Чтобы сократить расстояние от идеала до его воплощения. Преподавание демократии в глобальном, международном и сравнительном контексте: предложения по совершенствованию школьного гражданского образования. Глава из нового учебника «Гражданское образование: содержание и активные методы обучения»

Гражданское общество как не зависимая от государства структура, действующая в рамках закона, – это сфера общественной жизни, в рамках которой частные лица осуществляют свои личные и коллективные интересы. Примеры неправительственных организаций, составляющих гражданское общество, – это свободные профессиональные союзы, религиозные сообщества, правозащитные группы, организации по защите окружающей среды, группы, предоставляющие социальные услуги нуждающимся, независимые издательства газет и журналов, независимые и частные школы и профессиональные ассоциации. Гражданин свободной страны может одновременно или в разные периоды своей жизни принадлежать к самым разнообразным организациям гражданского общества.

Окончание. Начало в № 25

Общественные организации, действующие в интересах общего блага, – пример проявления общественной солидарности, или духа общности. С их помощью гражданское общество преодолевает отчужденность и радикальный индивидуализм. Они выступают одновременно и как буфер, и как проводник между государством и его гражданами, защищая права человека от государственного деспотизма и предоставляя людям канал для выражения своих потребностей и претензий. И наконец, организации гражданского общества обеспечивают многочисленные и разнообразные возможности участия в общественных процессах, что позволяет гражданам учиться демократии на практике и развивать свой социальный капитал, делающий демократию действенной и устойчивой.

Учащиеся должны уметь отличать демократическое правление от недемократического при помощи такого критерия, как наличие гражданского общества. Жизнеспособность гражданского общества – это показатель, говорящий о силе и перспективах демократии в любой стране мира. Настоящие общественные организации не могут существовать в тоталитарном государстве с неограниченным однопартийным правлением и тотальным контролем над жизнью граждан. Таким образом, студенты, умеющие сравнивать, анализировать и оценивать демократию в своей стране и за рубежом, смогут понять и идею гражданского общества, оценить деятельность общественных организаций и связать свои знания о гражданском обществе с другими основными концепциями, такими, как конституционализм, права человека и гражданство.

Рыночная экономика, конституционализм и демократия. Динамично развивающееся гражданское общество взаимодействует с рыночной экономикой – формой капитализма, предполагающей наличие конкуренции и свободы рыночного обмена. Рынок – то свободное и открытое пространство, на котором продавцы и покупатели добровольно обмениваются товарами и услугами. Рыночный капитализм предполагает частную собственность и использование средств производства, распространения и обмена товарами и услугами для получения прибыли. Как рыночная экономика, так и гражданское общество – это свободные и открытые системы, посредством которых происходит обмен информацией, идеями и продукцией как в целях получения личной выгоды, так и для общего блага.

Экономическая конкуренция и рыночный обмен, так же как и другие социальные взаимодействия в рамках представительной конституционной демократии, регулируются государством посредством упорядочивающих и стабилизирующих законов – таким образом гарантируются права индивида на жизнь, свободу, собственность, равенство возможностей и так далее. Свобода экономической и социальной деятельности в действительно демократическом государстве является следствием конституционализма.

Как говорит выдающийся политолог Роберт Даль, «демократия существовала и существует только в странах с преобладанием рыночно-капиталистической экономики и никогда (или лишь очень недолго) в странах с преобладанием нерыночной экономики». Свободно функционирующий рынок сдерживает процессы концентрации власти в руках правящих кругов, не позволяя им использовать ее во вред правам человека. Капитализм и рынок вместе со свободным и открытым гражданским обществом позволяют развиваться и существовать многочисленным средоточиям власти, сдерживающим власть государства и стоящим на страже свободы самовыражения, собраний, объединения и т.п.

