальном уровне. Возникает вопрос: насколько методики расчета подушевых нормативов финансирования школ, принимаемые на региональном и муниципальном уровнях, обеспечивают реализацию требований ФГОС и обеспечивают выполнение школами заданий учредителя по реализации основных образовательных программ? Это ключевые вопросы, которые стоят перед исследователями в рамках реализации проекта «Анализ практического опыта субъектов Российской Федерации по внедрению механизмов нормативного финансирования затрат на реализацию основных образовательных программ общего образования в условиях введения ФГОС общего образования». Исследование строится на данных, которые предоставляют все школы, муниципалитеты и регионы России в системе электронного мониторинга. У регионов – лидеров процесса реализации 83-ФЗ (Калининградская и Самарская, Нижегородская области, Забайкальский край, Республика Бурятия, Республика Татарстан и др.) уже есть достаточный опыт нормирования расходов на реализацию основных образовательных программ в школах. Насколько учтены требования ФГОС в методиках расчета подушевого норматива на услуги, реализуемые школами за бюджетные деньги? В настоящее время отсутствуют общие подходы и четкие механизмы организации финансово-экономической деятельности учреждений, обеспечивающей реализацию ФГОС в условиях совершенствования правового статуса образовательных учреждений в рамках 83-ФЗ. И это абсолютно естественно. Полномочия учредителей школ выполняют регионы и муниципалитеты. Именно они и должны создать эффективную нормативную базу, которая обеспечит, с одной стороны, наибольшую эффективность расходования средств в школах в рамках реализации 83-ФЗ, а с другой стороны, позволит максимально полно реализовать требования ФГОС.В рамках проводимого Институтом проблем образовательной политики «Эврика» исследования изучается опыт регионов по разработке, нормативному закреплению и реализации финансово-экономических механизмов введения ФГОС ступеней общего образования. Цель исследования – изучение и обобщение опыта практической деятельности общеобразовательных учреждений, региональных и муниципальных органов управления образованием по внедрению механизмов нормативного финансирования затрат на реализацию основных образовательных программ общего образования с учетом требований ФГОС. На основе изучения практического опыта в перспективе будут создаваться методические рекомендации по внедрению наиболее эффективных моделей и механизмов введения требований ФГОС в рамках реализации новых возможностей, которые получили школы, перешедшие в тип автономных и бюджетных учреждений в рамках 83-ФЗ.В ходе анкетирования регионы отвечали на вопросы, связанные с тем, насколько требования ФГОС учтены региональной нормативной базой, а также на вопросы, характеризующие действующие методики нормативного финансирования школ.По итогам первого года исследования стало понятно, что нормативно закреплены источники и процедуры сбора данных по показателям оценки качества реализации заданий учредителя, учитывающим требования ФГОС, только в 18 регионах Российской Федерации. Еще в 46 регионах заявляют о намерениях принимать такие нормативные акты. В 19 субъектах Российской Федерации такая нормативная база не создана и в ближайших планах, фиксируемых официальными документами, разработка таких документов не значится. Однако закрепили изменения в методике расчета регионального подушевого норматива финансирования школ, учитывающие требования ФГОС, 49 регионов России. Правда, совершенно непонятно, каким образом будет осуществляться оценка эффективности расходования средств, передаваемых школам по «новому» нормативу. Показатели оценки качества исполнения заданий школам по реализации основных образовательных программ, которые финансируют учредители школы, передавая им средства по нормативу, остаются не закрепленными нормативно. Это, конечно же, повышает риск формального исполнения требований ФГОС школами, с одной стороны, а с другой стороны, заведомо снижает эффективность расходования бюджетных средств (не говоря уже о том, что отсутствие таких показателей, конечно же, не стимулирует школы к системным изменениям, которые требуют от них новые федеральные государственные стандарты). Для проведения более содержательного анализа школы были разделены на группы по типам учреждений. Отрабатывалась рабочая гипотеза о том, что в автономных учреждениях ситуация с созданием финансово-экономических условий для введения ФГОС более благоприятная. А в бюджетных и казенных учреждениях продвижение в этом направлении меньшее.Подтверждение этой гипотезы можно видеть в данных, предоставленных школами, муниципальными и региональными органами управления образованием в рамках анкетирования, проведенного на первом этапе исследования в 2012 году. В казенных учреждениях значения показателей «доля образовательных учреждений, в которых образовательная программа разработана с учетом требований ФГОС» и «доля образовательных учреждений, в которых система оценки качества приведена в соответствие с требованиями ФГОС» в два раза ниже, чем в автономных учреждениях.В частности, среди учреждений, в которых обеспечена наибольшая финансово-хозяйственная самостоятельность (автономные учреждения), около одной трети (30%) школ, в которых приняты системы оценки качества и разработаны основные образовательные программы, соответствующие требованиям ФГОС. В двадцати трех процентах бюджетных учреждений (имеющих меньшую по сравнению с автономными учреждениями самостоятельность) приняты системы оценки качества и разработаны основные образовательные программы, соответствующие требованиям ФГОС. Среди казенных образовательных учреждений таких школ менее 14%. Совершенно четко прослеживается тенденция, что финансово-хозяйственно самостоятельные школы наиболее успешно реализуют требования ФГОС, чем те образовательные учреждения, которые этой самостоятельности не имеют. Подобная картина наблюдается и по другим показателям. Например, нелинейные расписания в начальной школе реализуют 83 процента автономных учреждений, 65 процентов бюджетных и только 56 процентов казенных учреждений. Гораздо активнее используют внеурочные формы организации образовательного процесса тоже в автономных учреждениях – 83 процента, в то время как в бюджетных и казенных учреждениях такую практику имеют 76 и 68 процентов школ соответственно. В целом значения подавляющего большинства показателей, по которым проводилось исследование данных, предоставленных школами, в бюджетных учреждениях в среднем на 10-15 процентов ниже значений, которые показывают по тем же показателям автономные учреждения. Отставание казенных учреждений по значениям большинства показателей, данные по которым изучаются в ходе исследования, составляет те же самые 10-15 процентов. Но это отставание уже фиксируется от бюджетных учреждений. То есть разница в значениях показателей между автономными и казенными учреждениями составляет 20-30 процентов в среднем. А по отдельным показателям достигает и 80-90 процентов. В целом можно утверждать, что наилучшие практики создания финансово-экономических механизмов финансирования ФГОС с применением подушевых нормативов складываются в первую очередь в автономных учреждениях. Этот же вывод находит подтверждение и при анализе показателей качества образования, и показателей степени общественно-государственного участия в управлении образованием. Исследование, проводимое Институтом проблем образовательной политики «Эврика», продолжается. В 2013 году будет подробно изучена лучшая практика регионов, муниципалитетов и школ, реализующих требования ФГОС в условиях реализации 83-ФЗ. Информацию о ходе и результатах исследования можно будет найти на сайте «Эврики» – www.eurekanet.ru​Роман СЕЛЮКОВ, Наталья ТИПЕНКО