Что может регион?

Система законодательства России об образовании, согласно статье 15 Конституции РФ, состоит из двух частей: национального законодательства и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.

В национальном законодательстве можно выделить четыре уровня: федеральное законодательство России, законодательство суб’екта РФ (области, республики, края, автономной области, автономного округа), нормативные акты органов местного самоуправления и нормативные акты образовательных учреждений.

На основании статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении суб’ектов Федерации находятся общие вопросы воспитания и образования. А согласно статье 76 по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее суб’ектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты суб’ектов.

Вне пределов совместного ведения Российской Федерации и ее суб’ектов республика, край, область, города федерального значения, автономные области и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Возникает вопрос: что имеется в виду под понятием “общие вопросы воспитания и образования”? Ответ на него должен быть дан в Законе РФ “Об образовании”. Так как закон вышел раньше, чем была принята Конституция, то он не отражает полностью требования Конституции. По Конституции РФ (статья 76) предусмотрены следующие уровни компетенции: предмет ведения Российской Федерации (вопросы решаются только Федерацией), предмет совместного ведения РФ и ее суб’ектов (вопросы решаются совместно), предмет ведения суб’ектов РФ (вопросы суб’ект решает самостоятельно).

В Законе “Об образовании” компетенция РФ установлена в статье 28, а компетенция ее суб’ектов – в статье 29. Но в законе не определена совместная компетенция – предмет совместного ведения. При изменении Закона “Об образовании” целесообразно привести его в соответствие с Конституцией РФ, статьей 76. То есть в сфере образования выделить часть отношений, регулируемых только Федерацией. Затем определить область совместного ведения Федерации и ее суб’ектов, далее – область ведения только суб’екта Федерации. Таким образом, в Закон РФ “Об образовании” нужно ввести еще одну статью – совместная компетенция Федерации и ее суб’ектов.

Содержание статей 28, 29 целесообразно изменить, привести их в соответствие с Конституцией.

К сфере совместного ведения можно отнести пункты 1, 3, 7, 11, 14, 15, 16, 18 статьи 28 Закона РФ “Об образовании”. К предмету ведения Российской Федерации можно отнести пункты 2, 4, 5, 8, 9, 17-22, статьи 28. Предметом ведения суб’екта Федерации могут быть пункты 12, 13 статьи 28.

Предметом совместного ведения может быть установление минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений и государственных органов управления образования – пункт “г” статьи 28, а также других условий труда (измеряемых условий труда сегодня насчитывается более 30).

Также совместно должны устанавливаться минимальные льготы, виды и нормы материального обеспечения различных категорий обучающихся, воспитанников в образовательных учреждениях, педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений. В то же время регулирование трудовых, педагогических отношений должно быть правом суб’екта Федерации за пределами того минимума, который установлен совместно.

Перечислим общие характеристики и правила подготовки регионального законодательства об образовании. Прежде всего региональный закон не должен повторять федеральный Закон “Об образовании”. Республикам, в которых Закон “Об образовании” на 80-90 процентов повторяет федеральный, целесообразно признать свой закон утратившим силу. Вместо него следует принять несколько более эффективных законов: о дошкольном образовании, об общем образовании, о профессиональном образовании. Эти законы должны содержать новые решения, позволяющие стабилизировать отношения в сфере образования. Предметом этих законов служит сфера, которой управляет суб’ект.

В дальнейшем через несколько лет можно провести кодификацию законодательства и заменить три закона на кодекс законов об образовании республики, края, области и т.д.

Каковы цели законов? Создать условия, позволяющие человеку реализовать свое право на образование, установить конкретный механизм реализации этого права. Увеличить количество и качество предоставляемых услуг, что является составной частью качества жизни человека. Повысить престиж профессии педагога и престиж образования. Предложить человеку такие формы образования, которые позволят ему получить образование, несмотря на неблагоприятные условия. Удовлетворить потребности экономического и социально-культурного развития региона и потребности рынка труда. И, наконец, переквалифицировать работников для удовлетворения потребностей региональной экономики.

Каково может быть содержание законов? Рассмотрим в качестве примера проект закона “О правовом регулировании деятельности системы образования” Тульской областной Думы, подготовившей его одной из первых. Проект включает пять разделов: общие положения, некоторые вопросы правового регулирования образования, компетенцию органов государственной власти области по вопросам образования, управление системы образования, гарантии приоритетного образования.

В проекте закона дано определение системы образования в области. Уточнен статус обучающегося – им предоставлены льготы по питанию и по проезду. Установлено, что ежемесячная плата родителей за содержание ребенка в дошкольном учреждении не должна превышать 50 процентов минимальной заработной платы, что предприятия, не имеющие возможности содержать дошкольные учреждения, могут передать их на баланс местных органов власти. Дано право новым типам образовательных учреждений (лицеям, гимназиям и др.) проводить конкурс по приему граждан.

Введена 50-процентная налоговая льгота для предприятий, учреждений, организаций, а также физических лиц, инвестирующих средства в системе образования Тульской области. Освобождены от налогов в областной бюджет собственники, сдающие свое имущество в аренду образовательным учреждениям.

Введен однопроцентный сбор на нужды образовательных учреждений. Перед Комитетом по образованию и высшей школой администрацией Тульской области поставлена задача сохранять и развивать систему дошкольного, дополнительного образования. Позиция разумная, учитывая, что дошкольное воспитание составляет фундамент всего здания образования.

На реализацию программы развития образования области планируется выделять не менее 25 процентов от расходной части областного бюджета. Расходы на развитие учреждений профессионального образования планируется установить на уровне пяти процентов от расходной части областного бюджета. На подготовку кадров с высшим образованием направляются средства в размере 1,3 процента от доли областного бюджета. Предусмотрено снижение на 50 процентов тарифов на теплоэнергогазоснабжение и коммунальные услуги всем образовательным учреждениям, предоставление профессиональным образовательным учреждениям в первоочередном порядке земельных участков под строительство своих об’ектов. Планируется оплачивать проезд учителям, работающим в сельской местности. Всем педагогическим работникам предоставлено право уплаты не более 50 процентов за коммунальные услуги, первоочередного получения жилья. За счет местного бюджета будут возмещать жилищные расходы работников образования, проживающих на частных квартирах. Сотрудникам образовательных учреждений, работающим в рабочих поселках, поселках городского типа, установлена надбавка в размере 25 процентов к тарифной ставке.

В проекте ограничено право образовательных учреждений на установление срока трудового договора (контракта) с молодыми специалистами. Договор может быть заключен на срок не менее 3 лет. При выходе на пенсию работникам образования предоставляется право на вознаграждение в размере должностного оклада. При уходе в очередной отпуск выплачивается лечебное пособие в размере должностного оклада и т.д.

В этих статьях Тульской областной Думе удалось установить иные права и обязанности, чем в Законе РФ “Об образовании”, остальные статьи его повторили.

Итак, принятие регионального законодательства об образовании – важнейший путь совершенствования системы образования в России. С помощью регионального законодательства можно разрешить задачи, десятилетиями не решаемые в федеральном законодательстве, повысить престиж профессии педагогов, престиж образования. Для создания эффективного законодательства нужно срочно привести Закон РФ “Об образовании” в соответствие с Конституцией РФ. На уровне суб’екта Федерации целесообразно принятие трех законов: о дошкольном образовании, о школьном (общем) образовании, о профессиональном образовании или вместо них – кодекс законов об образовании.

Владимир ШКАТУЛЛА, профессор, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