Централизованная командная экономика – противоположность рыночной экономике – подменяет свободу выбора и рыночной конкуренции директивами правительственных чиновников, имеющих в своем распоряжении практически неограниченную государственную власть. Осуществляя тотальный контроль над производством и распространением товаров и услуг (богатства и средств его получения), правительственные чиновники, управляющие экономикой, получают и полный контроль над населением. Они имеют практически неограниченную власть наказывать несогласных с государственной политикой и лишать неугодных права на свободу, равенство возможностей и даже жизнь.

Преподавая основы демократической гражданственности, важно подчеркивать необходимую связь капитализма и рыночной экономики с гражданским обществом. Учащиеся должны осознать, что без гражданского общества не может быть развитой и полностью свободной демократии, а гражданского общества не может быть без рыночной экономики. Кроме того, они должны понять, что как рыночная экономика, так и гражданское общество имеют в своей основе конституционализм.

Перед всеми конституционными демократиями в мире постоянно стоит один и тот же вопрос: до какой степени и каким образом закон должен регулировать общественные отношения? Как слишком сильное, так и недостаточное вмешательство конституционных органов власти может поставить под угрозу основные права личности. Достичь правильного соотношения свободы и порядка, дозволенности и регулируемости – вот задача, стоящая перед гражданами всех демократических стран. Таким образом, сравнительный анализ степени и способов государственного регулирования экономических и социальных процессов в разных странах должен стать составной частью изучения основ демократической гражданственности. А сравнительный анализ конституционных и институциональных механизмов, призванных защищать свободу при одновременном поддержании общественного порядка, должен войти в основную школьную программу.

Тезис 3. Совокупность шести основных концепций демократии должна использоваться на всех уровнях школьного образования, а также при подготовке учителей для структурирования изучения конституций, государственных институтов, прав человека, избирательных систем и участия граждан в демократических процессах в сравнительном и международном контексте.

Шесть основных концепций применимы к любой настоящей демократии. Однако конституционное устройство и институциональные структуры в разных странах могут являться своего рода вариациями на тему этих концепций. Существуют разные способы претворения концепций в жизнь. Например, разделение властей и распределение государственных полномочий являются общей чертой конституционализма во всех демократических странах. При этом на практике распределение и разделение могут реализовываться по-разному.

В США модель представительной конституционной демократии такова, что власть разделена на три скоординированные между собой ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из этих ветвей имеет возможность сдерживать действия двух других с целью предотвращения постоянного доминирования или контроля одной из них.

Безусловно, существующая в США модель – это лишь один, и не широко распространенный в мире, способ разделения, распределения и совместного осуществления властных полномочий. В целом эта модель сильно отличается от других эффективных моделей, включающих в себя разные формы представительной конституционной демократии парламентского типа. В парламентских демократиях законодательная власть считается главенствующей по отношению к исполнительной. При этом во многих странах с парламентской демократией существуют независимые судебные органы, обычно включающие в себя конституционный суд, имеющий право выносить решения о соответствии тех или иных нормативных актов конституции. Примерами парламентских демократий, в которых конституционный суд имеет такие полномочия, являются три балтийских государства – Эстония, Латвия и Литва.

Заметной тенденцией последнего времени стало предоставление независимым судебным органам полномочий по признанию актов законодательной и исполнительной власти неконституционными. Это важнейший конституционный способ предотвращения нарушения органами власти прав человека и недопущения подрыва демократических основ государства. Конституционный билль о правах может декларировать право на жизнь, свободу, собственность и социальную защищенность, но все эти права окажутся практически бесполезными при отсутствии государственного механизма их осуществления и защиты от деспотизма или в результате простого пренебрежения. Оценка конституционности нормативных актов независимыми судебными органами – это один из способов защиты конституционных прав.

Конституционные суды в странах парламентской демократии рассматривают соответствие того или иного акта конституции только в ответ на запросы о конституционности. Вопросы, относящиеся к интерпретации законов, обычно решаются другими судами. В отличие от принятой в США процедуры конституционные суды других стран могут выносить решения о конституционности нормативного акта вне рамок состязательного процесса, в котором дело возбуждается прокурором или по иску истца против конкретного ответчика. Конституционные суды могут выносить рекомендательные решения, что не практикуется судами в США. Проверка конституционности конституционными судами по сути аналогична судебной проверке конституционности в США. При этом ни в одной другой стране судебная проверка не проводится в точности так, как она проводится в Соединенных Штатах. А в некоторых из наиболее устоявшихся и развитых демократических государств – таких, как Нидерланды, Швейцария, Великобритания и Новая Зеландия, – вообще не существует процедуры проверки конституционности ни в одном из ее видов. Тем не менее в этих странах гражданские свободы и права индивида хорошо защищены.

Другой фундаментальный аспект сравнительного изучения конституционализма – изучение разных видов конституционных гарантий прав человека. В США существует давняя традиция, по которой человек считается обладающим неотчуждаемыми правами, присущими ему уже по факту рождения. Конституционному правительству в этой стране предписывается выступать гарантом и защитником богоданных прав, которыми каждый человек обладает независимо от государства. В «Декларации независимости» 1776 г. заявлено, что «государство учреждается среди людей для обеспечения этих прав».

В противоположность этому в конституциях многих демократических стран мира преобладает традиция юридического позитивизма. Например, ст. 89 латвийской конституции гласит, что права признаются и гарантируются только «в соответствии с данной Конституцией, а также с теми законами и международными соглашениями, которые имеют для Латвии обязательную силу».

Конституции США присуща идея негативного конституционализма. Она включает в себя положения, прямо запрещающие государственным органам препятствовать осуществлению естественных прав человека или нарушать их. Примером негативного конституционализма являются поправки 1-10 к конституции, известные, как «Билль о правах», которые ограничивают власть государства и направлены на предотвращение лишения человека гражданских прав. В конституциях всех демократических стран мира можно найти ограничения государственной власти, направленные на защиту права на свободу. Например, разные виды прав, гарантируемых американским Биллем о правах, есть и в конституциях Эстонии, Латвии и Литвы. Таким образом, во всех демократических странах практикуется негативный конституционализм как средство гарантирования определенных прав человека.

Позитивный конституционализм имеет место в большинстве конституций демократических стран мира, исключая Конституцию США. В некоторых конституциях перечисляются многочисленные и обширные гарантии социальных, экономических, культурных и экологических прав – иногда органы государственной власти даже имеют право вмешиваться в частную жизнь граждан и в деятельность гражданского общества и экономики, с тем чтобы перераспределять ресурсы или принимать иные меры, способствующие социальному и экономическому равенству граждан.

В США социальные и экономические права не отражены в конституции. Вместо этого они в известной степени определяются законами. Это позволяет в законодательном порядке расширять, сужать, а также отменять права. Конституция этих прав не гарантирует.

Обучение демократической гражданственности должно включать в себя занятия, на которых учащиеся рассматривают, сравнивают и оценивают требования в отношении прав человека, предъявляемые к государственной власти как в рамках негативного, так и в рамках позитивного конституционализма. На этих занятиях учащиеся должны проводить сравнительный анализ и оценку разных точек зрения на негативный и позитивный конституционализм, а также на то, в какой степени социальные и экономические права должны быть гарантированы в государстве с конституционной демократией. Учащиеся должны понять, что способность или неспособность государства гарантировать социальные и экономические права зависит от наличия у него соответствующих ресурсов. Кроме того, они должны осознать, что угроза свободе может исходить от самих государственных органов, если они наделены полномочиями, выходящими за определенные рамки, даже если провозглашается, что эти полномочия предоставлены им с целью обеспечения равенства, справедливости и всеобщего благоденствия. Не будучи в достаточной степени ограниченным, позитивный конституционализм может привести к деспотизму и даже тоталитаризму, как это произошло с дискредитировавшим себя и более не существующим Советским государством.

Базовым правом человека в представительной конституционной демократии является право на участие в политической жизни, осуществляя которое граждане могут влиять на принятие общественно значимых решений по разным вопросам. В демократическом государстве типичным способом участия в политической жизни является голосование на выборах.

В авторитарном или тоталитарном государстве политическая включенность граждан может быть широкомасштабной, но осуществляется она по указке властей. В противоположность этому участие граждан конституционной демократии в политической жизни происходит добровольно и независимо от воли государства и его руководства; оно ограничено исключительно властью закона, принятого с согласия народа.

В программу демократического образования должен входить сравнительный анализ степени и видов участия граждан в политической жизни в демократических и недемократических системах. Например, учащиеся должны изучать, как граждане принимают участие в работе политических партий и чем отличается процедура голосования и выборов в странах с двухпартийной системой (таких, как США и Великобритания) и в странах с многопартийностью (таких, как Индия и Италия). Однако главное – чтобы учащиеся усвоили, что в разных демократических странах участие граждан в политической жизни осуществляется по-разному – как и в случае с другими основными характеристиками демократии, здесь возможны варианты. При этом настоящая демократия существует только там, где граждане имеют более или менее неограниченную свободу участия в выборах и влияния на государственные решения в период между выборами.

Другой важный объект сравнения – разные избирательные системы, существующие в демократических странах. Есть два основных типа систем голосования на выборах народных представителей в законодательные органы власти. Одна из этих систем используется в США и Великобритании. О ней часто говорят как о «мажоритарной системе относительного большинства с проведением выборов в одномандатных округах». Такой тип выборов способствует сохранению системы двухпартийности. Однако в большинстве стран с парламентской демократией существует система пропорционального представительства, отвечающая потребностям многопартийности.

Для обеспечения наибольшей эффективности сравнительного изучения конституций, государственных институтов, прав человека, избирательных систем и участия граждан в политической жизни необходимо, чтобы базовая программа обучения включала в себя преподавание знаний, навыков и точек зрения, необходимых для участия в общественной жизни в любом по-настоящему демократическом государстве. Отсюда следует мой четвертый тезис по улучшению системы гражданского образования.

Тезис 4. На всех уровнях школьного образования и при подготовке учителей мы должны учить демократии в глобальном, международном и сравнительном контексте с использованием четырех взаимосвязанных компонентов или категорий: гражданские знания, гражданские когнитивные навыки, навыки участия в общественной жизни и гражданские качества.

Четыре базовых компонента демократического образования связаны с преподаванием и изучением шести основных концепций, при помощи которых мы определяем, сравниваем, и оцениваем государства как демократические или недемократические. Первичным компонентом являются гражданские знания. В основе образовательной программы должно лежать содержание, а не процесс.

Качественное изучение демократии в сравнительном, международном и глобальном контексте основано на гражданских знаниях. Крайне важно глубокое и непреходящее понимание шести концепций, относящихся к смыслу демократии и демократическим практикам. Эти концепции должны быть усвоены всеми учащимися, поскольку они относятся к признанным категориям, при помощи которых государство можно охарактеризовать как демократическое или недемократическое. По мере роста образовательного уровня учащихся они должны пользоваться теми же самыми концепциями на более глубоких и сложных уровнях и в применении ко все более широкому объему информации. Владение знаниями такого рода позволяет гражданам эффективно взаимодействовать друг с другом при решении общих гражданских и политических задач.

Прочно усвоенные базовые знания о демократии, ее принципах, практиках, проблемах и истории должны эффективно и конструктивно использоваться в гражданской и политической жизни. Таким образом, центральным звеном демократического гражданского образования должна стать выработка у учащихся когнитивных гражданских навыков. Эти навыки позволяют гражданам находить, описывать, структурировать, интерпретировать, объяснять, сравнивать и оценивать информацию и идеи, что необходимо для понимания ими фактов политической и общественной жизни. Используя умение сравнивать, учащиеся могут углубить и расширить свое понимание демократии.

Третий компонент касается навыков участия в общественной жизни, владение которыми позволяет гражданам влиять на принятие общественно значимых решений и следить за выполнением обязанностей своими представителями во властных структурах. В сочетании с гражданскими когнитивными умениями навыки участия в общественной жизни являются инструментом, с помощью которого отдельные лица и группы лиц могут эффективно осуществлять свои интересы при решении проблем.

Четвертый и последний компонент демократического гражданского образования относится к гражданским качествам – универсальным чертам характера, необходимым для сохранения и совершенствования представительной конституционной демократии. Граждане, пользующиеся в своем государстве привилегиями и правами, должны стремиться действовать на благо своего сообщества и принимать конструктивное участие в политической и гражданской жизни своей страны – в этом проявляется их ответственность перед обществом. Для того чтобы принять на себя эту ответственность, необходимо обладать такими качествами, как самодисциплина, тактичность, честность, способность доверять другим, мужество, сострадание, терпимость, умеренность, сила духа, уважение к достоинству окружающих и умение подчинять собственные интересы общей цели.

Демократическое гражданское образование объединяет и связывает все четыре компонента: гражданские знания, когнитивные гражданские навыки, навыки участия в общественной жизни и гражданские убеждения. Для обеспечения эффективности усвоения гражданских знаний необходимо, чтобы они были связаны с гражданскими навыками и качествами в разных областях деятельности. Если предпочтение отдается одному из компонентов – например, гражданским знаниям уделяется больше внимания, чем навыкам, или наоборот, – процесс преподавания серьезно страдает.

При этом базовое содержание является необходимым фундаментом эффективного изучения демократии. Можно ожидать, что у тех, кто выработал у себя глубокое и четкое понимание главных принципов демократии и основных характеристик демократического правления и гражданственности, скорее проявятся требующиеся гражданину демократического государства качества, например, готовность к участию в выборах и других формах политической и общественной жизни, политическая терпимость, интерес к политической жизни и забота об общем благе. Учащиеся, хорошо усвоившие основные концепции демократии, лучше умеют пользоваться такими навыками, как, например, навык структурирования и интерпретации данных, а также лучше усваивают и запоминают информацию, связанную с современными политическими институтами, персоналиями и событиями.

Хороший преподаватель граждановедения не подчеркивает разрозненные и несвязанные факты, а наоборот, акцентирует внимание на взаимосвязанных идеях, имеющих непреходящую важность. Он преподает систему основных концепций, позволяющих учащимся отличать демократическое государство от недемократического, оценивать степень демократичности того или иного режима или политической системы. В таком глубоком концептуальном понимании демократии заключен ключ к моему пятому, и последнему, тезису о том, как можно улучшить преподавание граждановедения. Этот заключительный тезис связан с ценностью демократии для людей во всем мире.

Тезис 5. На всех уровнях школьного образования и при подготовке учителей необходимо рассматривать общепринятые представления о ценности демократии по сравнению с другими видами правления.

Используя шесть основных концепций для понимания, сравнения и оценки политических систем, учащиеся должны усвоить, что демократия обычно считается наилучшим видом правления. Однако демократия – это не утопия. Она не может быть совершенной. Кроме того, учащиеся должны понять, что в любой демократической системе неизбежно существует разрыв между идеалами и реальностью. При этом наличие этого разрыва не обесценивает демократию. У учащихся должно выработаться стремление стать гражданами, способными сократить расстояние от идеала до его воплощения.

Проводя сравнительный анализ политических систем прошлого и настоящего, мы видим, что демократическое правление менее несовершенно, чем другие виды правления. Таким образом, можно заключить, что демократия предпочтительна другим видам государственного устройства. Несмотря на существующие недостатки, в демократических государствах лучше обстоит дело с правами человека, защитой мира, экономическим ростом и общим благосостоянием.

Ценности демократии признаются повсеместно. К гражданской свободе и равенству перед законом стремятся люди во всем мире. Похоже, что население всей Земли при наличии выбора предпочло бы демократию, поскольку она лучше способна защитить права человека.

Свобода в демократическом государстве прочно связана с экономическим благосостоянием. Например, по материалам ежегодного исследования «Фридом хаус», совокупный валовый национальный продукт полностью свободных стран «равен 26,8 триллиона долларов, что составляет 86% от валового продукта всей мировой экономики». При этом в странах с деспотическим и авторитарным режимом в 2002 г. было произведено продукции на сумму «2,2 триллиона долларов, что составляет лишь 7% всемирного валового продукта». Получается, что в развитой демократии экономическая и социальная свобода сопровождается высоким уровнем благосостояния. При этом репрессивная командная экономика оказывается весьма непроизводительной.

Экономическая производительность и уровень благосостояния также являются хорошими показателями устойчивости демократии. Согласно статистическим данным, собранным в демократических странах во второй половине ХХ века, устойчивыми оказались демократические государства со среднедушевым доходом, превышающим $6000 (в пересчете на сегодняшнюю стоимость доллара). Итак, экономическая производительность в рамках рыночной экономики является ключевым фактором устойчивости демократии.

Положительным характеристикам и следствиям демократии должно уделяться большое внимание при изучении граждановедения в сравнительном, международном и глобальном контексте. Проще всего увидеть преимущества демократии, сравнив ее с деспотическими и тоталитарными режимами. Тоталитаризм является антитезой демократии. Государство и его правящая партия управляют (обычно от имени народа) всеми сторонами экономической, социальной и политической жизни. Однопартийное государство подавляет альтернативные источники власти, такие, как общественные организации и рыночная экономика; оно не допускает политического, общественного и экономического плюрализма (или же полностью его контролирует); оно также контролирует средства массовой информации и образование.

В странах с однопартийной системой существует конституция, но нет правительственного, общественного и экономического конституционализма. В лучшем случае тоталитарное государство удовлетворяет минимум экономических и социальных потребностей масс, Но за это им приходится расплачиваться личными свободами и законностью. Производительность командной экономики также не выдерживает критики. Поэтому тоталитаризм даже в лучшем своем виде – это неприемлемая альтернатива настоящей конституционной, представительной и свободной демократии.

Рассказывая о преимуществах демократии, мы создаем для нее широкую общественную поддержку, от наличия которой зависит выживание демократической системы. К счастью, сегодня можно сказать, что идеи демократии популярны в большинстве демократических стран. Например, недавно проведенное международное исследование показало, что более 80% людей, живущих в полностью демократических странах, считают демократию «идеальной формой правления».

Демократия, безусловно, является политической системой, которой отдает предпочтение многонациональное население Земли. К несчастью, реальное воплощение демократических идеалов оценивается весьма низко. Но у негативной оценки есть и более позитивная обратная сторона. Граждане демократических государств готовы и способны критически оценивать работу механизмов политической системы. Такая тенденция может принести благоприятные результаты, если она будет способствовать проведению конституционных и институциональных реформ, направленных на улучшение функционирования демократии.

Хорошо продуманная и правильно осуществляемая программа гражданского образования позволяет обучать новые поколения граждан пониманию и использованию основных концепций идеальной демократии, а это в свою очередь способствует поддержанию и совершенствованию демократических политических систем. Граждановедение учит критически осмысливать выполнение государством своих функций в терминах основных концепций демократии. В результате становится понятно, что необходимо сохранить в неизменном виде, а что следует улучшить. Кроме того, учащиеся начинают понимать, что демократия живет и умирает в умах и сердцах людей. Ее успех или неудача зависят в конечном итоге от знаний, навыков, привычек и действий граждан, а также от политических, социальных и экономических условий, созданных ими, а не только от правильности и продуманности конституционного устройства и институциональных структур.

Джон Дж. ПАТРИК, американский политолог и педагог